农村集体建设用地流转的现状与对策关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析

农村集体建设用地流转的现状与对策关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析

随着我国社会经济市场经济的快速发展和土地市场的不断发展，农民集体建设用地的交易活动变得越来越活跃。集体建设用地的转让满足了土地市场发展的要求。然而，我国现行集体建设用地的政策和法规明显阻碍了土地市场的发展。如何从理论和政策上两方面因势利导,趋利避害,加强对集体建设用地流转管理,推动土地市场的全面、健康发展是需要研究的问题。一、《物权法》修订前,广东省集体土地使用权入市流转2005年的10月1日,广东省在全省范围内实施了《广东省集体建设用地流转管理办法》,其中规定农村集体建设用地将视同国有土地,可以合法入市流转,结束了以往必须经由政府征收、出让的局面。至此广东省成为中国第一个允许集体建设用地入市流转的省份。而且这部法出台于2006年《土地管理法》的修改的前夜,而此次《土地管理法》修改的主要内容集中在集体土地流转和征地制度改革两方面,其暗示意义不言而喻———广东省集体土地使用权的入市流转,将极有可能成为未来全国集体土地流转制度的范本,农村集体建设用地的入市可以缓解城市中的国有产权土地消耗殆尽的状况,可以为中国工业化和城市化的可持续发展提供保证,有利于农村土地的优化配置,也有利于农村土地市场的发展和增加农民的收入。但是,面对如此之快的集体建设用地的入市改革,我们相关的理论和政策是否完善?中央政府、地方政府、农村集体经济组织,广大的农户是否准备好了?所以,很有必要探讨目前农村集体建设用地流转过程中还存在问题及其原因,为将要实施的集体建设用地制度改革提供有益的借鉴。二、目前，集体建设用地转让过程中存在一些问题1、处置集体建设用地的收益中没有体现所有者的利益现行的集体建设用地流转中的收益分配,基本上是谁流转、谁受益。农民出租住宅,获得全部的收益,作为土地的所有者农民集体却分文未得;部分乡镇企业先以划拨的形式获得集体建设用地使用权,然后将其流转给他人,从中获得巨额利益,同样未能体现所有者在经济上的权益和国家的利益;许多地方村干部成为了事实上的土地所有者,把处置集体建设用地的收益中饱私囊;部分地方政府以国家基础设施投资导致土地增值为由,凭借强制手段,过多的分割了集体建设用地流转的收益。土地的收益是土地产权在经济上的实现,非法获得土地流转收益的行为即是一种侵权行为,而这种侵权行为在流转过程中已经成为了一种普遍的现象。2、行政权力集中于经济权利之中在市场价格信号的引导下交易双方的自愿平等的交易是市场交易的基本准则,经济学理论告诉我们,交易中同意的一致性能够促进资源的优化配置。但是,现行的土地流转中交易双方很难确保自愿平等的原则,行政权力往往纠缠在经济权利之中。由于许多地方并未成立集体经济组织,根据法律规定,由村委会对集体土地进行经营管理,虽然村委会是群众自治组织,但是从内部机制来看,仍然是集党务、政务、经济事物于一体的混合体,它的主要任务仍旧是完成乡镇政府指派的各项任务,更多情况下只对乡镇负责,成为乡镇政府的“准政府”,这必然导致村委会行动目标的多元化,在确定集体建设用地的交易对方、交易价格、交易方式时,会受到村党支部、乡(镇)政府等不同程度的干预,违背了交易的自愿平等原则,使土地资源不能达到最优配置。3、土地产权的法律属性—流转纠纷发生频繁法律的禁止使得集体建设用地流转根本就不可能有一套有效的规则,交易规则的缺乏使得交易双方的口头协议或者不规范的书面契约成了规则的替代,然而这种违法的契约关系是不受法律保护的,使得交易中违约风险加大,纠纷频频发生。土地登记是维护土地产权的必要程序。然而,土地流转的非法性使私下的流转不可能进行土地的登记,土地权属关系混乱,难以保障权利人的利益,也加大了政府管理的难度。频繁的流转纠纷给集体建设用地流转带来了巨大的交易费用,阻碍着交易的顺利进行。4、土地上有建筑物、构筑物对土地利用进行规划,对建设用地实行年度计划管理是国家对集体建设用地进行宏观调控的主要手段。然而,这种自发的隐形交易避开了国家的宏观调控。《土地管理法》第五十六条规定“不符合土地利用总体规划确定的用途的土地上已有的建筑物、构筑物,不得改建扩建”,然而非法的流转使该地块的使用得以继续。由于交易脱离了政府的监管,土地利用的随意性加大,乱占乱用、重复建设现象非常普遍,有些地方用集体土地搞房地产开发,扰乱房地产市场,利益的驱使使一些地方想尽办法使耕地变为集体建设用地,耕地的占补平衡难以贯彻落实,耕地保护受到威胁。由于集体建设用地的隐形交易,同样使国家土地利用计划管理不能实现,对建设用地总量的控制能力也大大减弱,一些地方国有建设用地招标、拍卖会上冷冷清清,而周边的集体建设用地流转却红红火火,对国家建设用地市场造成很大冲击。5、农村集体土地发展权缺失造成的不利行为一些地方领导的急功近利,不从长远利益考虑土地资产的增值保值,一味卖地,将集体建设用地的流转收入作为财政不足问题的有效解决办法;农民集体超前出售土地,未给集体发展留下发展用地,影响了集体的长远发展;农村集体建设用地的分散问题是当时兴办乡镇企业等缺乏统一长远的规划,配套的管理等因素导致的后遗症,不能实现建设用地利用的积聚功能,同时还造成了严重的环境污染问题,现有土地的简单流转实质上造成了这种不合理状况的延续。由于缺乏法律保障,大部分有实力的企业不愿使用集体土地;作为银行,出于贷款的风险考虑,不愿意接受集体土地资产作为抵押财产,集体土地的融资功能难以实现。三、造成这一问题的主要原因如下1、土地产权的模糊明晰的产权,包括两层含义:一是财产的归属关系是清楚的,即财产归谁所有,谁是财产的所有者或谁拥有财产的所有权是明确的;二是在财产所有权主体明确的情况下,产权实现过程中的不同权利主体之间的责、权、利关系是清楚的(曲福田等,1997)。明晰的土地产权关系,使土地产权主体通过市场供求关系等信息传递机制,在利益动机的约束下自动调整土地配置行为,使土地资源的配置得以优化。然而,我国的土地产权是十分模糊的。首先表现为产权主体不明,对农村集体土地所有权主体而言,法律规定农村土地属农民集体所有,但是农民集体的边界到底有多大?什么人有资格成为集体的一员,是否要受到年龄的限制?这在有关法律法规中界定是不清晰的;在存在村农民集体、村民小组农民集体及乡镇农民集体的情况下,如何划分各所有权主体的土地界限?这也是不清晰的。同时在产权的实现过程中,不同权利主体的责权利关系也是模糊的,相对于集体土地所有权来讲,国家作为终极所有者有什么权利?农民集体所有到底是一种什么性质的所有权?是共同共有还是总有?农民和集体土地所有权是一种什么关系?这种所有权和其派生出的使用权到底有何具体的权能?这些问题在产权的运行过程中都是模糊的。产权主体不明,不同权利主体之间的责、权、利关系不清,则必然导致权利主体之间的互相侵权,交易的摩擦加大,影响流转的正常进行。2、农民集体所有集体土地所有权有关法律规定有效的土地产权,还意味着产权必须通过人格化的形式实现,即产权总要对应着具体明确的人格化的主体,这种人格化的主体可以是个人,也可以是一个经济组织,但必须是有效的行为主体,能够代表产权主体的利益,通过其行为在经济上实现产权(曲福田等,1997)。《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”这实际上规定了集体土地的产权代表,但由于目前土地所有者对这些产权代表的监督制度没有建立起来,产权代表享有广泛的自由裁量权甚至是专制的权力,农民土地集体所有制在有些地方甚至异化成了公有制包装下的乡村土豪劣绅的权利意志所有(张孝直,2000.5)。在这种集体土地所有权缺乏真正有效的人格化主体的情况下,农民集体拥有的所有权只能是虚幻的、不真实的,使土地使用、收益及处置等各种权利落空,也不可能形成同产权相联系的利益、义务和责任。3、社会、组织和交易载体欠缺传统的计划手段仍旧在集体建设用地的配置中起着主导作用,流转机制的建设滞后于市场经济的发展步伐。具体表现为:1、缺乏科学合理的土地价格体系。农村土地的分等定级工作尚未完成,土地价格的确定有很大的主观性和随意性,给集体土地资产的流失埋下了隐患。2、土地交易的中介组织匮乏。不动产的交易有别与动产,复杂的产权关系和交易手续要求有完善的中介服务机构为之服务,如土地估价机构、法律咨询机构等。当前我国农村集体土地流转的中介服务组织严重匮乏。3、集体建设用地市场交易载体发育滞后。交易载体是指交易的场所和监督管理机构,它不但能有效的传递交易信息,而且能实现政府对交易行为的有效监管。当前我国尚未普遍建立集体建设用地的产权交易中心,市场信息无稳定的传递渠道,交易行为脱离了政府监管,难以规范运作。4、制度设计不健全,法律地位难以体现土地产权市场的有序运行,必须要有良好的市场秩序,为此,必须建立健全土地产权市场规则,以规范土地产权市场运行中的各种经济活动,促使土地产权市场运行规范化、制度化、和法律化。然而,目前法律对集体建设用地的流转仍然处于禁止状态,集体建设用地的流转并无明确的法律保障,尽管一些地方制定了相关的政策来规范流转的运行,但流转主体对政策的时效性和权威性把握不定,难以建立稳定持久的利益预期,必然导致土地经营行为的短期化以及土地资产价值难以显化等问题。法律对集体建设用地流转的禁止,当然就缺乏相关的法律、制度和条例对集体建设用地交易市场的市场主体及客体进出规则、市场竞争规则和市场交易规则等作出规定,取而代之的是流转主体之间不规范的契约、伦理道德或者是地方政府的“地方粮票”,然而无论如何,这些缺乏法律效力的规则均无法有力的规范交易行为,必然导致集体建设用地交易中的混乱和无序。5、占有收入的原始积累改革开放后,财政的分级承包制使中央政府和各级地方政府成为具有不同利益关系的经济主体,地方政府有迫切发展地方经济的愿望,以实现区域的工业化和城市化等现代化目标,然而,地方政府尤其是乡镇级地方政府不可能像中央政府一样通过占有农业剩余来形成资本的原始积累。由于我国的土地征用补偿具有不等价的性质,根据曲福田(2001)的研究,土地征用价格同出让价格之间的比例关系大致为1:10的关系,因此,以低价征用高价出让的方式获取资金成为地方政府资本原始积累的首要选择,在有些乡镇,预算外收入的百分之八十来源于土地出让收益。但是,随着集体土地的所有者----农民集体市场意识的不断加强,在自发的流转中集体土地资产价值的不断显化,传统的征用方式必将激化社会矛盾,已经不能再轻易的完成原始积累的使命,此时,只能以更为委婉的方式获取更多的土地收益,就表现为前面所提及的,对土地流转进行行政干涉,对集体土地流转收益进行强制分割,以此作为地方政府原始积累的又一手段。四、村土地产权不明晰,影响基础设施征地建设通过以上的分析可以看出,目前中国农村集体建设用地的流转还存在很多问题,和深层次的制度原因,当前的政治体制改革尚未完全跟上经济体制改革,易使农民利益受到侵犯,农村