论公共图书馆服务体系的治理结构

论公共图书馆服务体系的治理结构

中国公共图书馆的服务体系可以从高到低分为六种类型：纯总体馆制度、紧密总体馆制度、半紧密总体馆制度、松散总体馆制度、致密联盟模式和松散联盟模式。我国公共图书馆目前基本是政府—馆长型的管理模式,应借鉴西方公共图书馆的经验,从管理模式走向治理模式。然而我国的国家体制、法律和公共图书馆产权制度与西方国家存在差异,我国公共图书馆服务体系的治理主体、治理模式、治理结构是否应有自身的特点?6种类型服务体系的治理模式、治理结构是否应有所区别?本文在介绍我国公共图书馆产权制度的基础上,探讨我国公共图书馆服务体系的治理主体和理事会治理模式,进一步分析研究6种服务体系类型的治理模式、治理结构及其区别。1馆际治理的内涵西方图书馆界认为图书馆治理过程是以图书馆终极所有者为核心的,设置主体、建设主体、管理主体、实施主体共同参与、平等协商、相互合作为决策机制的民主管理活动。我国对图书馆治理的研究存在不同的观点。图书馆治理是基于图书馆所有权关系上图书馆的所有者拥有或者经授权产生的所有者代表受委托对图书馆的管辖和控制。图书馆治理是图书馆所有者或者代表所有者身份的组织实体对图书馆事务的谋划、组织、协调、决策及其实施行动的过程。图书馆治理也是对图书馆事务进行机制化管理,设置各类有关图书馆事务的机构、形成制度与规则,以便有关的个人和机构对共同的图书馆事务进行机制化管理的一个持续的互动、协调与控制并存的过程。可以说,图书馆治理是在产权或者所有权的基础上建立利益相关者、决策权力和管理执行权力的问责机制,进行权力分配与制衡、民主协商、科学决策的管理活动。公共图书馆服务体系治理涉及公共图书馆的产权制度。2公共图书馆的管理权产权包括所有权及所有权的各项权能即占有权、使用权、收益权和处分权,所有权和各项权能可分离。根据2007年10月1日施行的《物权法》和2006年7月1日财政部施行的《事业单位国有资产管理暂行办法》的相关规定,我国公共图书馆的产权制度实行所有权和管理权分离,公共图书馆国有资产的所有权归国家统一所有,具体由国务院及各级政府代行所有权;各级财政部门是政府负责公共图书馆国有资产管理的职能部门,对公共图书馆的国有资产实施综合管理;各级文化主管部门负责对公共图书馆的国有资产实施监督管理;各公共图书馆对馆内国有资产有占有权、使用权,处置资产需要审批。我国各级政府目前实际控制公共图书馆的所有权,是公共图书馆的所有者。3中国图书馆服务体系的共同机构3.1各级图书馆的管理结构我国目前的行政体制、财政体制和国有资产管理制度形成了各级公共图书馆所有权分属各级政府,公共图书馆的管理结构是:各级政府作为公共图书馆的所有者,是公共图书馆的设置主体、建设主体和管理主体,各个公共图书馆是实施主体。3.2区域范围的政府应是公共图书馆的所有者我国各级政府作为公共图书馆的设置(举办)主体设置(举办)了公共图书馆,代表国家行使对该公共图书馆的所有权,是公共图书馆的所有者,履行出资人职责;作为建设主体提供了公共图书馆运行所需的几乎所有经费,作为管理主体管理公共图书馆。公共图书馆服务体系建设要考虑设置主体的角色,即由哪级政府承担总分馆体系设置主体的责任,充当总分馆体系所有者的角色。根据我国的实际情况,将直辖市和部分公共图书馆较发达的副省级城市的区政府界定为全区公共图书馆的建设主体,将公共图书馆较薄弱的副省级城市和地级市的市政府界定为整个城区公共图书馆的建设主体,将县政府界定为全县公共图书馆的建设主体。从产权角度看,上述区域范围的政府应是公共图书馆的所有者,行使设置主体的角色,当然这些政府同时也是建设主体。区/市/县政府作为纯粹型总分馆体系唯一的所有者和唯一的设置主体,可以是唯一的建设主体,也可以与其他建设主体组成联合建设主体,一元设置主体行使所有者的角色,联合建设主体共同承担建设经费。3.3所有权转移的基础目前我国建设的总分馆体系所有权分属总馆所有者和分馆所有者,分馆所有者需通过协议把分馆委托给总馆管理。公共图书馆与企业不同,难以通过股份制来体现总馆、分馆所有者的权益。为建设纯粹型总分馆体系,可从产权转移方面入手,分馆所有者把分馆产权转移给总馆所有者,原分馆所有者失去了分馆的所有权。通过产权转移,总馆和分馆的所有权就集中到总馆所有者手中,把分馆的所有权代表进行了上移,即实现了分馆的设置主体上移,而公共图书馆产权在各级政府间的转移并没有使分馆资产的国家所有性质发生变化。这样总馆和分馆的所有权属同一个总馆所有者,总馆所有者把总馆和分馆的资产交由总馆管理,从产权方面理顺了总馆所有者—总馆—分馆的权力控制,形成直线管理。不需要协议委托管理,总馆就能对分馆进行直接管理。3.4纯粹型总馆体系的所有权归属总分馆体系的建设经费不管是来源于中央、省、市、县、区的财政,还是来自民间的捐献,都不会改变总分馆体系总馆、分馆的所有权的归属。上级政府或下级政府为了发展图书馆事业进行财政拨款,形成多元建设主体或联合建设主体,总馆、分馆的所有权关系不变。经费来源的多元化不改变纯粹型总分馆体系所有权归属总馆所有者,如区政府作为唯一设置主体的纯粹型总分馆体系,市政府也可作为建设主体投入经费,与区政府共同成为这个总分馆体系的建设主体,但该总分馆体系的所有权属于区政府的关系没有改变。所以从产权的角度看,纯粹型总分馆体系应是同一所有者设置、同一个管理机构管理的图书馆群。紧密型总分馆体系的各级政府组成联合建设主体,不改变总馆、分馆的所有权分属各自所有者。3.5决策和协调型最高法公共图书馆服务体系有必要采用多元化、民主化的理事会治理模式。理事会根据拥有权力的大小可分为5种类型:(1)独立管理组织型理事会,是代替政府管理总分馆体系的独立机构,类似主管级事业单位,不但具有决策权、总馆馆长任免权和监督权,而且有人财物的管理权;(2)决策型理事会,理事会拥有决策权、总馆馆长任免权和监督权,总馆馆长有管理执行权并向理事会负责,实现决策权与管理执行权的分离,形成权力互相制衡和民主、科学决策的治理模式,理事会的决议均需按管理权限上报有关部门批准或备案;(3)决策和协调型理事会,兼具决策和协调的特点,拥有服务体系的业务/服务的决策权和监督权,但没有总馆馆长的任免权,其他事务需要协调;(4)协调型理事会,起到各方面进行沟通和协商的作用;(5)咨询型理事会,对服务体系的发展战略、发展规划提出意见和建议。46公共图书馆服务体系的形成4.1采用政府职能作用,建设专业图书馆服务体系纯粹型总分馆制是指由同一个设置主体(所有者)设置、同一个管理机构管理的图书馆群,总馆与分馆的所有权归属总馆所有者,总馆的所有者拥有整个总分馆体系的产权。纯粹型总分馆制要求总馆和分馆的所有权属于同一个所有者,这需要行政体制和法律的支持:(1)确立了有利于纯粹型总分馆体系建设的行政体制和财政体制。在一个治理单元内只有一级政府,如香港只有一级政府,统管全港财政,香港公共图书馆服务体系的设置主体、建设主体、管理主体都是香港特别行政区政府。如果我国内地某些城市的行政体制改革方向仿效香港只设市一级政府,则纯粹型总分馆体系建设没有了行政体制的障碍。(2)法律确定某一区域公共图书馆服务体系单一的设置主体、单一的管理主体及一元/多元的建设主体。在我国目前的行政体制和财政体制下,建设纯粹型总分馆体系的方案有两种:第一,公共图书馆法规定区/市/县政府在该区域内负有设置、建设总分馆体系和提供图书馆服务的主要责任,是所在区域总分馆体系唯一的设置主体和主要的建设主体,所在范围的下级政府有提供图书馆服务的辅助责任,这时分馆所有者需把分馆的所有权转移给总馆的所有者,实现整个总分馆体系的所有权归属同一所有者。辅助责任包括作为建设主体之一提供经费,没有分馆的当地政府可向总馆及总馆所有者申请在当地设立分馆并配合协助总馆提供图书馆服务。总馆也可主动合理布局分馆并要求当地政府协助。第二,上述区域范围的总馆所有者即政府用地方立法及行政命令规定总馆所有者负有设置、建设总分馆体系的主要责任,为唯一的设置主体,把分馆所有权转移给总馆所有者,从而实现总馆、分馆属同一总馆所有者。以上情况可能同时涉及到地方组织法的调整。在原来管理结构“总馆所有者—总馆—分馆”的基础上,在总馆所有者和总馆间设立决策型理事会,纯粹型总分馆制的治理结构如图1所示:总馆所有者下放权力给理事会,理事会代替政府成为总分馆体系唯一的管理主体,再由理事会授予总馆和总馆馆长对整个总分馆体系的管理权,实现理事会决策权与馆长管理执行权的分离。理事会多元参与,由总馆所有者代表、总馆馆长及外部独立理事组成。总馆馆长任免分馆馆长,分馆馆长对总馆馆长负责。这样总分馆体系的设置主体和建设主体不变,而管理主体则由政府变更为理事会,政府在理事会中起主导作用。4.2紧密型总馆体系的运作紧密型总分馆制存在多级的设置主体、建设主体和管理主体。总馆、分馆的所有权分别归各自的所有者。分馆所有者通过协议把分馆委托给总馆集中管理,实行分馆所有权和管理(经营)权的分离。紧密型总分馆制不改变总馆、分馆原有的所有权关系。在现有制度安排下,总馆要向总馆所有者负责,也要向分馆所有者负责,总分馆体系的决策可能会陷入混乱。分馆接受总馆的管理、领导,也同时会受到其所有者的影响,可能会存在双重领导的问题。由于总馆在行政上只受总馆所有者的领导,分馆所有者对分馆的意图可能难以通过总馆实现而直接干预分馆的事务。这些会影响紧密型总分馆体系的运作,总馆对分馆的管理受到影响。同时从决策的民主性、科学性及权力分配与制衡考虑,有必要理顺紧密型总分馆体系的治理结构,设立总分馆体系理事会。在原来管理结构“总馆所有者、分馆所有者—总馆—分馆”的基础上,在总馆所有者、分馆所有者和总馆间设立决策型理事会作为唯一的管理主体,紧密型总分馆制的治理结构如图2所示:总馆所有者和分馆所有者下放权力给理事会,总馆所有者把总馆、分馆所有者把分馆委托给理事会管理,再由理事会授予总馆和总馆馆长对整个总分馆体系的管理权,实现决策权与管理执行权的分离。理事会多元参与,由总馆所有者代表、分馆所有者代表、总馆馆长及外部独立理事组成。总馆所有者、分馆所有者分别失去了对总馆、分馆的直接管理权力,他们的意图通过理事会形成决策,但作为所有者对总馆、分馆还是具有一定的影响力,图中为虚线,所以紧密型总分馆制的稳定性和运作管理效率不如纯粹型总分馆制。总馆不会直接受到总馆所有者和分馆所有者的管理,同时通过理事会也阻断了分馆所有者对分馆的直接干预。总馆馆长任免分馆馆长,分馆馆长对总馆馆长负责。紧密型总分馆体系的多元设置主体和建设主体不变,各级政府主管部门不再是管理主体,理事会成为唯一的管理主体。总馆所有者是上级政府,在理事会中起主导作用。4.3总馆体系的治理结构半紧密型、松散型总分馆制存在多级的设置主体、建设主体和管理主体。总馆、分馆的所有权分别归各自的所有者。半紧密型总分馆制的分馆所有者通过协议把分馆的业务委托给总馆集中管理,松散型总分馆制的分馆所有者通过协议把分馆的服务委托给总馆管理,实行分馆所有权和业务/服务管理权的分离。两种总分馆制不改变总馆、分馆原有的所有权关系。总馆只管理分馆的业务/服务,总分馆体系直接受到总馆所有者和分馆所有者的管理,总馆受到总馆所有者的管理,分馆受到分馆所有者的管理和总馆的业务/服务管理。总馆在行政上受总馆所有者的领导而不受分馆所有者的领导,分馆所有者对分馆的业务/服务意图可能难以通过总馆实现而直接干预分馆业务/服务。这样总分馆体系来自多元管理,管理上会造成混乱,影响总分馆体系的运作。因此有必要理顺两种总分馆制的治理结构,设立总分馆体系理事会。在原来管理结构“总馆所有者—总馆—分馆、分馆所有者—分馆”的基础上,在总馆所有者、分馆所有者和总馆间设立决策和协调型理事会,两种总分馆制的治理结构见图3。这个理事会由总馆所有者、分馆所有者、总馆馆长及外部独立理事组成。总馆所有者和分馆所有者下放业务/服务的决策权、管理权给理事会,再由理事会授予总馆和总馆馆长对整个总分馆体系的业务/服务管理权,理事会行使业型总分馆制的治理结构务/服务决策权和监督权,总馆行使业务/服务管理执行权,实现业务/服务决策权与管理执行权的分离。总馆执行理事会的业务/服务决策,负责整个总分馆体系的业务/服务管理,直接对理事会负责并报告业务/服务工作,接受理事会在业务/服务上的监督,不会直接受到总馆所有者和分馆所有者的业务/服务管理,通过理事会也阻断了分馆所有者对分馆业务/服务的直接干预。理事会没有总馆馆长、分馆馆长的任免权,总馆馆长的任免权在总馆所有者手中,分馆馆长的任免权在分馆所有者手中,总馆对分馆没有行政权和人事权。理事会和总馆没有人事权,理事会所做的业务/服务决策还需要总馆所有者支持总馆、分馆所有者支持分馆配合执行。这样总分馆体系的多元设置主体和建设主体不变,管理主体增多了一个理事会。松散型总分馆制理事会的协调性比半紧密型总分馆制更多些。总馆所有者是上级政府,在理事会中起主导作用。4.4协调型基层委员会紧密型、松散型联盟模式存在多级的设置主体、建设主体和管理主体。承办馆、成员馆原有的所有权关系不变,分别归各自的所有者。两种联盟模式设立协调型理事会,治理结构如图4