腐败治理与政府问责关系研究

腐败治理与政府问责关系研究

腐败管理是国家管理的一项重要任务。腐败主要是以下几方面原因引起的:受经济利益驱使,腐败主体为了自身的利益而做出损害公共利益或他人的行为;权力高度集中和滥用,权力在行使过程中有可能偏离为公共利益服务的目标,成为少数人谋取私利的工具;监督机制缺失,权力的分配过程中没有充分考虑到制衡的因素;法律法规不完善,腐败成本低(过勇,2006)。针对腐败产生的原因,需要从党政领导干部经济责任的履行入手,寻找有效的治理腐败的途径。本文以政府问责为纽带将腐败治理和经济责任审计联系在一起,试图从完善经济责任审计问责制的视角,寻找治理腐败的有效途径。一、腐败治理与政府问责的密切衔接1988年litgaard用数学公式“腐败=垄断+自由裁量权-问责”表述了腐败、垄断、自由裁量权与问责之间的数量关系。尽管我们对于用数学公式表达腐败与问责之间的关系存在异议,但是这一公式有利于梳理腐败与问责之间的逻辑关系。这里的垄断是指行政性垄断,具体说就是由政府及其所属部门滥用行政权力所实施的限制竞争行为。中国政府掌握很多领域的特权,少数腐败分子充分利用公共事务管理权,“给钱”才办事,垄断成为腐败行为滋生的温床。自由裁量权,在这里特指行政自由裁量权,其实质是一种行政权力。在行政性垄断的背景下,一些领域或行业的领导干部按照自身的需求灵活运用各种权力,例如合同的审批权、项目的决定权等。如果缺乏必要的制衡,行政自由裁量权便会为腐败行为的发生提供充分的条件。问责是指特定的问责主体对公共责任承担者履行责任情况进行的追究。问责制就是责任追究制度,将问责制引入公共行政领域,就形成了政府问责制。对于垄断和自由裁量权二者而言,问责可以看作是权利、责任是否得到合法履行的界定与制裁。构建完善的政府问责制最核心的环节是建设责任政府。政府问责制是责任政府的有效实现途径,是责任政府的实质与核心,是我国政府责任得以实现的一种自律机制。政府责任中的经济责任尤其重要,责任政府或者政府问责制都离不开它,对领导干部进行“问责”的前提也是必须首先清楚地界定他们所应该承担的经济责任。腐败最根本的动机是经济利益的驱使,党政领导干部经济责任的履行是否合规合法,可以从一定程度上反映领导干部是否存在损害公共利益或损害他人的行为。而领导干部的经济责任主要包括本部门单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实合法和效益情况,重要投资项目的建设和管理情况以及重要经济事项管理制度的建立和执行情况等。而腐败现象往往发生在这些方面。因此,在腐败治理中,全面地监督经济责任的履行显得尤为重要。上述分析表明,腐败治理和政府问责存在密切的关系。一方面,政府问责的有效开展可以遏制腐败,为腐败治理提供有效的途径;另一方面,腐败治理有利于建立责任政府和落实政府问责。二、关于政府问责制经济责任审计是一项具有中国特色的经济监督制度,是现代审计制度在中国的一种创新(蔡春等,2007、2011)。经济责任审计所关注的是党政领导干部问责责任中最为重要的经济责任,它在评价被审计单位财政、财务收支真实性、合法性、效益性的同时,重点要对领导干部的经济责任进行认定,确认和解除领导干部任期经济责任的履行情况。对公共受托经济责任的履行情况进行查验和监督是经济责任审计的本质,这一本质与问责的要求相吻合,由此决定了经济责任审计可以承担起“查责”的任务。审计部门将经济责任审计结果向本级政府行政首长报告,让责任人履行经济责任情况的评价结果成为进一步进行问责追究的重要依据。经济责任审计作为监督各级各类领导干部履行经济责任的手段,一方面可以为干部管理机关任免干部提供参考依据,另一方面可以为相关部门惩处违规或不当行使职权的干部提供依据。因此,经济责任审计健全了政府问责制。政府问责制是发挥经济责任审计职能、真正强化领导干部管理的配套制度基础。如果没有政府问责制作为支撑,经济责任审计对党政领导干部履责情况进行的查验可能流于形式,无法持久而切实地发挥其应有的作用。政府问责制促进了经济责任审计的实施,实现了实施经济责任审计的真正意义。综上所述,政府问责制与经济责任审计密不可分,相辅相成。经济责任审计的“查责”可以看作政府问责制进行“问责”之前必不可少的一环,经济责任审计与政府问责制之间是“查责”和“问责”的关系,即“问责”必先“查责”。经济责任审计侧重于责任的查验,政府问责侧重于责任的追究;责任追究是建立在责任查验基础上的,而责任查验的结果需要通过责任追究的效果来体现(阮滢,2011)。因此,要实现责任追究的目标,为政府问责奠定坚实的基础,充分发挥经济责任审计的作用,应建立与政府问责制相适应的经济责任审计模式。鉴于以上分析,本文认为从有效落实问责制的角度考虑,经济责任审计问责制可以说是政府问责制的一部分,经济责任审计问责制的有效开展,有利于腐败治理。三、发挥领导干部的作用经济责任审计关注领导干部经济责任的履行,可以从一定程度上遏制腐败产生的动机。经济责任审计同时也关注领导干部权力的运用,可以切断腐败产生的路径。此外,经济责任审计还可以揭示体制、制度上的漏洞,有利于法律法规的进一步完善,从源头上消除腐败。然而,目前经济责任审计问责制在腐败治理实践中尚存在一定的局限,具体体现为如下几个方面。(一)问责的法律依据在转轨经济的大背景下,各项旧制度作废,新的完备的法律法规体系尚未建立起来,这种制度漏洞使腐败现象层出不穷。问责法制建设远远滞后于问责实践的需要,主要体现在以下两个方面:一是问责的法律依据层次低,权威性不高。现行问责制没有做到科学化、常态化、法律化,其主要法律依据是政府及公务员的相关法律规范、党内文件(吴瑞勤等,2009)。二是问责缺乏可操作性规定。例如审计法及其实施条例规定,审计机关具有处理处罚权和处分建议权。前者是审计机关的直接问责,对于这种问责缺乏详细的程序性规定;后者是审计机关利用其它机构的惩罚权力间接对责任人进行惩罚,属于广义的审计问责,对于这种问责同样缺乏操作性规定。(二)同体问责弱化,审计资源匮乏同体问责和异体问责是问责的两种形式。执政党系统对其党员干部的问责和行政系统对其行政人员的问责是同体问责。反之,来自系统之外的问责则是异体问责(毛玉等,2011)。我国2003年以来刮起的问责风暴,以同体问责为主,并且通常停留在上问责下的层面。在同体问责中,上级领导在是否问责、如何问责上起关键作用,并且上下级之间常负有连带责任,如此一来,领导的偏好必然导致问责结果的公正性受到影响。因此,实践中同体问责随意性较大,处罚与责任不对等,稳定的制度难以形成。此外,审计机关是一级行政机关,同时又要对党政领导和国有企业领导人进行审计和问责,审计机关这种特殊身份必然导致独立性缺失,进而影响通过审计问责治理腐败的效果。在我国经济责任审计问责的实践中,较多的是审计机关与纪检监察、组织人事部门的配合,这种问责启动者是上级党委和政府,属于党委和政府内部的纠错机制。异体问责源于学理上的委托代理关系,发挥异体问责作用可以跳出“问责怪圈”的泥沼。然而人大、司法、其他政党、舆论和公众等异体问责主体都没有充分发挥作用。异体问责的弱化,导致授权链条和问责链条不一致,直接弱化了问责效力。经济责任审计属于受托审计,具有很大的不确定性。在领导干部换届调整阶段经济责任审计项目特别集中,审计资源匮乏的状况尤其突出。同体问责随意性大、异体问责薄弱、问责合力尚未形成的状况如果长期得不到改善将会削弱经济责任审计问责制的实施效果。(三)任界定模糊导致问责效果差问责客体包括问责对象和问责内容,即问谁的责和问责什么。就经济责任审计的问责对象而言,“对人问责”仍未真正落实。经济责任审计问责制顺利推行的基本前提和关键是责任划分合理。然而,在目前的经济责任审计问责实践中,责任界定模糊所导致的“有权无责、有责无权”现象非常突出,并且常常以集体决策为挡箭牌,以集体责任取替个人责任,政府官员的很多违纪行为演变为“集体腐败”。此外,我国实行党委集体领导和行政首长负责制,党政职权重叠致使决策和执行责任难以认定,当党委决策责任不当时,问责的板子往往打在政府身上,出现问责不公现象。目前,问责通常针对离任领导干部,适用范围过于狭窄,而“任中问责”在实践中尚未广泛开展,并且“无为问责”和“绩效问责”仍然缺失。缺乏“任中问责”,忽视问责的事中预警示作用,难以规避一些本可以避免的失误,这导致问责效果不好。此外,目前问责大多追究“有错责任”,而对无所作为者,却难以问责,或虽有书面规定却难以操作。(四)审计和问责、问责机制不健全目前审计与问责脱节,具体表现在审计机关实施经济责任审计,纪检监察和组织人事部门运用审计结果进行问责过程中。一方面,审计结果的运用透明度不高,相关问责部门之间配合不够。审计机关在将审计结果报送政府及委托机构的同时,需抄送纪检监察机构和其他相关组织机构,审计结果一般不对外披露。审计和问责缺乏公开性、透明性导致公众缺乏充分的知情权、参与权和监督权,动态问责难以形成,审计问责也难以落到实处。组织人事部门和纪检监察部门如何运用审计结果、审计结果运用情况如何反馈、对不同类型的经济责任应如何处理或处罚等均没有明确的规定。这导致审计结果与追踪实施出现偏差。另一方面,“先离后审”或“先任后审”现象普遍存在。这影响了经济责任审计对于领导干部廉政勤政作用的有效发挥。四、完善经济责任审计责任制度(一)制定一部《经济责任审计问责法》,使相关法律成为完善我国现行法律规法制是善治的基本要素,缺乏健全的法制,就不可能实现善治。当然,没有法制的支持自然也不会有健全的审计问责制,也会影响到腐败治理的效果。现阶段我国有必要针对腐败的形式、特点和根源制定一部法律,明确规定经济责任审计问责的主体、客体、程序、目标、处罚、信息披露等内容。该法律不仅可以作为反腐建设的支撑和保障,还可以增强反腐建设的权威性和威慑力。该法律应该保证与之前存在的法律规章相协调,确保法律规范的顺利过渡。在审计问责方面,处罚标准也应该细化,处罚力度也应该加大,这样法律的震慑力才会增强。(二)整合主体力量,提升参与度当前有必要将审计机关与其他审计问责主体进行整合,形成问责合力。经济责任审计问责主体应是一个以国家审计机关为核心,以联席会议为纽带,多部门多层面参与的主体。主体多元化方能将组织、人事、纪检、监察、司法、人大代表、政协、民主党派、新闻媒体等的力量凝聚在一起。具体措施包括加强联席会议制度的问责功能,健全查处案件的协调机制;充分发挥人大代表的问责职能;努力培育以新闻媒体和民主党派为主的问责主体;完善公民公开问责体系等。(三)关注行期间的违法行为,并注意行时间上的浪费经济责任审计问责制的前提是明确被审计领导干部所应当承担的直接责任、主管责任和领导责任,同时还要区分以下责任类型:一是区分集体责任和个人责任。坚持权利与责任对应的原则,强调追究个人责任,并加强问责力度,加大党政领导干部同步审计,区分决策责任和执行责任。二是区分现任责任与前任责任。实践中,现任领导干部常常因历史遗留问题为前任买单。因此,不能机械地进行时间上的截断,而应根据经济事项的重要程度和延伸性来界定现任责任与前任责任。三是区分客观责任与主观责任。由于法律法规不完善、国家政策调整、不可抗拒外力等原因造成的损失是客观责任,而领导干部玩忽职守、滥用职权、以权谋私等主观原因造成的损失则是主观责任。在追究责任时,对管理能力有限或主观不努力造成的损失应考虑外部的客观因素,对客观因素造成的损失应考虑问责对象的主观过失,这样才能做到罚责相当。四是区分绩效责任与合法责任。传统的审计问责通常关注官员的过错或过失,即合法问责,却忽视了绩效问责。绩效问责可以健全问责机制,是经济责任审计问责的发展方向。在绩效问责制下,领导干部因未达到应有的绩效水平也应该被追究责任,“无过”并不能成为逃避责任的借口。区分上述责任类型,才能真正实现问责的“责任自负”、“权责一致”。此外,还需要加大经济责任审计问责的深度和广度。对于腐败的界定,不能仅仅局限于关注一些重大的项目,或是只关注有无巨额的贪污受贿等,对于领导干部在职期间责任的履行效率、工作开展的效果等方面也应该加以关注。对于审计问责的开展,不能仅仅停留在领导干部任期结束的时候进行,应加大任中审计力度,突出事前、事中问责,让腐败的动机完全被扼杀在摇篮之中。(四)注意审计结果的有效使用重视审计结果的有效运用,可以缓解实践中的“审用两张皮”“重审轻用”现象,更好地发挥监督领导干部廉政勤政以及惩治预防腐败的作用。1.审计问责结果公告的信息公开国家治理源于民主体制下公共权力的委托代理关系,这种委托代理关系