中国石油产权制度改革后的企业组织制度变迁

中国石油产权制度改革后的企业组织制度变迁

0石油工业组织制度变迁的现实要求石油公司的大多数公司都是在计划经济的条件下发展起来的。它面临着从计划经济到市场经济的体制转变，以及从粗放型到集中型的双重压力。为适应社会主义市场经济发展和国际竞争的要求,迫切需要对石油企业进行有机整合,以改革石油企业的生产经营管理体制,使其形成一个有机的整体。迄今为止的石油工业组织制度变迁符合国有企业市场化过程中以产权制度改革为主导的改革模式。从产权制度建设的角度看,石油企业已经进行或者将要进行的改革包含两方面的内容:一是改单一的国有产权结构为多元的产权结构;二是对国有产权本身的改革,即对国有产权实现形式的改革。由此,从产权制度角度探讨石油企业进一步改革不仅具有理论意义而且具有现实意义,本文拟对此作以初步讨论。1石油工业组织制度变迁的基本过程中国石油工业是计划经济时期以会战的方式成长起来的,它几乎是计划经济色彩最为浓厚的工业部门。在高度集权的计划体制下,石油工业部兼有所有者、管理者、经营者的身份,负责从原材料购进、人员调配到原油去向、炼制、石油化工的一切工作。各种原材料及原油价格统一纳入国家计划,严格按计划执行;投资由财政部统一无偿供给,利税统一上交财政;职工工资按国家制定的统一的工资等级标准执行;石油管理局作为石油工业部行政权利的延伸,统一管理本油区内各二级单位的一切生产,严格执行上级部门及其它部委的指令性计划。显然,行政权利主宰着这一时期一切资源的配置。计划经济由于存在着严重的产权残缺从而导致高额的信息监督成本和激励效能低下。当中央财政在1970年代末期出现巨额赤字的情况下,国家再也无法支付推动石油工业粗放式经营所需的巨额投资,因此,以市场为导向的分权化改革才逐步展开。迄今为止所发生的石油工业组织制度变迁均属于国家主导的强制性制度变迁,其中重大的组织制度变迁按时间顺序排列依次为:1978年的亿吨原油产量大包干,1983年成立中石化总公司,1988年成立中国石油天然气总公司,1998年中国石油大重组后形成南北两大集团公司。在上述制度变迁的过程中,包含着产权制度改革的内在逻辑。在亿吨原油产量大包干条件下,企业通过市场销售计划外产品取得了利益,反过来对政府加在其身上的限制提出了进一步的放松要求。石油企业在与市场的交往过程中,不仅获得了经济利益,也逐步适应了市场机制的要求,培养了独立意识。1983年成立中石化是政府为了加快石化工业发展和掌握稳定财源的结果,在“两级法人”关系下,总公司和企业都拥有一定程度的自主权,价格双轨制成为协调关系的必要手段,同时石油、石化产品计划外市场开始形成,各石化企业之间的竞争开始出现,另外,地方政府受利益驱动纷纷兴建石化企业,石油部在“重建下游”的战略支撑下也兴建了大量的石化企业。1988年中国石油天然气总公司成立后,石油工业两大公司分居上下游的分割垄断格局明确形成。此时两大总公司还承担着一定的政府职能,政府干预企业的渠道没有彻底切断,而企业的外部经营环境是企业无法控制的变量,所以企业采取短期化行为成为一种理性的选择。但企业行为短期化的个体理性对整个经济而言有着众多的弊端,不利于经济持续增长。正因为如此,企业改革的深化必然走向深层次的对政府与企业利益关系的调整,并将这种利益关系从行政框架中“解放”出来,转而纳入受产权关系约束的经济体系框架之中。1998年中国石油大重组正是体现了石油工业深化产权制度改革的需要,改组后成立的两大集团公司不再承担政府职能,有助于从根本上调整政企关系,寻求企业独立利益的产权依据,将政企利益关系转到现代企业的法律制度构架中来。在此背景下,企业独立利益有可能转向长期价值的最大化。可见,石油工业组织制度的变迁符合国有企业市场化过程中以产权制度改革为主导的改革模式。石油企业改革一开始就抓住了利益关系这一经济关系的核心加以突破,在每一步改革中充分考虑到企业已有的利益,然后再给予新的利益刺激。由于改革没有达到制度规范的终极层面,所以以往企业改革的激励效应会因企业利益的增加而退化,使已经出台的改革举措效用递减,并提出深化改革的需求。这种趋势促使企业改革最终实现产权制度的创新,实现企业制度的改革目标。2实现重组所有制的目的是为政治局势采取的一种手段CNPC从1999年7月起重组改制,迅速完成了核心产业与非核心产业的分立,并在2000年初使中国石油在海外成功上市。在如此短的时间内,实现重组改制,所依靠的完全是政治的和行政的手段,它不可能在一夜之间解决CNPC所存在的产权制度不完善、产权主体不明晰的问题。从政府导向来看,以优良资产重组上市,有着绕过了最重要的产权改革难题,而且在某种意义上有借海外上市后以国际市场规则约束来解决产权制度改革难题的意图。作为上市后的中国石油股份有限公司,在形式上体现了产权明晰的现代企业制度要求,但仍然存在着产权制度不完善的问题。2.1国有企业职工与出资者经营主体市场经济条件下的现代企业制度中最根本的一点是,出资者与劳动者的产权是独立的和明晰的,出资者(及其代理人)在企业中处于主导地位,经营者可依法辞退富余职工。但目前无论是在CNPC的存续公司,还是在中国石油,经营者都还无法根据提高劳动组织效率和企业发展需要,辞退大量富余和不符合生产技术要求的职工。其原因在于国有企业职工与出资者(即国有资本)产权是不清晰的和非独立的。这表现在:其一,理论上国家一直强调职工是国有企业的主人翁,经营者(企业所有者的代理人)辞退主人翁就显得不合情理,因此分流富余人员就不仅是一个企业经营行为问题,往往演变为政治问题。其二,与市场经济要求相一致的社会保障制度建设仍然落后。其中最关键的问题是职工(尤其是老职工)在低工资时期,国家将职工工资应含有的失业、养老、医疗、住房等部分,作为国家积累用于投资建设。如今,在产权制度改革中,职工的此部分权益又得不到政策上的承认和合理补偿,这使得企业富余职工难以被辞退。2.2投资主体结构的多元化目前中国石油天然气集团公司作为中国石油母公司,拥有中国石油近90%的股权。这种股权结构,形不成有效的企业治理结构,中国石油的投资经营活动基本受中国石油天然气集团公司利益所左右,CNPC对中国石油的控制得不到其他投资者的有效制约。而由于中央经济与地方经济的二元体制没有改革,CNPC对所属的存续公司和石油(包括油田、炼化)基地的社会经济发展,显然承担有一定的政府责任,这就意味着受CNPC绝对控制的中国石油的企业化经营难以真正实现。作业公司作为独立的经营法人,应该有多元化的投资主体结构。由中国石油百分之百控股或绝对控股,都不可能真正形成有效的二级法人的H型组织。所以,作业公司也需要进行股份制改革,使其投资主体多元化。2.3关联交易的建立企业是各种相关产权主体间的契约联结体,其相关产权主体包括企业在运营中形成的甲乙方产权主体。其不规范有几方面原因:首先是在领导组织架构上没有完全分离,竞争性的工程作业服务市场没有建立,两者间存在着大量的CNPC集团内的关联交易。其次是原来同吃一锅饭的核心产业单位与非核心产业单位,在资产权益等方面有着剪不断理还乱的关系,核心产业职工完全是因为凭运气进入到了中国石油,而且根据宣传中国石油职工未来的收益将大大高出非核心产业职工,这反过来又强化了两者间关系的不规范。存续企业在目前情况下的生存与发展,离不开与中国石油作业公司的关联交易,仍然需要吃核心产业的大锅饭,所以两者间产权关系不规范,使中国石油作业公司不可能根据自身需要优化工程作业量和获得在市场竞争条件下才有的合理服务价格。3中国石油产权制度的改革和完善根据中国石油存在的产权制度问题,借鉴国外国家石油公司改革的成功经验,这里提出如下改革和完善中国石油产权制度的对策。这些对策的目的虽然在于改革和完善中国石油的产权制度,但适应于整个CNPC,有些对策也只有由CNPC组织实施才能得以落实。3.1实现企业按劳取酬的市场化目前,在竞争性行业国有企业民营化改革中,普遍推行的一种改革政策就是工龄赎买政策。即:国家按职工在国有企业的工作年限和相应的补偿标准,对在民营化和国企破产过程中下岗、失业的职工,给予一次性补偿,以解除国家对安置职工劳动就业的义务。它既是对国家占有老职工在国企工作期间的劳动积累的补偿,也是对国有职工国有就业岗位垄断权的赎买。在实行工龄赎买政策的同时,要建立市场化的劳动制度。即企业按照优化生产劳动组织的需要,通过竞争择优选择高素质的劳动者和管理者。目前,由于CNPC富余职工比例较大,可在CNPC范围内进行竞争性就业、上岗,作为核心产业的中国石油可以在非核心产业职工队伍择优选择高素质人才。而经营者和高级技术、管理人才的选择,则应不受CNPC甚至国别的限制。同时,职工和一般管理者的劳动工资收入,主要由劳动力市场供求关系确定,并视其工作业绩予以灵活调整,真正实现按劳取酬。如此,方可减少不同行业和企业职工之间、下岗职工和在岗职工之间的心理不平衡感,切实保障企业用人自主权,提高职工自主择业主动性及失业的心理和经济承担能力。3.2企业股的购买在阿根廷和意大利两国的国家石油公司改革中,都实行了允许职工入股、并以优惠方式向职工出售企业股票的政策。CNPC和中国石油在产权改革中,也应实行允许职工购买企业股票,并在股份制改造过程中给职工购买企业股票予以一定优惠。职工入股可与工龄补偿和身份赎买相结合。对于辞退分流的职工,只要其愿意可以得到一次性补偿金,可以优惠方式购买企业股票。对于竞争后留岗的中、老职工,实际上也应有一定的工龄补偿金,同时其身份实际上也改变了(企业在未来同样可根据经营需要辞退新的富余职工和不合生产技术素质要求的职工),也应有相应的身份赎买金。根据完善职工社会保障体系的需要,留岗继续就业的职工的低工资时期的工资补偿,一般应进入社会保障基金和个人保险帐户,不发放到个人手中。因此,留岗职工仍有身份赎买金问题,对此可通过给予在职职工以优惠方式购买企业股票的方式解决。当然,在职职工也可用自己的资金购买企业股票。在实行这项政策时,应避免前段时间国有企业和集体企业在股份制改造中职工股不能转让和流通的做法。虽然给职工购买企业股以一定优惠,但职工购买的股票应与企业其他投资者购买的股票一样对待,拥有相同的权益。因此,无论职工购买的是上市公司的股票,或是拥有的非上市股份制公司的股票,在职工需要或离开企业时,均应可以转让。职工股票不可转让,实际上仍没有改变职工与企业原有的固定关系,即职工的国有身份仍未改变,这是不符合企业出资者与劳动者市场契约关系规范要求的。3.3筹集产权改革成本中国石油解决富余职工、CNPC解决富余队伍和富余人员,是一项成本巨大的改革工程。这不仅体现在要对五十多万分流职工进行一次性补偿,而且还涉及分流职工家属和子女安置问题。对于远离中心城市不可能就地解决分流职工再就业的石油基地来讲,职工的分流必然要产生石油居民的迁移,即迁移到其他地区就业(自主就业和创业)。这也是国家必须负担的产权改革工程成本,类似于三峡工程移民成本。CNPC和中国石油产权改革成本大约需500亿至1000亿人民币左右。因此,需要通过多种渠道筹集产权改革成本。筹集巨额产权改革成本的渠道,主要有:其一,允许职工入股。如果允许分流职工(以补偿金)和在职职工购买中国石油和CNPC改制企业股票,能筹集到相当数量的资金和减少当期支付的改制成本。其二,通过国家对CNPC采取的税收返还政策和包税政策,以及CNPC从中国石油得到的股份分红,CNPC每年可得到上百亿元的资金,其中相当部分可作为产权改制费用。其三,国家减持中国石油股份。目前,CNPC代表国家持有近90%的中国石油股份,显然这不符合市场化改革和治理结构优化的要求,也使海外投资者对CNPC的改革存有疑虑。其实,按市场规律,国家要保持对中国石油的控制并进而控制中国石油市场,完全无须持有如此高比例的股份。未来若干年内,国家应分阶段视市场情况逐渐减持其中国石油的股份,便可为CNPC改革和国家其他改革事业筹集可观的资金。为大幅度减持中国石油的国家股,在适当时候可让中国石油在国内证券市场上市交易。其四,CNPC对其旗下资产进行分门别类的处理,有效资产部分进行股份制改造和上市,准有效资产可通过拍卖方式进行变现。很显然,尽管产权改革工程代价较大,但在财务上还是可行的。3.4作业公司治理结构—以多种形式建立多元化投资主体结构对中国石油而言,产权制度完善和现代企业制度完善的一个重要内容就是形成多元化的投资主体结构,并进而形成有效的企业治理结构。在中国石油(集团)公司层面上,要形成多元化的