浅谈城市郊区农地流转的必要性

浅谈城市郊区农地流转的必要性

1农地流转的基本情况2008年10月，中共中央关于推进农村改革发展的一些重要问题的决定》明确规定。“根据法律，农民可以以债权转让、转让、交换和股份合作的形式将土地管理权转让给地方政府，并根据适当的规模经营。”。2012年10月,党的十八大报告提出“发展农民专业合作和股份合作,培育新型经营主体,发展多种形式规模经营”、“促进农业现代化同步发展”及“有序推进农业转移人口市民化”。2013年3月,中央政府明确提出要“推进新型城镇化”。要实现上述目标,推进农村土地流转成为其必然选择。经过多年的探索和实践,已经证明农村土地流转不仅促进了农业规模经营,提升了农业产业化水平,提高了农业比较效益,同时还能够使农民从土地上转移出来,促进了农业转移人口市民化,加快了城镇化步伐。因此,近年来我国各地政府越来越重视农村土地流转在促进工业化、新型城镇化及农业现代化进程中的作用。目前,基于农村城镇化快速发展、农业现代化加快推进的背景,国内学者针对小城市郊区农地流转的分析研究并不多见。相对于一般农村地区而言,城市郊区属于城乡过渡性地带,且与城市关系更为密切,该区域农地流转情况相比较而言比较复杂。安徽省池州市属于典型的皖南山区小城市,该区域农业资源丰富,随着近年来农村城镇化和农业现代化加速发展,农地流转呈现加快态势。鉴于此,本研究选取安徽省池州市作为研究区域,笔者通过实地调研池州市郊区380户农户农地流转的相关情况,详细分析当前池州市郊区农地流转特征及存在问题,并结合池州市社会经济发展状况提出相应的对策建议以供参考,也可为国内同尺度地域农地流转研究提供方法和途径。2农户的农业劳动力本研究选取池州市贵池区的马衙、墩上、里山、梅龙4个街道及乌沙和涓桥2个镇,随即抽取400户农户进行入户走访调查。共发放问卷400份,收回有效问卷380份,调查区域涉及农业人口达到1440人,农户平均规模为3.79人。被调查农户共承包土地219.73hm2,户均承包土地0.6hm2,。在被调查的380户农户中,劳动力人数达到780人,其中外出务工劳动力409人,劳动力占样本人数比重为54.17%,外出务工劳动力占总劳动力人数的52.44%,也就是说超过一半的农村劳动力基本上不从事农业生产(表1)。从被调查农户的家庭收入构成来看,农业收入占46.3%,非农业收入占53.7%,非农业收入已成为收入主要来源。从农户经营农地的规模分析来看,由于所选研究区域是池州市所辖的贵池区,地处长江以南,地形地貌以山区丘陵为主,林地较多,耕地较少,大部分农户经营的农地规模十分有限,0.3hm2以下的占到73.16%,而0.3hm2到0.6hm2之间的仅占26.84%,很难形成规模经营。只有少数种植大户或农户合作经营的规模稍大,达到0.6hm2以上。另外,笔者在调查中通过和农户访谈,发现农户也是理性的“经济人”,都会算一笔“种粮投入产出账”,普遍认为虽然近几年国家陆续出台了一系列支农、惠农政策,特别是在提高农民种粮积极性方面,先后有粮食直补、良种补贴、农机补贴等优惠政策,但是种粮比较效益还是偏低,大多数农户认为他们所在的农村距离城市较近,能够到城区从事二、三产业的机会较多,且所获取的收入远远高于种地收入,所以绝大部分农户认为种地还不如去城里打工,所以很多人都通过相关渠道积极将土地流转出去。笔者发现调查区域的很多村庄都成了“打工村”、“空心村”,村里留下了从事农业生产的劳动力非常少。另外,笔者在调研中还发现只有很少的农民恋土情结较重不愿意进城务工而更愿意留守农村从事农业生产,但是由于其承包的土地地块面积小且很分散,难以形成一定的经营规模,因此这些农户则更希望能够通过一些渠道转入农地增加种植面积,扩大土地承包经营规模。3池州市郊区农业区的流转特征3.1农户流转情况在调查的380户农户中,参与农地流转的农户有294户,占调查农户总数的77.37%,共涉及流转农地132.01hm2,占调查样本农地面积的60.08%,户均流转土地0.45hm2;在参与农地流转的294户农户中,全部流转的农户共有51户,占所有流转农户的35.71%;农地流转在一半以内的共有105户,占所有流转农户的17.35%。从参与流转的农地数量分布来看,区域差异非常明显。占总农户数27.53%的农户流转的面积占流转总面积的9.85%,平均每户流转的面积不超过0.2hm2。这些农户主要分布在马衙、墩上、里山街道,上述区域为典型的山区,农户家庭承包土地面积有限。占总农户数10.88%的农户流转的土地占全部流转土地的34.23%,平均每户流转土地面积大于0.53hm2。这些农户主要分布在梅龙街道、乌沙镇和涓桥镇,上述区域地势低平,土质为江、河冲积物和堆积物,土壤肥沃,水源丰富,农业资源丰富,农业生产条件好,是池州市粮棉生产的主要地区,因此该区域农户参与土地流转的积极性较高,更愿意转出或转入其所承包的土地。3.2土地流转情况从调查的结果来看,农户参与流转的形式主要有转包、出租、转让、互换、委托代耕、股份合作等形式。其中,转包和出租是农户流转土地的主要形式,占调查农户流转土地面积的72.94%。在参与流转的294户农户中,有143户农户通过转包方式流转59.53hm2土地,占调查农户流转土地面积的45.08%;有67户农户通过出租方式流转36.8hm2土地,占调查农户流转土地面积的27.86%;通过委托代耕方式流转的农户为48户,涉及流转面积达到20.27hm2,占调查农户流转土地面积的15.35%。采用股份合作方式流转有22户,占总农户数的7.48%;只有两户农户采用转让的方式、转让1.28hm2土地,平均每户流转0.63hm2(表2)。结合表2,笔者认为,委托代耕基本上为零租金流转,可视其为一种非市场化流转,而转包和出租能够给农地转出户带来较高的租金收入,市场化程度较高。由于调查区域经济发展水平的差异和地形地貌的影响,农地流转市场发育呈现不均衡现象。在经济条件较差和中低山丘陵地区,一方面农民对土地的依赖性更大,不愿转出土地;另一方面转入方想要获得成片土地就要和更多的农户谈判,付出的代价更大,因而也不愿意转入土地。在这些地区,农地一般只能以委托代耕的方式进行流转。而在距离城市较近的近郊地区,农户一般以发展蔬菜、瓜果、茶叶、苗圃等高效农业为主,农业比较收益高,转出方转出土地能够获得可观的土地租金收入,同时还可以进城从事二、三产业获得可观的非农业收入,真正让农户实现了“离土不离乡、家家增收入”,而农地转入方也能凭借土地规模经营实现高效、集约农业从而获取较高农业收入。3.3土地流转的主体农地流转市场发展的初期主要是以农户之间自发零星流转为主,流转范围狭窄,对象单一。从表3可以看出,在294户参与流转的农户中,有90户、占总流转户数30.61%的农地流转发生在亲戚朋友或同村村民之间,属于农村乡土社会中的一种自发流转或经过熟人介绍的流转。这些农地流转并不一定以追求农地利用的收益为主,一般也没有明确的流转时间约定或费用支付方式,带有自发性、随意性和不确定性,具有初级农地流转市场的典型特征。随着农地流转市场的发展和完善,农地流转范围不断扩大,流转主体也趋于多元化。表3中,在294户参与流转的农户中,流转给种植大户和当地农业产业化企业的农户达到197户,占总的参与流转户数的67%。这表明,已经有超过2/3的农户将土地流转给更有保障、更加稳定的种植大户或农业生产组织。从流转土地的面积来看,零散的土地流转,大都在亲友和乡邻农户间进行;较大规模的流转,一是向种田能手和专业大户集中,二是向农业产业化龙头企业集中。据统计,流入亲戚朋友或本村村民的土地面积约占42.05%,而流入专业大户或农业产业化企业的面积则占到了56.19%,其中流入农业专业大户的比例达43.97%,这也表明了近年来随着池州市郊区大力开发丰富的农业资源,发挥郊区的地理位置优势,积极发展附加值较高、经济效益更好的特色农业,而形成了一大批种植专业大户更愿意留在农村从事农业生产。从流转土地的用途看,小规模流转土地主要用于种植业,大部分用于种植粮食作物的,而流入专业大户或农业产业化企业的土地则主要用于种植经济效益较高的茶叶瓜果、蔬菜大棚、花卉苗圃等。3.4土地流转行为渐趋向于规范化农地流转的合约选择,一方面反映了农户流转土地行为的约束方式,另一方面反映了土地承包经营权流转的规范化程度。合约形式有书面形式和口头形式。由表4可知,只有少部分农户选择了口头约定的方式,而选择口头约定方式的农户流转土地的对象一般都是自己的亲朋好友等熟悉的人,且转出土地者在外并无固定长期的工作和住所,流转土地只是一种短期行为,流转行为随时可终止;与此对应的土地转入者也并未打算长期转入土地或者对转入的土地作过多的投入,甚至不打算支付转入费用。但大部分农户选择书面协定的方式流转自己的土地,这说明城郊农民接触土地流转信息的渠道较多,更愿意选择规范的渠道进行流转,土地流转行为已经渐渐趋向于规范化了。从表4中还可以看出,选择书面契约的农户中还有相当一部分人是委托中介服务组织代为签订农地流转合同的。近年来,很多外出务工农民的土地荒芜无人管理,而需要转入土地的种植大户或农业合作社又难以和这些农民取得联系,于是一些地方出现的农地流转中介服务组织(如后文中出现的农村土地流转管理服务中心、村(居)土地流转服务站)就发挥了很大的作用。这些中介机构在农民回乡时和农民协商好,将农民荒芜的土地集中起来,然后以农民代理人的身份与土地转入方谈判沟通并代为签订相关合同。3.5农地流转的方向发展在农地流转期限方面,流转时间越长,流转越趋于稳定,转入方对土地的预期收益就越好,从而越有利于转入方加大对土地的投资及改善土地利用条件,有利于对土地的长期、合理利用,助推土地规模经营。5年以上的流转期限在目前的土地流转中可以说是比较长的。较长的流转期限,说明了流转双方对流转市场充满信心,流转支出和收益合理,农地流转趋向稳定、有序的方向发展。从表5可以看出,在参与流转的农户中,大部分农户选择的流转期限较短。有6.80%的农户对流转土地没有约定期限,约定期限在2年以下的农户占流转土地农户的70.07%,涉及的土地占总流转面积的74.97%,意味着接近3/4的土地参与的是短期流转。而流转期限在5年以上的农户只有20户,仅占到流转总农户数的6.80%,其中流转期限在10年以上的农户仅有4户。通过表5还可以看出,池州市城郊农地流转以两年以内的短期流转为主。这一方面说明了目前池州市城郊农村土地流转市场还不够稳定、成熟,农村土地流转的价格评估机制、流转中介服务机制及市场管理机制尚不健全,另一方面间接地说明了当前池州市城郊地区农民的社会保障体制还不健全,导致农地在流转过程中存在很多不确定性因素,农民难以放心地将土地承包经营权进行长期流转。加之城郊农户对土地流转收益预期不稳定,进而采取比较容易进入和退出的流转方式,短期流转恰恰是比较灵活掌控的流转方式,在农地流转政策没有十分明确、流转保障没有完全到位情况下,无疑会成为农户选择土地流转时间的理性选择。3.6土地流转意愿特征表6反应了在所调查的380户农户中,有294户农户愿意转入或转出土地,占调查总户数的77.37%,只有86户不愿意转入或转出土地。其中,转入农户数为105户,占调查农户总数的27.63%;转出农户数为189户,占调查农户总数的49.74%;维持现状不参与流转的农户数为86户,占调查农户总数的22.63%。可以看出,绝大多数农户愿意参与土地流转。究其原因,一方面主要是因为样本调查区域位于池州市城市近郊,农业剩余劳动力进入城镇从事二、三产业的就业机会较多,且从事非农产业的比较收益要大于种地的比较收益,所以很多农户放弃耕种土地而进城务工。另一方面,是由于农民的选择很实际,主要是个体种粮效益低,由于一家一户的种植模式,加上农资价格上涨过快、农村社会保障还不到位等因素,使得个体种粮效益低的矛盾异常突出,所以在当前政府鼓励通过土地流转和建立农村合作社的方式实现规模种植、提高粮食生产比较效益的背景之下,农民选择参与土地流转,既可享有土地承包经营权,可获得稳定的土地流转收益,又可在附近城镇工作,取得非农业收入,所以城郊广大农户参与农地流转的意愿比较强烈。4赤州市郊区农地流转问题4.1农户参与农地流转的积极性较高自2009年以来,随着池州市城郊地区农村社会经济的发展,农村土地流转呈现出比较活跃的态势。但是从农地流转的总体发展情况看,农地流转市场发育不均衡,具体表现为对于距离池州市市区较近、经济较为活跃、交通比较便利、农业生产基础条件较好的地区,农户参与农地流转积极性较高,且意愿较强,农地流转规模有越来越大的趋势。相比较而言,而在距离池州市市区较远的农村地区,包括墩上、马衙街道部分农村地区,由于土地零散,不宜于机械耕作,农户流转土地不够活跃,流转规模小,加之农民对土地流转信息及政策难以获取,土地承包经营权物权意识淡薄,甚至宁愿造成土地荒芜也不愿主动将土地流转出去,部分地方季节性的抛荒地超过耕地面积的20%。4.2土地流转的现状和基本特点池州市城郊地区农地流转长期以来缺乏科学的、统一的价格形成和调控机制,流转价格存在明显的差异。对于城郊经济较为活跃、交通比较便利、耕作条件较好的地区,农户农地流转积极性较高,流转费用偏高,近年来,随着本地一些返乡创业的农民、种田大户和社会资本对农业投资热情的高涨和投入资本的大量注入,大规模发展大棚蔬菜和其他特色种植业,拉大了对城市近郊土地的需求,促进了部分地区农地流转的发展。以贵池区乌沙镇红庄村为例,该村土地平整肥沃,沟渠交错,水利配套设施齐全,近年来该村采取反租倒包的方式将土地流转给种植大户,每亩土地流转均价达到500元,大棚蔬菜流转价格更高,每亩流转价格为600元。与此对应的是,墩上、马衙部分农村农地流转价格只有100-200元,甚至是零租金流转。4.3土地流转手续不规范虽然池州市近年来出台相关的引导土地有序流转的政策,农村土地流转呈现出比较活跃的态势,一定程度上促进了农业的规模经营。但随着农村社会经济的发展,土地流转规模逐年增加,但土地流转中不规范的现象仍然比较普遍。主要表现在:一是流转程序不规范。在实际操作过程中,有的地区由镇(街道)、村集体组织代替农户越权对外签订流转协议,合同主体不符合国家有关规定;有的地区违反《土地管理法》第十五条规定,随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包经营;有的地区先将农户的承包土地包给开发商,再回过来找农户办理租地手续,将“反租倒包”变为先“倒包”后“反租”;有的在没有获得农民授权的情况下,代表承包户签订土地流转合同,造成一亩地多份合同的现象,人为造成大量土地流转纠纷。二是流转手续不规范。笔者在实地调研中发现,目前很多农户进行土地流转大多数没有签订书面合同,只是口头协议,随意性较大。有的农户虽然签订了流转合同,但条款不齐全,也未进行鉴证和公证。三是流转运作不规范。笔者在调研中发现目前池州市、贵池区的基层政府和村集体经济组织对农户土地流转的有效引导和服务仍然不够,多数土地流转是在亲戚、朋友和邻居等之间自发、盲目地进行,流转双方没有按照规定履行必要的手续。5对策和建议5.1以加快土地流转相关、条件、转机制等服务体系在市场经济体制下,农地的比较经济效益远低于城市用地,农地流转通过充分发挥市场机制引导作用,由市场来引导土地合理流转,优化资源配置,是土地流转的必然趋势。但市场机制有其自身无法克服的缺陷,无法兼顾到效率和公平,这就需要通过政府“有形的手”来发挥调控作用。当前,要从建立健全土地流转机制入手,进一步加强政策引导,规范管理体制,完善服务体系,以优化农地流转外部环境,推动土地流转合理健康有序进行。笔者认为应该加强以下方面工作:一要通过多渠道、全方位引导农户知晓当前农村土地流转的相关法规政策,切实做到依法、自愿、有偿、规范流转。二要健全流转服务组织机构,完善组织职能,笔者建议在市、区政府的领导和农村土地承包管理部门的指导下,建立街道(乡镇)、村(居)两级土地承包经营权流转服务组织,可探索建立土地流转服务中心、“托田所”、“土地银行”等,为农户土地流转提供全程服务,规范指导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地,将流转土地实行集中储备,并探索建立流转供求信息数据库,引导土地向农业规模经营主体流转。三要建立完善的流转工作制度和程序,土地流转服务组织要根据《农村土地承包法》和相关法律法规及规定,制定土地流转信息收集发布、合同管理、备案登记、档案管理、价格指导、经营主体准入、纠纷调解等工作制度和服务机制。5.2建立健全农地流转价格评估体系土地是农民的命根子,不但是农民最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障和社会保障,是农民最大的利益所在,也是农村社会最大的稳定因素。在农村土地流转中,土地使用权流转价格确定是一个十分关键的问题,合理的土地流转价格对于保护流转双方特别是转出农民的利益、促进土地流转市场的形成和发展,乃至农村经济的发展,都具有重要的意义。因此,在土地流转中,必须要充分尊重农村生产力自身发展的客观规律,尊重农村土地流转的内在规律和市场价值规律,尊重农民的主观意愿,从各地的实际条件出发,完善土地流转价格形成机制,构建科学、系统的农地流转价格评估体系,切实保护好农民的合法土地财产权益。笔者认为重点是要从以下方面着手,一是建立科学合理的农地承包经营权价格评估体系,笔者建议可以参考城市国有土地使用权定价机制,建立农村土地承包经营权价格评估机制,综合考虑农用地质量、区位和社会保障功能等因素,由具有特定评估资质的专业评估机构进行评估,为农地流转双方提供流转价格参考,实现农地流转中定价导向,从而有效提高农地市场化流转率,充分保护农民土地财产权,增加农民财产性收入,增强农民在市民化进程中选择社会化养老保障方式的资金支持能力。二要建立健全土地流转交易机构,