美国和中国实施新资本协议的监管策略

美国和中国实施新资本协议的监管策略

2004年6月《巴黎新资本协议》通过后，中国和美国加快了新资本协议的本地化进程。2006年12月,美国修订了1989年资本规则。2007年11月,又进一步公布了《风险资本标准:新资本协议高级法框架》。与之相比,中国银监会在2006年12月修订了《商业银行资本充足率管理办法》。随后,又于2007年2月28日公布了《中国银行业实施新资本协议指导意见》。与此同时,中国银监会加快了国内新资本规则监管指引的制定和修改工作。截至2008年9月已发布了第一批5个监管指引。作为当今世界的两大经济体,中美两国在实施新资本协议政策方面存在明显的异同点。一、中美新资本协议的达成点(一)分类实施的原则从目前已经公布的实施意见或规则看,两国总体上都采用了分类实施的平行运行策略。这意味着,中美两国只有少数银行适用新资本协议,多数银行仍然适用原有的资本规则。具体地,在新资本协议本土化过程中,美国改变了1989年以风险为基础的资本规则实施中简单划一的做法,引入了一分为二的监管框架。在这个框架下,美国监管部门将国内的银行机构分为两大类--核心银行和非核心银行。对少数所谓核心银行实施新资本规则———《风险资本标准:新资本协议高级法框架》,而对为数众多的非核心银行采用基于1989年资本规则修订的新规则———BaselIA规则(71FR77445,2006年12月修订)。中国在实施新资本协议中也明确提出了分类实施的原则。在该原则下,银监会把商业银行区分为两大类———新资本协议银行和其他商业银行。顾名思义,新资本协议银行将实施新资本协议,而其他商业银行则实施“修订后的资本监管规定”。按照银监会的解释,即将推出的适用于其他商业银行的资本监管规定将在现行的《商业银行资本充足率管理办法》基础上进行修订。(二)第二支柱和第三支柱在美国,以美联储为首的银行监管部门在新资本协议实施中重点强化了对第一支柱的修改,而在第二支柱和第三支柱方面,美国的最新资本规则修改相对较少,并且多数调整是围绕第一支柱展开的。例如,在《风险资本标准:新资本协议高级法框架》中,美国监管当局修改了适用高级法银行机构的定性要求(第二支柱)。在新资本规则制定中,美国之所以在第二支柱和第三支柱方面惜墨如金,主要原因在于美国起步早,其监管当局在以往多年的监管实践中,已制定并不断完善了审慎监督审查和信息披露的相关法规和准则。在中国,新资本协议的实施秉承了《商业银行资本充足率管理办法》的资本监管框架,银监会不仅对第一支柱下信用风险、市场风险和操作风险的计量方法做出了原则上的规定,而且还针对监督检查和信息披露提出了行动指引。(三)基于监管资本和风险加权资产计算的资本最低资本标准以信用风险为例,尽管两国在信用风险计量方法选择、权重设置、过渡期安排等细节方面存在诸多差异,但两国银行审慎监管的着眼点仍然是基于监管资本和风险加权资产计算的最低资本标准。(四)商业银行机构的强制实施在确定实施新资本协议银行范围问题上,尽管两国最终确定的实际银行机构的数量可能会有所差异,但从实践看,两国均按照巴塞尔新资本协议提出了使用高级风险计量方法的定性要求。此外,两国银行监管部门都采取了相对灵活的做法,即对少数大银行机构采取强制实施的同时,鼓励那些达到监管当局认可的最低资格的银行机构选择实施(opt-in)新资本协议。在美国,有约10+10家所谓“核心银行”被强制实施或自愿选择实施新资本协议。在中国,监管当局要求“在其他国家或地区(含香港、澳门等)设有业务活跃的经营性机构、国际业务占相当比重的大型商业银行应实施新资本协议”,但对单个银行的“国际化比重”没有制定明确的量化标准。业界普遍的观点认为,四大商业银行以及少数大型的全国性股份制商业银行应该在监管部门圈定的新资本协议银行范围之内。(五)全面风险范畴在新资本协议实施中,中美贯彻了全面风险管理的监管理念。在第一支柱下,两国都将资本监管的范围界定为包括信用风险、市场风险和操作风险在内的全面风险范畴。尽管受限于风险计量技术和资本瓶颈,中国在《实施新资本协议指导意见》(2007年)中仅针对信用风险和市场风险提出了资本监管要求,但2008年9月银监会印发的《操作风险监管资本计量指引》明确地将操作风险纳入了资本监管的范畴。二、中美实施新资本协议的差异(一)美国实施新资本协议的核心银行机构在时间安排上,美国规定其银行机构在实施基于巴塞尔新协议的国内监管规则时需要经过最少3年的过渡期。美国实施新资本协议的核心银行机构在2008年1月份已开始进入平行实行阶段。在《实施新资本协议指导意见》中,中国提出了“分层推进,分步达标”的实施原则,新资本协议银行具体过渡期安排介于2010年底至2013年底,其他商业银行选择实施新资本协议的过渡时间始于2011年以后。(二)风险计量方法在分类实施的大原则下,美国采用了双轨制。对实施新资本协议的核心银行,美国监管当局要求其采取单一的新资本协议实施方略,即采用内部评级高级法(AIRB)计量信用风险,采用高级计量法(AMA)计量操作风险。按照小罗杰oWo福格森的解释,这部分核心银行不采用风险计量的初级做法(例如,信用风险计量的标准法和操作风险的基本指标法)以及过渡安排的原因是,巴塞尔新协议适用于“国际活跃银行”,此外,实施风险计量高级方法符合新协议“不仅提高风险敏感度,而且还要把风险敏感度与提高大银行的风险计量和管理方法联系起来”的目标。相比之下,中国在新资本协议实施中采用了灵活性更大的三轨制策略。从目前已经出台的监管指引看,中国银监会基本沿用了巴塞尔新资本协议的风险计量方法。信用风险采用标准法和内部评级法(分为初级内部评级法和高级内部评级法),市场风险计量采用标准法、混合法和内部模型法。而2008年9月银监会印发的《操作风险监管资本计量指引》明确地提出了三种操作风险资本计量的方法,即标准法、替代标准法和高级计量法。三、风险敏感程度不高,主要通过科技来缓冲机技术来推动中国资本实践无论是《风险资本标准:新资本协议高级法框架》还是BaselIA,美国尽其所能提高资本的风险敏感度。仅从BaselIA的修改项目看,美国增加了风险权重的档次数量。在BaselIA中美国监管当局增加了4个风险权重档次,分别是35,75和150,350。此外,美国监管当局还拓宽了已识别的保证和抵押的种类,增加了一些已经识别的短期或长期债务型证券,例如,外部评级达到最低投资级别的企业债券以及资产支持证券或抵押支持证券。相比之下,中国现有的资本监管框架的整体风险敏感程度不高。例如,风险权重的设置仍然维持了较低的档次数量。根据2006年修订的《商业银行资本充足率管理办法》,资产风险权重的档次数量只有4个,仅包括0,20,50,100。此外,信用风险缓释技术的种类基本维持在新资本协议标准法的水平上。从最新公布的监管指引看,中国信用风险缓释的范围已有所突破,不仅第一次将合格净额结算和信用延生工具包括在信用风险缓释范围内,而且还适当拓宽了合格抵质押品和合格保证的范围。从总体看,中美两国实施新资本协议的路径既有趋同,又有差异。就其原因而言,两国多层次、多类别的银行业结构为实施路径的趋同提供了一部分解释。而中美在金融结构、银行监管理念,尤其是银行机构风险管理实践方面的差距,为我们提供了关于两国实施新资本协议路径差异的更多合理的解释。四、完善并加强对商业银行内部风险管理的管理启示一:应充分重视新资本协议实施对国内银行业可能产生的影响。截至2008年,美国已针对新协议是否会影响其商业银行业的最低资本要求和资产组合水平,在国内进行了五次定量影响测算(QIS)。而国内由于专业人才匮乏,技术力量薄弱,在新资本协议实施过程中,仅2004年进行了一次定量影响测算。随着2010年第一批银行开始陆续向银监会提交实施申请的临近,有必要围绕新资本协议对国内银行机构的影响开展更加深入、全面的测算,并基于调查结果,及时调整和完善实施路径。启示二:应重点加强第二支柱和第三支柱的建设。作为一个后起国家,与美国相比,中国在对银行监管检查和信息披露要求方面还存在很大的差距。笔者认为,新资本协议第一支柱以灵活性和复杂程度的相对提高为代价,强调并授予了银行机构在风险管理实践中更大的自主性。第二支柱和第三支柱代表来自监管者和市场的外部约束力是银行稳健经营的关键制衡力量。这在客观上要求中国的银行监管部门不仅要完善并切实落实评估银行内部风险管理的各项制度,而且还要加强对集中度风险、利率风险、流动性风险、战略风险、声誉风险等三大风险之外的重要风险的控制和防范。此外,还应规范银行机构的信息披露,提高信息的真实性、准确性和及时性。启示三:应加强新资本协议实施对我国银行业市场竞争力的实证研究。普遍的观点认为,新资本协议蕴含明显的激励机制。简言之,实施原有资本监管规则的银行机构可能要承担更多的资本要求,相反实施高级法的银行可能在一定程度上削减其资本负担,从而提高其竞争优势。人们担心,实施新资本协议可能扩大国内银行业的不公平竞争,加速市场的集中。从目前国内的银行业市场结构看,数量众多的地区型、中小规模的金融机构在推动我国地方经济发展,解决中小企业融资等方面发挥着重要的作用。因此,监管当局在实施新资本协议过程中,应充分考虑大局,兼顾这部分金融机构的利益,在改善风险敏感度的同时,尽量减少国内实施不同资本监管框架银行间的竞争差距。[作者:北京语言大学]管理体制下,贷款利率往往不能反映贷款风险程度,导致贷款风险与贷款收益的不对称,贷款利率也失去了其作为资金价格的资源配置功能。一方面,高风险高收益的项目或企业因其风险大、成本高,在法定贷款利率的限制下,银行没有贷款积极性;另一方面,某些得到贷款的低信用企业,因为筹资成本低而敢冒更大的风险,结果又加速了银行不良贷款的增加。(2)市场竞争激烈导致信用管理功能缺位。在国内,尽管建立了适度的竞争机制,但银行业的竞争仍然是较低层次的竞争,为了获得更大的市场份额,银行就会过度吸存和放贷,拉存款、拉贷款的现象就不足为怪,这就必然会使银行放松对风险管理,降低对借款人的信用要求,忽视对信用风险的评估的控制,住房贷款“假按揭”、“假抵押”时有发生,近年来银行系统频频曝光的“骗贷案”就是很好的例证。三、商业银行信用管理功能缺位的补救措施(一)客户信用风险的整体考虑所谓整体风险管理就是指商业银行不仅要树立全员、全过程风险管理意识,而且要把银行的风险承受能力、客户信用风险进行整体考虑,全面进行信用管理,具体所涉及到的因素有银行的治理结构、产品线的管理、资产组合管理、风险转移管理、风险分析管理、客户信息管理、客户信用评估与分析管理。(二)信贷风险管理商业银行在进行信用管理活动的过程中,要强化内部风险的控制,加强授信业务事前、事中和事后的监督管理,建立有效的风险预警机制,增强风险管理的前瞻性。信贷风险管理成功的关键在于早期发现隐患,并及时采取防范措施。据有关研究成果表明,信用风险暴露前180天采取措施,平均损失为1%-2%;信用风险暴露前90天采取措施,平均损失为3%-6%;信用风险暴露前30天采取措施,平均损失为10%-20%;在没有任何预控措施的极端情况下,风险损失率可达50%以上。(三)加快客户信用体系建设强化客户信用风险控制,一是要完善客户信用档案、信用信息数据库,建立规范的信用评估体系;二是要跟踪企业债务链。多年来,在我国的征信市场上缺乏有效的商账追收服务,商账追收行业缺位,经济失信现象大量出现,许多企业的逾期应收账款规模居高不下,坏帐、企业间拖欠、合同违约、不良资产、留置抵押物、逃废债等问题相当严重。个人信贷的偿贷问题也相当严重,近10年已经发生的汽车不良贷款超过900亿元;助学贷款的偿贷率平均低于50%;移动通讯欠费一度超过百亿元;房贷问题也层出不穷。商业银行面临如此严峻的客户信用环境,必须把对客户的信息管理和信用评估放在首位,借助国家信用体系建设的大好形势,积极加快客户信息档案建设