基于节约集约用地理念的土地利用规划内容修订与创新

基于节约集约用地理念的土地利用规划内容修订与创新

中国人口众多，土地资源严重不足。人口扩张、工业化和城镇化三个高峰期的到来,更加剧了土地供需的矛盾。一方面,要发展就不可能不用地;另一方面,要吃饭就必须保证耕地不再减少。这就要靠土地管理的“龙头”—土地利用规划来协调和控制,走资源利用节约集约型道路,转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式。因此,以节约集约用地为理念的土地利用规划研究具有重要的理论价值与现实意义。1土地使用计划的概念和启蒙1.1我国的土地利用总体规划土地利用规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件,是对一定时期内城乡各业、各类土地利用的综合协调和统筹安排,涉及各行各业,关系全局和长远。从20世纪80年代算起,我国已经进行了两轮土地利用总体规划。前两轮土地利用规划在规划理念上都强调对农用地,特别是耕地的保护,但对建设用地的控制不够,没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展,保护生态环境,协调社会关系,贯彻土地可持续利用的基本手段,更没有真正地转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式,以保证土地资源永续利用,实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。1.2根据节约集约利用土地的特点,提出并落实到土地鉴于前两轮的土地利用规划的实践,以及土地资源利用面临的严峻形势,不难得出节约集约用地才是我国土地利用规划的真正理念。按照国办发32号文的要求,以严格保护耕地为前提,以严格控制建设用地为重点,以节约和集约利用土地为核心,扎实做好第三轮土地利用总体规划的修编前期研究工作。许多专家学者达成了共识,要有效利用土地,协调好城市发展与土地有限性的矛盾,保证18亿亩耕地保护目标的实现,就必须要以耕地保护为前提,以建设用地为重点。而安排好建设用地和安排好耕地等地类的核心就是节约集约用地。因此,以节约集约用地的理念来贯穿新一轮土地利用总体规划的修编,以改变当前粗放的土地利用模式,妥善处理好经济、社会发展与资源保护之间的矛盾,有利于人与自然和谐发展。2节约空间的概念与其他概念的协调2.1节约和利用土地利用的概念2.1.1节约用地的有效途径节约集约用地,简单地说,就是如何更有效地利用土地,以最小的土地成本,满足经济社会发展与环境建设的需要。主要包含三层意思:一是节约用地,就是各项建设都要节省用地,千方百计地不占或少占耕地;二是集约用地,每宗建设用地必须提高投入产出的强度,提高土地利用的集约化程度;三是通过整合置换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏,改善建设用地结构、布局,挖掘用地潜力,提高土地配置和利用效率。2.1.2空间、数量节约集约用地理念是一个综合的理念,涉及了土地利用方面的所有系统因素:时间的、空间的、数量的,等等。其核心问题是如何在节约集约用地的模式下来既能满足市场各方的用地需求又能保证必要的耕地数量。因此要科学合理地引导各项经济活动对土地的利用,从宏观的角度调控土地对经济发展的影响,从而促进经济社会的可持续发展。2.2节约集约用地理念土地利用规划理念方面的研究有很多种,但主要的土地规划理念有理性发展理念、概念规划理念、生态理念、循环经济理念和科学发展观等。他们都从各自不同的角度对土地利用规划编制的指导思想提出了统领性或概况性的观点,这些思想理念的共同目的都是为了使制定出来的土地利用规划方案切合当地实际,促进土地资源的可持续利用,无疑对土地利用规划的研究具有一定的指导作用。但笔者认为唯有节约集约用地理念是站在土地利用的立场上来解决自身问题的,更具有操作性、可行性(见图1)。节约集约用地理念与土地利用规划的其他理念之间存在着紧密的协调关系,并且是相互促进的。3节约空间的概念是土地利用规划的方法和想法的整合3.1依法保护原则新一轮土地利用规划的修编一定用节约集约用地这条红线贯穿始终,应当遵循科学发展观,实现五个统筹。一方面要依法保护耕地、保障基本农田、保护农民合法权益;另一方面还要千方百计地保障我国经济社会发展对建设用地的合理需求。这就要从规划的高度提高节约集约利用土地的水平,才能协调好土地利用与人口增长、经济发展、城市化、粮食安全和生态环境这些因素之间的关系。3.2节约集约用地理念未进行局部调整土地利用规划的编制程序随着土地利用规划的理论发展已经比较成熟了,但在节约集约用地的视角下来编制土地利用规划的程序上还有一定的挑战,不过要强调的是上轮土地利用规划仅仅把节约集约用地作为指导方针,但却没有进行专门的深入研究,没有把它具体化、可操作化,更没有以它为规划理念贯穿于土地规划的修编、实施和管理中,使其实施效果不甚明显。新一轮土地利用规划修编在程序上要侧重于这方面的研究,土地利用规划的编制是一个系统工程,应该从系统论出发,而节约集约用地理念的土地利用规划的编制在借鉴前人研究的基础上,进行了局部的调整。即从节约集约用地的角度和思路去考虑土地利用规划的研究和编制问题,其中一个重要的步骤就是加入了土地节约集约用地潜力评价与分析,以此为着力点,进行分析预测以及规划方案的制定(见图2)。3.3不同时期的研究方法借鉴FAO土地利用规划方法,基于土地利用规划编制的不同阶段,有所侧重和选择地从规划前期评价、中期的方案优化和后期的规划实施管理三方面,分别运用潜力评价分析方法、数学模型方法和科学管理方法。3.3.1前期专题研究方法拓展在土地利用规划之前,必须首先明确土地利用现状以及确定期望的状况是怎样的。前期专题研究方法就是要解决通过规划达到什么目的。因此,在土地利用规划前,要设计出具有区域特色的土地节约集约利用的评价指标系统,进行节约集约利用潜力的分析,以期找到潜力的来源。3.3.2建立一个完整的模型土地利用系统是一个开放的复杂巨系统,如果想用单一模型解决全部规划问题是绝对不可能的,必须建立一个由一组模型构成的、比较完善的模型体系。数学语言的逻辑严密性决定了其应用在某一领域的价值,根据土地利用的具体状况,在进行节约集约用地评价时就要用到指标的标准化模型和多因素综合模型。3.3.3编制好土地利用规划方案土地利用规划的实施管理方法也可称为实现型方法,即如何将编制好的土地利用规划方案进行很好的实施和管理,达到预先的土地利用规划目标。其方法主要有高效的政府决策、科学的规划管理方法、采用新技术、建立规划管理预警系统等。3.4对土地利用规划内容进行补充土地利用规划的核心内容就是研究如何实现社会经济发展对土地数量、质量、结构和布局方面的供求平衡,以保证土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。基于节约集约用地理念的土地利用规划内容并非对传统型土地利用规划内容的全盘否定,而是一种必要的修订、完善和创新,其核心就是以节约集约用地的理念来合理安排好耕地及基本农田保护与非农业建设用地的配置。将节约集约用地研究与土地利用规划的研究结合起来,对土地利用规划的内容进行必要的完善与补充,应侧重于以下几个方面:首先,将节约集约用地的理念与土地可持续利用的思想及有关方法应用到土地利用规划的内容中。在“土地利用现状分析与评价”中增加“节约集约用地评价”;以“土地节约集约用地潜力分析”完善“土地利用潜力分析”;在节约集约用地评价分析中构建节约集约用地潜力指标体系,从时空层面深入分析研究区的土地利用情况。其次,依据其潜力分析的结果,本着因地制宜的原则,使各类用地各得其所,根据国民经济与社会发展总目标和发展战略,充分体现区域特点及“五个统筹”下土地利用结构和空间布局的目标,提出耕地、基本农田、建设用地等具体的预测性指标,以此来确定合理的土地利用规划方案,同时对该方案的节约集约利用水平进行再次的评价与分析,以确保该方案有助于提高研究区土地资源的节约集约利用水平。最后,建立适应节约集约用地理念的土地利用规划理论基础和方法体系。土地资源的节约集约利用是时代的要求,为提高土地的集约利用水平,进而促进土地可持续利用,土地利用规划的理论和方法体系也需要进一步地完善。如潜力评价分析方法、数学模型方法等。同时要有所侧重地制定实现规划目标的方针、战略、方案和政策措施。以往规划的土地利用分区不利于实施用途管制,只有进行土地利用类型配置,即将土地利用类型作为用途管制的基本单元,才能真正实施土地用途管制。4建设用地集约集约利用示范区,促进土地合理利用,实现城乡土地资新一轮的土地利用规划修编一定要贯穿节约集约用地的理念,这是由当前土地利用的严峻形势决定的。为了保证规划目标的实现,国家和地方都有必要尽快在法律、行政、经济和技术等方面完善规划的实施管理措施,从节约集约用地的角度讲规划的实施配套管理措施主要有:第一,将节约集约用地的规划指标体系列入土地利用规划修编的前期研究,摸清家底,按照规划技术规范规定的节约集约用地指标标准进行预测新增建设用地量。例如,划定各类工业园区,使工业项目向园区集中,在园区内建设标准厂房,适合用标准厂房的企业,只能租用或购买标准厂房,不再单独供地。建立和完善城镇、农村居民点和工业项目建设用地定额指标体系,严格按照各行各业项目的用地定额标准供地。第二,在规划实施上,实施农用地转用指标奖罚制,强化节约集约用地。存量土地没有完全利用的地方,或者有潜力,评价时的潜力综合指数处于较低级别时,不分配或少分配农用地转用计划,可以下浮转用指标的10%;对于通过挖潜、充分利用存量土地等措施,提高了当年的节约集约用地级别,完成了当年节约的农用地转用计划,允许结转使用,同时奖励其10%的农用地转用指标,以鼓励地方推动土地节约集约挖潜工作深入开展。第三,推进城镇建设用地增加和农村居民点用地减少相挂钩,可以做城镇用地与居民点用地增减的挂钩规划,使农村居民点向集镇和中心村集中,减少农村居民点用地,保障城镇发展对用地的需求,控制城乡建设用地总量,提高城镇用地的节约集约利用水平。第四,在经济机制上发挥市场作用,同时,设定项目通过用地预审的条件和标准,提高耕地资源的占用成本。尤其是增加通过规划调整占用耕地或基本农田的一般性建设项目的成本,以防止区域之间的重复建设,以减轻建设占用耕地的压力。第五,继续推动土地的开发整理,开展砖瓦窑、空心村、工矿废弃地的“三项整治”工作。进一步挖掘土地的利用潜力,尤其是大力开展以“空心村”治理为主的农村建设用地整理,也有利