我国环境影响评价中的公众参与问题及对策

--好好学习，每天向上--1我国环境影响评价中的公众参与问题及对策我国环境影响评价中的公众参与问题及对策ProblemsandSolutionsofPublicParticipationforEIAinChina段小平李田〔同济大学环境科学与工程学院上海202392)摘要探讨了环境影响评价中的公众参与机制，具体分析了当前公众参与所面临的问题：信息公开不充分、公众参与形式单一、进入渠道和公众参与保障措施缺乏，并提出了相应的对策。关键词：环境影响评价公众参与问题与对策Abstract Inthispaper,mechanismofpublicparticipationinenvironmentalimpactassessment〔EIA〕wasdiscussed．Currentproblemsconcernedpublicparticipationwerepointedout：lackofinformationpublicity，insufficientvarietiesofthepublicparticipation，andscarcityofentrychannelsandsecurityregulations．Somecountermeasuresforthesituationweregiven．Keywords EnvironmentalImpactAssessment PublicParticipation ProblemsandCountermeasures前言公众参与这个概念被引入我国，最早是在1991年实施的一个由亚洲开发银行供给赠款的环境影响评价培训工程中提出的。后经过不断的实践和深入的争论，公众参与机制渐渐成为环境影响评价制度中一项重要的内容。于202391日正式实施的《环境影响评价法》对公众参与做出了更为明确的规定。但是就整体而言，公众参与机制在我国还很不健全。公众参与制度设计未能摆脱行政管制的框架约束，仅在名义上扩大了运行中的社会卷入程度，增加了政治合法性，但也吞噬了公众参与的活力〔1〕而且公众参与制度缺乏法律程序保障，这导致一般公众无法抗衡强势利益集团，公众参与流于形式。一个成熟的公众参与机制应当做到构造合理、配置科学、程序严密、制约有效，并成为现行权力运行机制的重要组成局部。公众参与机制的根本内容公众参与的内涵公众参与的内在性质是以社会公众的身份保护公共利益。传统意义上的公共利益维护者是国家而不是社会成员。然而，由于公共利益的相对独立和国家作为公共利益与个体利益的强制性中介，可排斥公众参与发挥作用

〔1实现各方代表能够在阳光底下，充分表达自己的利益诉求，形成利益博奕，到达资源的优化配置。公众参与的方法环境影响评价由于技术要求含量高和存在着高度的利益冲突性，打算了环评工作带有很强的专业性质，同时又必需留意多方利益的均衡。因此如何进展公众参与的方法创，提高公众参与的有效性将变得更加重要。当前常用的公众参与方法主要有两类：一、社会调查，主要是通过访谈、信息、问卷或等方式收集信息，常分为定式调查和半定式调查两种形式〔2〕。二、会议争论，主要有专家询问或审查和公众听证会等形式。此外还有一种特别形式是个人由于不满自己权益受侵害而实行的信访、乃至直接对抗等方式。公众参与的法律根底在近十年通过的涉及到环境影响评价的法律文件中，根本都提出了公众参与的要求。但这些法律在公众参与的可操作性方面有明显缺陷。即使是特地的《环境影响评价法》也存在诸多问题：公众参与地位不明确，公众参与无法到达对公共权力的制衡；公众利益主体缺乏明确定义，参与过程缺乏利益刺激，利益损失无法得到赔偿；公众参与本钱过高，公众参与的乐观性不高，公众参与无法发挥其应有的作用。公众参与中存在的问题信息不对称，信息公开不充分公众对环境保护不够重视的一个很重要的缘由是信息不对称〔3〕一般公众无法猎取足够的信息量。信息不公开，公众参与将是一句空话。目前国内在信息公开方面存在明显缺陷，政府机构和政府官员事实上对公共信息进展了垄断，并依靠它对决策权实现了垄断，从而很多公共事务的处理变成了在政府内部寻求处理〔4〕在环评过程中，工程工程建设前一般不向公众公布，环评报告书亦不公开，只在开展环评工作时发放问卷或个别走访收集公众意见，有时甚至以专家意见代替公众意见。即使是当前投入巨额资金建设的环境信息网络系统，也存在着重硬件设施投入轻软件建设和人才培育，环境信息的公开从形式到内容任凭性很大，可读性不强。还有一些部门打着维护国家机密的幌子，拒绝向外公布环境信息。造成很多网络系统成了摆设，无法实现预期的目的。公众参与形式单一，公众参与度缺乏当前的公众参与形式单一，公众只有很小的协商参与权，仅限于承受调查，或参与相关的听证会或论证会。即使是参与听证会或论证会，与会人员的社会阶层和人数，也是由组织者自行打算，这常常引发对与会代表身份的置疑，减弱了会议的公正性。此外有些相关部门假借对公众专业学问的担忧，堂而皇之的漠视公众意见，公众的监视权受到蔑视。公众参与度缺乏表达在：介入到环评过程的时间较短；多为被动牵涉其中，主动参与的类型较少；各种环保团体和局部公众参与身份没有明确界定，主动参与缺乏进入渠道和信息支持。据不完全统计，我国的环保社团约有1600100184个〔截至20234月〕〔5〕，而这些社团很少能进入环评工作。但在兴盛国家，环保社团和NGO组织有明确的进入渠道。如法国，任何团体在内的公众可通过公众听证会等方式直接参与环境保护活动。其中环保团体除了可以依法提出反对意见和打算外，当行政机关认为业者所供给的环境影响评价不完全或不正确时，往往由环保团体依法介人提供意见。同时环保团体能够在行政机关授权和付费下，拟订环境影响评价书〔6〕在我国，专家评审是当前公众参与一个很重要的组成局部。然而，专家的选择只由相关的政府机构指定，虽然在通过的《环境影响评价法》中规定参与评审的专家将从按国家环保总局规定设立的专家库中随机择取，并对环评实施后仍产生显著不良环境影响的，要依据具体缘由追究责任。但实际操作却很困难，局部专家在独立审查时会受到所在部门利益的压力，其独立性和客观性无法得到充分保证。如何保障专家独立审查可能受到的利益损失，以及如何对专家审查进展制度监视，法律没有具体的制度规定，仅仅依靠专家的职业道德来确保审查的有效性，这就制度设计而言存在一个道德风险的问题。公众参与缺乏程序保障，公众参与本钱过高目前我国的公众参与多限于一些原则性的规定，没有做到从法律机制、经费保障和可操作程序上加以细致立法规定。而有些国家和地方在这方面做的很好。例如美国于1978年公布的《CEQ条例》对公众参与的程序作了详尽的规定。在环境影响评价报告书定稿前，应征求相关联邦机关的意见、任何申请人的意见、公众意见和利害关系人的意见；在任何状况下，其他机构和个人都可以在90天内对最终的环境影响评价报告主动表示意见〔7〕假设主事机关在环境影响评价程序中没有依照法律法规执行公众参与程序，造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可以依法提起诉讼。我国台湾地区的《环境影响评价法》也对环评中各个重要环节的公众参与予以了落实。香港特别行政区对公众参与环境影响评价的程序规定也较具体并具有可操作性〔8〕而我国没有规定被检举方应如何处理公众意见，公众的检举并不能确定监管程序的启动。一般的公众或环保社团受限于力气分散或经济压力，很难抗衡经济强势的利益集团。再者，由于环境利益游离于宏观经济核算体系以外，政府官员又受到短暂任期政绩考核的压力，常常为了追求经济利益，压制公众的正值环境利益诉求，甚至打击报复信访、群众，造成公众参与风险过大，本钱过高。公众参与的缺乏和改进公众参与作为独立的制衡机制，可防止公共权力被滥用，提高环境评价的有效性。但公众参与也存在各种不足：局部公众偏重局部利益，而无视整体利益和将来利益，造成社会整体利益损失；公众素养良莠不齐，对环评工程了解不一，易造成信息偏失，有效性降低；公众参与消耗时间多，费用较大，增加了社会本钱。虽然公众参与的历史不长，其操作过程还存在着诸多缺乏；但这决不能成为对它敷衍了事的借口。它代表着民主自治的方向，是建设公民社会的根本要求。我们应当从多方面来完善公众参与机制：转换观念，明确公众参与的地位当前公众参与机制所面临的逆境，关键不在于其技术上的成熟与否，而在于政府是否情愿转换观念，实现由“全能型政府”向“效劳型政府”如仅取决于政府官员的决策，会受到信息不畅和决策者生疏力气的限制而产生决策的偏颇甚至有意的偏袒。而公众参与对决策程序的介入，有利于提高决策的科学性和公正性，同时也增加了公众的认同，扩大了政府的代表性。广开渠道，完善信息公开制度完善信息公开制度是对公众知情权的落实，要充分利用各种群众传播媒体宣传环保学问，公布环保信息。当前要特别重视互联网的进展，各地政府部门应当大力进展电子政务，将除国家机密以外的全部文件公开到政府网站，并要充分利用信息的便捷，加强与群众的互动联系，增加公众对政府的监管，提高公众对政府的信任。大力进展民间环保组织，拓展公众参与渠道我国民间环保组织无论是规模还是实力都与兴盛国家有很大的差距，而且它在环境保护工作中所能起的作用也没得到充分的发挥。这主要是民间组织开展公益活动所需的政策环境和鼓舞机制不完善，民间组织的生活空间狭小。国家应当制定特地的法律或政策，鼓舞环保社团的进展，同时拓展公众参与渠道，保障公众对决策的异议权。细化实施细则，用法律程序保障公众参与尽快制订相关的法律细则，用法律条文明确政府、工程方、一般公众在环境评价过程中的权利和义务。引人环境诉讼，或建立独立于政府的超然的环境仲裁机构，对环境纠纷进展仲裁。建立被告方举证责任制，降低公众参与的本钱。参考文献1．丁晓阳.试论环境法的公众参与机制，2023年中国环境资源法学研讨会〔年会〕论文.2