行政诉讼法官释明权界限原则的确定

行政诉讼法官释明权界限原则的确定毛畅;熊方【摘要】行政诉讼法官释明权在规范诉讼行为和发现案件事实等方面起着重要的作用，但在行政诉讼实践中存在着释明权行使不规范的现象，在2014年新《行政诉讼法》颁布后各地司法实务界在行政诉讼法官释明权界限原则的确定方面做出了初步探索,但也存在着诸多问题.通过对比研究各地司法实务中确定行政诉讼法官释明权原则的过程，总结出其存在的问题,针对这些问题，提出在行政诉讼领域确立行政诉讼法官释明权界限原则时应当充分考量行政诉讼的特质及其审查标准，将合法、中立、必要以及适度确定为具体的界限原则.【期刊名称】《怀化学院学报》【年(卷)，期】2019(038)002【总页数】6页(P110-115)【关键词】行政诉讼;法官释明权;界限;原则【作者】毛畅;熊方【作者单位】长沙职业技术学院，湖南长沙410217;中山市第一人民法院,广东中山528403【正文语种】中文【中图分类】D922.1一、前言在诉讼法中，法官释明权（以下简称释明权）是指〃为了救济当事人因辩论能力上的不足或缺陷，法院引导和协助当事人就案件事实和相关的证据问题进行充分的辩论”［1］。从字面意义来看，〃释明”即〃解释说明”之意。在主体上，释明权的行使只能是法官所为，除了法官之外其他人员所为之〃解释说明”行为都不能称之为释明权的行使。在对象上，释明权行使的客体只能是原被告，但鉴于行政诉讼双方诉讼能力的差异性，主要针对原告即行政相对人。在内容上，主要涉及当事人资格、诉讼请求、当事人陈述及举证等法律及事实问题。在目的上，释明权的行使不仅仅是为了使当事人对相关事项达到清晰明了的程度，还需要当事人在清晰明了之后做出回应和诉讼行为的调整，最终达到诉讼能力的实质对等。因此，在行使方式上，释明权中的告知和发问也应区别于法院一般的告知和质询行为。具体来说，释明权中的告知和发问本质上是法官与当事人的一种双向沟通，而非一般意义上的消极接受。因此，行政诉讼法官释明权是行政诉讼中，在行政相对人资格存在瑕疵或错误、诉讼请求不明确或显然不当、陈述不清晰或出现矛盾、误以为举证已经足够以及其他法官认为有必要释明的情形下，法官依法采取告知、发问或其他能够达到同等效果的方式，引导和促使行政相对人对自身诉讼行为作出相应调整，让法官对其真实意图进行全面认识，帮助法官发现案件事实的一项职责。我国行政诉讼中以职权探知主义诉讼模式为主，法官对被诉行政行为进行全面审查，其审查范围不以当事人的主张为限，司法实践中对法官释明权行使也越来越广泛，明确界定法官释明权无论在司法实践中或是理论研究中都有着十分重要的价值：一是要求法官依法办事，平等对待相对人，合理考虑相关因素，保证公正；二是体现程序价值［2］，彰显程序公正的价值理念，维护当事人的合法诉讼权益；三是符合效率价值，保障双方的诉讼权益实质对等，有效减少因不服而无休止上诉、申请再审的过程，有效提升法律在民众心中的权威性。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会颁布修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新《行政诉讼法》），增加专款对释明权进行了规定①，随后颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）也对释明权进行了规范②。至此，我国行政诉讼法官释明权的行使有了明确的依据，但不可忽视的是，我国行政诉讼及司法解释对于法官释明权的规定过于简单，无法应对司法实务中纷繁复杂的具体案件审理的需要。国内学者对于我国行政诉讼释明权的研究一直在进行，学者刘泉［3］提到行政诉讼法官在判案过程中应遵循诚信和中立的基本原则，法官行使释明自由裁量权应遵循中立原则，应坚持立场中立、观点中立和方法中立；刘勇［4］以“释明结果有效性”的介入要素为中心展开提到司法实践中可通过对“时机必要、形式均衡、预期明确、尺度适当”等释明要素科学运用，为行政诉讼释明创设导向性规范；丁晓华［5］阐述了行政诉讼释明的原则是：合法性原则、必要性原则、中立性原则；王琦琦［2］将行政诉讼法官释明权界限的规范性格放诸实践性格的对面，从〃当为”的视角提出释明权的规范性为有限性、裁量性、义务性。王秋良、于媛媛［6］提到释明权的行使应当以尊重当事人主体地位、公开、适度为主要原则。文献梳理表明，虽然行政诉讼法官释明权的研究文献较多，但其中专门深入探讨释明权界限确定原则的文献却少之又少，且存在称谓不统一、概念模糊、逻辑不明、阐述不全等问题，本研究拟对各地司法实践在新《行政诉讼法》及《适用解释》颁布后初步建立起的行政诉讼法官释明权界限原则中存在的缺陷进行探索分析后，提出确定行政诉讼法官释明权界限的基本原则，以期对行政诉讼法官释明行为进行有效规范提供借鉴。二、我国行政诉讼法官释明权界限原则确定的司法实践及存在的问题新《行政诉讼法》颁布后，各地方司法部门陆续出台相关规则来规定法官释明权的界限。如2015年11月5日上海市第三中级人民法院率先正式出台了行政审判规则《行政诉讼释明规则》，2016年4月28日兰州铁路运输中级人民法院审判委员会颁布了《行政诉讼释明规则（试行）》，2016年6月1日北京市第四中级人民法院出台了《登记立案释明规则》。地方司法实践主要集中在对行政诉讼法官释明权规则的探索上。①公正中立原则，即人民法院在释明中应坚持中立地位，不得为当事人提出诉讼主张和诉讼理由。②公开透明原则。如上海市第三中级人民法院通过将释明分为依职权释明和依申请释明两种，为当事人依法申请要求法院、法官进行释明提供了透明化、机制化的途径。③合法合理原则。如北京市第四中级人民法院明文规定〃人民法院应当推进标准化释明，按照法律、司法解释规定的权限、范围、程序等标准化事项进行释明。”上海市第三中级人民法院则针对举证责任、追加当事人、鉴定、调取和保全证据、质证、调解等具体事项，分别规定了释明的内容和要求，以法律形式规定了当事人申请释明的时间和步骤。④审慎适度原则。如上海市第三中级人民法院要求将释明内容清单化、列举式，结合新行政诉讼法制订释明内容清单，涉及行政诉讼的法律法规、证据规则、诉讼风险、审理程序、裁判理由以及其他与行政诉讼相关且有必要予以说明的事项，并列出可以释明的事项:起诉条件，简易程序适用，当事人和诉讼请求的追加变更，举证责任、范围、期限，调取证据、保全证据、鉴定申请、证人出庭、赔偿、调解及裁判等各方面。⑤效率原则。北京市第四中级人民法院明确为依法保障当事人的诉权，加强法院的指导和引导功能，在遵循法律规定的前提下使法院立案过程能够纳入到释明内容之中，使立案过程在有法官合法释明之后既能高效运行又能具有较高公信力，贯彻〃有案必'立，有诉必理”法院相关的原则要求。⑥当事人自行处分原则。北京市第四中级人民法院规定，当事人因对法律知识不完备或对法条误解而造成不能充分表达诉讼主张等诉讼请求不明确的，人民法院应当根据案件的具体情况，及时告知、释明相关法律规定。由于当事人的诉讼主张自身有缺陷导致诉讼请求不明确的，如：不明了、有歧义或自相矛盾人民法院可以通过指导或者释明，使当事人将真实意思有效表达以明确诉讼请求；对于经过释明，当事人完全理解法条或相关内容之后仍坚持原诉讼请求的，人民法院应当尊重当事人对自己实体权利的处分权并依法进行处理，不得擅自代当事人处理相关实体问题。上述各地司法领域对法官释明权界限的探索对保障行政诉讼相对人的诉讼权利、提高行政诉讼效率、体现行政诉讼价值起到一定的积极作用，但仍存在以下不足之处。（一） 界定错误公正和效率是实体和程序共同追求的价值目标，是法律行为所期盼的效果，不能作为规范释明行为的边界。释明的行使方式一贯采用口头当面释明和书面释明。口头当面释明是公开透明的，并被记录在案，诉讼当事人可以调取查阅；而书面的释明都会留下切实的书证材料以供查阅，当事人认为释明不符合规范时，可以向人民法院纪检监察部门进行投诉。释明的过程、内容对于诉讼当事人来说并不存在不透明的可能，因此将公开透明作为界定原则并不现实。（二） 界定模糊释明行为必须符合法，但是否要合理却值得商榷。合理要求行为的动因符合目的，即行为的内容要合乎情理，具有正当性、平衡性、情理性，将其作为边界却含糊不清。行政诉讼中释明制度设置是出于对诉讼当事人诉讼能力合理平衡的考量，它的合理性体现在整个制度的设置过程中，而释明权边界的设置必须以法律为准绳作出符合法律规范的解释，不能游离于法与理之间。释明要解决的是释明到什么程度的问题，其界限必须是合法，而不是合理。（三） 表述不清如北京市第四中级人民法院提到的当事人处分原则，究竟是指法官在要不要作出释明的情况下由当事人来决定，还是指法官作出释明后要不要接受释明内容由当事人决定，语焉不详；如果是前者，法官的释明权由当事人来决定，这明显与合法原则相冲突，如果是后者，这是一种理所当然的处理方式，不必作为法官释明权的界限来使用。审慎适度原则仅是对释明内容的规定，并不能一针见血突出释明权界限。（四）界定缺失结合规制颁布实施之后的一些案例来进行分析，在上海地区2016年发生的倪德鑫、沈卫国等再诉崇明县城桥镇人民政府乡政府一案中③，此案经过一审、二审又拖入再审程序，而其中很重要的原因是因为原审法院在立案阶段审查欠妥，没有履行指导释明一次性告知义务，影响公正审判，导致再审申请人不服，不断上诉。这与上海市第三中级人民法院《行政诉讼释明规则》所规定的释明权行使界限缺失密切相关。因为此规则忽略了法官针对哪些内容必须释明的情况，致使法官在审案过程中该释明的没有释明，从而导致当事人不断上诉、造成诉讼资源浪费，虽然最终案件裁定驳回再审申请，但这并没有消除当事人的不满情绪，严重损害了司法权威性。综上，一些地方有关行政法官释明权界限的种种探索存在有以下共性：法律位阶比较低，基本属于规则一类；界定错误、模糊，表述不清；脱离现实，界定缺失；各个地方规定不统一，导致各个地方的释明程度不一，法官行使释明权缺乏全国性统一的界限原则，阻碍各地的司法实践交流。三、我国行政诉讼法官释明权界限的确定（一）确定行政诉讼法官释明权界限原则应考量的因素“法院进行释明在某一程度上是义务，在该程度以上成为权限，再过一定限度时则为违法。”［1］所以对释明的内容和程度都需要明确的把握。但“法院行使到何种程度或是否必须要行使，其界限的划定相当困难”［7］。在大陆法系国家释明权行使的前提仅限于当事人非出自本意的主张不明确或不完整、非出自本意的证据资料不完整以及当事人的法律观点与法官所认定的法律观点存在矛盾之场合，释明的目的仅在于明确事实关系和法律关系［8］。相较于民事诉讼，我国行政诉讼具有更浓厚的职权主义色彩，在设定释明权界限时应作出适合于此制度的调整。具体来说，我国行政诉讼领域的法规充分体现了对具体行政行为合法性审查原则和法官的有限调查原则，这两条在司法实践中广泛而实际运用的原则，使得行政诉讼法官的释明行为不能局限于消极释明的范围内。举例来说，行政诉讼领域诉讼标的的确定就属于法院职权主义的范畴，并不以当事人主张的内容为限，行政诉讼法官若发现当事人的诉讼请求并不适当，可以在向当事人作出合法释明后根据职权来确定针对具体行政行为的审查范围；另一方面，行政诉讼法官的调查也是相当有限的，必须遵循法律规定，如果局限于消极释明，行政诉讼法官的行为将更加被动。所以，一方面有两个尺度限定着释明权实施的高度：一是在行政诉讼中，释明权制度主要是为了解决诉讼受理难问题、对具体行政行为合法性顺利作出审判等问题，因此法官应该在合法性基础上适当的发挥主动性，以帮助诉讼效果顺利达成；二是由于行政诉讼中的行政相对人的诉讼地位的相对弱势，法官在适用释明权时对于行政诉讼中的行政相对人的诉讼能力补偿到一个适当水平，以达到实质公平为限。另一方面，释明权实施的最低标准的确定，有学者提出判断标准的一般规则和特别规则，〃一般规则确立了两项衡量标准，一是如果因为未能行使释明权使该败诉的没有败诉，该胜诉的没有胜诉，则应认定违反释明义务。”“二是法院的释明是否在当事人的真意或合理期待范围内，法院的释明不能代替当事人，而导致当事人参加诉讼的机会未能得到富有实质意义的保障。”[9]简而言之，持此种观点的学者是建立在当事人缺乏专业知识和自信的基础上的，在很多情况之下，没有法官的专业释明，当事人很难判断他们提出的证据是否能够证明其主张或是否应该补充新的证据。在此种情况之下，法官的释明能促使当事人提出新的证据，有效推进诉讼进度。也有学者认为释明权应否行使应着眼于具体的诉讼状态，也就是着眼于具体的个案诉讼结果，只要不行使释明权与不合理诉讼结果之间产生直接因果关系，就应该判断法官超越了释明的最低标准。〃至于超过了何种程度即应视为违法，则可以通过实践中具体判例的积累来逐渐加以明确。”[1]对于释明权设置的底线问题应考虑以下几个因素：第一，行政诉讼法官的释明不能超越公权力的行使范围，不能对当事人应该享有的诉讼私权利进行任何形式的干预；第二，行政诉讼法官的释明的结果应该是公平合理而有公信力的，不应使当事人任何一方对释明内容、方式甚至是态度产生合理怀疑，而认定法官之释明行为在误导一方当事人而袒护另一方当事人，导致其诉讼利益受损，从而影响裁判的公正。（二）确定行政诉讼法官释明权界限的具体原则合法原则合法性原则作为行政法的基本原则，同样适用于行政诉讼案件办理过程中。法官作为国家公职人员，代表法院行使司法审判权，依法履行职责，而释明权作为法官的职责之一，同样应当严格按照法律规定进行。法律的边界应当是法律明文规定的，在有明文规定的情况下，遵循合法性界限即要求严格按照法律规定行使释明权，任何与法律存在不一致的情况都属于对合法性边界的逾越。例如我国《行政诉讼法》规定法官在对起诉状进行释明时，应当一次性告知当事人需要补充的材料，且明确规定了要求以书面形式告知。这一规定对法官的释明权行使提出了明确的要求，如果分批次告知或者以口头方式告知，都属于对合法性边界的突破。再如，当二审法官通过释明意在促使当事人提出“新的证据”时，对于这样一个专业性较强的概念，当事人很可能无法理解，法官应当就此概念做出释明，且对这一概念的解释必须严格按照我国立法规定④，而不能随意解释。我国相关法律法规作出了相应的规定：《行政诉讼法》第50条第2款规定，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。第50条第3款规定，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。《行政诉讼法》第26条⑤规定，若复议决定维持原行政行为，复议机关应当确定为共同被告，法院有义务告知原告追加行政机关为共同被告。我国《行政诉讼证据规定》⑥相关条款更是明确规定了法院具有义务告知当事人的诸多事项：如：法院出具的举证通知书中应当告知当事人举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，因当事人自身原因不能按期提供证据时应当提出延期举证的申请，证人出庭作证的，法庭应当告知证人诚实作证的法律责任。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第7条⑦规定，当事人提交的诉状和材料不符合要求的，人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正。《最高法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第71条第4款⑧规定，二审期间提出行政赔偿请求的，二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。在司法实践中，法律法规并不能对实际情况作出全面的预测，在没有法律明文规定时，遵循合法性边界即要求相关行为不违背法理精神。此种情况下法官拥有一定的自由裁量权，这就要求法官在目前的法制前提之下不断提升自身的专业素养以及法律素养，在法律法规缺失的情况之下能公平、公正以及以最符经济效益的法律资源配备方式对待行政释明，以期待产生让诉讼双方均能顺利接受的诉讼结果及良善的社会影响。中立原则审判中立是对裁判公正的基本保障。我国行政诉讼中，当事人双方诉讼能力悬殊，原告方在法律知识及诉讼经验方面处于弱势地位，因此对法官的释明需求更大，在实践中也确实出现绝大多数释明行为都是针对原告进行，对被告释明情形较为少见。这是基于实现当事人武器平衡之目的。事实上，对原告进行更多的释明是基于案件的现实需要，并不是对原告方的偏袒，法官通过释明，纠正当事人之间的诉讼角力对比关系，并不是确保哪一方当事人实体利益的最大化，这种公平对待并不是对中立性的突破，却恰巧是对中立性的实质性体现。中立性界限在主观上强调法官在诉讼进程中对任何一方都不存在偏袒之心，不以某一方胜诉作为其追求的目的。客观上要求法官对双方当事人平等对待。中立性并不停留于形式上的中立，而追求实质上的中立，这与平衡性追求实质的公正有相通之处。遵循中立性界限，要求法官在行使释明权时，不存在隐蔽性，应该在双方当事人都在场的情况下进行公开释明，若一方当事人不在场的，则在释明后应当及时告知另一方当事人，让另一方相应调整其诉讼行为。此外，中立性要求法官不带任何偏见地将双方当事人放在同等重要的地位，在进行释明时注意态度和语气。例如在诉讼中对一方释明时态度温和，而对另一方则极不耐烦，即使从内容等方面来看这一释明都不存在任何不当之处，对当事人的实质权利没有任何不利影响，这种明显差别对待的态度也会让当事人认为法官在偏袒其中一方，进而对裁判的公正性产生质疑。因此中立性的界限对法官工作诸多细节提出了符合公平价值的要求。必要原则一方面，在法律明确规定要释明时，法官必须释明，没有自由裁量之余地。当遇到法律未明确规定而实践中又经常出现的情形时，法官行使释明权应当以何作为其最低限度？所谓必要，包含〃如果没有则不行”之意，即当事人对法官作出的释明有依存关系，如果没有法官的释明则存在有当事人合法权益受损的可能性。因此，释明权的行使与否是否会使原判决发生重要变更甚至改变双方当事人的诉讼结果作为释明权是否必需的最低标准。当然这一判断依赖于法官的专业素质，由法官根据案件实际情况来衡量。具体来看，第一，对当事人资格的释明，当事人资格事项直接关系到其是否有权参与到诉讼过程上中，如果当事人不适格，法官必须释明。第二，对当事人主张及陈述的释明。当事人的主张及陈述是诉讼中重要内容，是法官发现事实所必须进行审查的内容，准确掌握当事人主张及陈述，可以针对性解决纠纷，当当事人主张出现不明了或者不完整时，释明是必要的，法官应当释明。第三，对举证事项的释明。当事人所提交证据是对其主张的支撑，充分的举证便于法官最大限度接近事实真相，当当事人举证不充分而误认为充分时，法官应当进行释明，促使其补充新的证据。此外，释明是否必要还应该考虑具体案件中当事人对释明的需求。例如，某些事项对于一般人可能是不必要释明的，但对于诉讼能力极其欠缺的特殊人员也有释明的必要。适度原则所谓适度，是指法官的释明行为应当使当事人足以充分理解释明内容的意思，并清楚地了解自己将作出的诉讼行为可能导致的结果以及对案件审理走向能够做出合理预判。释明的适度性实质上是对法官释明权行使过程中的最高限度的探讨，如何做到充分必要而不越权的释明，是个值得探讨的问题。在释明内容适度性方面有学者认为，〃法官只能在当事人主张线索范围内为适度释明，不能代替当事人主张、辩论和处分，也不得主动代替当事人攻击或防御。这就是释明的最高限度”[2]。也有人认为，〃合理扩张辩论主义，不以当事人主张线索范围为限，进行积极释明是必要的”[10]。对于释明“度”的问题，日本学者谷口安平认为，“法院进行释明在某一程度内是义务，在该程度以上成为权限，再过一定限度时则为违法（违反辩论原则）”[1]我国行政诉讼采职权探知主义，其行使范围不以当事人主张为限，法官行使释明权对于当事人的实体权利影响更大，因此，在行政诉讼领域探讨释明权的〃度”十分必要。释明权的适度行使要求法官不得违背当事人的处分权利。法官只能对当事人的诉讼行为进行引导和启发、解释，以及对于诉讼行为的最终可能产生的影响的说明。诉讼当事人是诉讼中的两造，他们具有完整的诉讼权利，可以作出任何合法的诉讼行为，即便明知后果对自身不利。在行政诉讼法官本着合法、中立、必要的界限作出了充要释明之后，就应该对自己的释明行为有所收敛和保留，至于最终当事人采取何种攻防手段则由当事人自己决定，不能越俎代庖替当事人作出陈述和主张，不能代替当事人处分其权利。例如在当事人诉讼请求存在有明显不当的情况时，行政诉讼法官只需告知其适当的诉讼请求的内容，并告知错误的诉讼请求将导致的不利后果，而最终要不要作出、具体做出怎样的诉讼请求全然由当事人自己决定。又如，在当事人所列被告明显错误时，法官只需指出这一错误，告知其变更正确的被告，否则有可能要承担败诉的后果，如果当事人执意不进行变更时，法官无权自作主张确定被告，也不能不断的游说当事人变更被告。不能强行要求当事人按照法院要求主张、陈述及举证等。注