淡水河流域合作治理的回顾与思考

淡水河流域合作治理的回顾与思考

珠江水系流经河流明水河，也被称为龙明河，全长95公里。流经广东省的深圳和惠州，从深圳龙门进入惠州惠阳区，最终流入西江的一级支流西支江。其中深圳的龙岗河是淡水河的上游,深圳的坪山河是淡水河一级支流,都处在淡水河的上游,在深圳市简称“两河”。龙岗河、坪山河在惠阳淡水城区汇合后称为淡水河。淡水河在惠州市全长约29公里,包括淡水河主河及其分洪河淡澳河两部分。自20世纪90年代初开始,深惠两市工业化、城市化进程的加速发展,工业企业日益增多,人口急剧膨胀,产生的工业、生活污水大量增加,淡水河水质污染日趋严重,尤其是上游的深圳龙岗地区,重污染企业剧增,导致河水变黑变臭,水质长期处于劣V类,被广东省人大常委会重点督办。淡水河污染整治一直是广东省环境保护工作的一个老大难问题。淡水河的治理走过了十多年的艰难之路,在当下我国跨界河流治理中具有标本意义。一、城市河流治理缺乏顶层设计和协调客观地讲,深惠两市的人大和政府对淡水河污染的治理都付出了努力,省人大、省政府及省环保局也在积极推动,然而,淡水河污染治理的成效并不明显,其中主要原因是:(1)缺乏合作共识和合作机制。政府间合作治理污染,首要问题是协调,而协调的首要是双方就治理方案达成共识。深圳惠州在许多方面缺乏共识,协调治污力度不够。如淡水河处理后的污水排海还是排河存在严重分歧,深圳方面倾向于从惠州境内排向大亚湾进行离岸处理,惠州方面则坚决反对,提出向大鹏半岛南端排放污水的方案。1998年10月,深圳和惠州进行了市级层面协商曾就淡水河联合治污达成初步意见。然而,这次合作只是两地政府的表态,没有付出真正行动。淡水河久治不愈的另一个重要原因是深惠两地的合作机制未真正形成,没有形成制度性的合作平台,由省环保部门出面协调,双方才碰面,沟通与合作没有常态机制。(2)城市规划缺乏协调与衔接。两市之间的总体规划、环境保护规划、防洪规划等之间缺乏协调与衔接。尽管两地政府为治理淡水河污染投入大量人力物力,但由于缺乏流域性的整体规划和系统的治理方案,两地治理各自为政,治理效果并不理想。如惠州境内的淡水河防洪工程按近期30年一遇、远期50年一遇防洪标准设计,而上游的龙岗河、坪山河却是按100年一遇的防洪标准设计。同一流域防洪标准不同,可能导致防洪设施无法发挥效果,甚至一会引发河水倒灌。河流治理未纳入城市规划,早期的城市规划较少考虑水网的规划,沿河两岸没有预留、控制出足够的河流综合治理用地,截排污管道、巡河道、绿化带等设施无法建设。前期规划的不配套为管网建设带来巨大困难。比起马路以及路面的建筑,埋在地下的污水干管更难建设。(3)“行政区行政”思想作祟。现实中,流域管理与行政区域管理难以统一,作为一个完整的流域生态区被多个行政区所分割,在地方利益驱使和跨域合作机制缺失的情况下,政府间在流域综合开发、水资源管理、环境保护、防洪防灾等区域性事宜上各行其是,这样削弱了流域治理的整体效果。由于行政区的分割,上游污染企业污染了下游水体,下游政府无权对上游排污企业进行执法处理,上游地区更易在环境治理中“搭便车”,向下游地区转嫁污染。深圳龙岗区各地在坪山河的源头建起了水库,大大小小建了40多座水库。这些水库使得河流天然补给骤减,等于断了河流的自净能力。(4)流域内产业结构和布局不合理。近十几年来,淡水河流域正在经历高速的城市化进程,流域土地开发强度过大,建设用地面积已超过土地总面积的50%,流域内电镀、印染、线路板等重污染、劳动密集型企业众多,废水排放较大,还有较多餐饮、洗车、桑拿等耗水排污企业。1999年至2007年,流域内重污染企业数由120多家增加至250多家,工业废水量从2.2万吨/天增加至12.5万吨/天;流域内人口从57.5万人增加到270万人,生活污水排放量从16万吨/天增加至103万吨/天;流域内禽畜养殖业盲目发展,大部分废水废渣未得到处理。因此,发展布局和产业结构不合理,污染负荷远远超过河流自净能力并不断增长,是龙岗河、坪山河水质不断恶化和久治不愈的根本原因。(5)环境基础设施和治污能力滞后。在城市化迅速发展、工业迅速增长和人口激增的过程中,深圳和惠州两地环保投入不足,大部分污水处理厂存在污水收集管网不完善、处理量或处理浓度偏低、减排效果不明显的情况。目前,淡水河上游的污水每天有80多万吨,而收集率只有40%左右。长期以来,淡水河流域的城镇集污管网、污水处理厂、垃圾处理厂等的基础设施没有同步建设,流域内污水处理率为54%,污水管网截排处理率为22%,减污能力严重滞后于污染的增长速度。二、“深莞惠+2.2”框架协议2008年,国务院出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》,这为深圳、惠州携手治理环境污染带来了新的契机。为落实这个《纲要》和广东省委省政府关于构建深莞惠经济圈的部署,以及省委书记汪洋在珠三角现场会上对淡水河治理提出的要求,2009年2月、5月和9月,深莞惠三市最高党政领导分别在深圳、东莞和惠州召开三次联席会议,就如何推进深莞惠一体化进行探讨,并签订一系列的合作框架协议。深莞惠三市一体化,环保方面的首要问题便是跨界河流的治理,其中淡水河的污染治理成了关注的焦点。2009年2月27日,深莞惠三市最高党政领导在深圳举行第一次联席会议,会议签订了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》。《框架协议》建立了包括环境生态专责小组在内的10个专责小组,从而开启了深圳与惠州第二次合作治理淡水河的进程。2009年5月16日,第二次联席会议召开,三市签署了《深莞惠界河及跨界河综合治理计划》。根据该项协议,三市把深惠跨界河流淡水河、深莞跨界河流观澜河(石马河)、深莞界河茅洲河干流和支流作为综合治理的重点。环境生态专责小组酝酿加强环境规划的协调与衔接,统一并严格区域环境标准,联合防治水污染和大气污染,加强流域和边界区域的环境监管合作,加强环境基础设施建设合作,加强环境监测合作,实现环境信息共享,加强环境保护科技与产业合作。2009年9月24日,第三次联席会议在惠州召开。会议审议通过了《界河及跨界河综合治理专责小组章程》。联席会议后,深圳惠州就淡水河治理合作采取了一些具体行动,取得了初步成效。2010年深莞惠三市召开第四次联席会议,根据第四次联席会议提出的治污工作计划,三市将在2012底前共同投资343亿元,分头实施121个建设项目,加快污水处理厂、污水收集管网和污泥处置等设施建设,全面开展水环境综合整治,确保各界河及跨界河水质按期达标。随着环境合作机制的初步建立,深惠两市积极部署各项整治工作,在淡水河治理方面取得了明显成效和经验。(1)建立工作机制,强化组织协调淡水河合作治污机制已经初步建立,这是第二次合作的成效,也是合作的重要经验。2009年4月,省政府牵头成立了由省人大环资委、省直有关部门及深圳、惠州两市政府有关负责人组成了“淡水河污染整治工作联席会议”,由副省长林木声担任第一召集人。到目前为止,包括联席会议制度、省人大代表视察和督办制度、深惠主要领导定期会商制度,以及重大整治工程专家咨询制度等已经建立,联合治污的工作机制初步形成。2009年5月,《深圳市东莞市惠州市界河及跨界河综合治理计划》签署,合作治污新机制得到了进一步加强。如建立了定期会商制度,在专责小组的协调下,相关部门每季度召开一次碰头会,研究解决工程推进中遇到的具体困难和问题,分别向本市政府提出解决意见和建议。加强水务(水利)、规划、环保、农业、国土、林业等部门的联动,严把污染项目审批关,防止重污染工业项目、畜禽养殖场在流域内无序转移。《计划》的出台为两市环境合作提供了制度保障。(2)行政协调工作在淡水河的治理中,广东省政府和省环保厅,以及省人大环境资源委员会发挥了重要作用,建立健全了淡水河污染整治工作联席会议制度和省人大代表视察和督办制度。2009年4月,省政府牵头成立了由省人大环资委、省直有关部门及深圳、惠州两市政府有关负责人组成了“淡水河污染整治工作联席会议”。省政府在2008年出台的《关于加强淡水河流域污染整治工作的意见》基础上,批准实施了《淡水河污染整治工作方案》和《2009年淡水河污染综合整治目标和任务》,将整治目标和任务按年度进行分解并加强考核。省政府高度重视淡水河污染整治重点议案办理工作,林木声副省长负责领办工作,成立了由罗欧副秘书长任组长的协调小组,制定了具体办理方案。2009年6月,在省环保厅牵头组织下,深惠开展了大规模的淡水河重污染行业核查行动。另外,在第二次合作前夕,2009年4月7日,在落实《珠江三角洲改革发展规划纲要》惠州现场会上,广东省委书记汪洋要求限期治理淡水河,这对深惠第二次合作的下了军令状。(3)从源头治污方面工程深惠两市为科学治理淡水河制定了综合整治方案。深圳市委托环保部华南环科所编制了《龙岗河坪山河流域水环境综合整治达标方案》,具体设计流域污水处理厂、配套管网、污泥处置厂、生态补水和生态修复等综合治污工程。惠州市编制实施了《淡水河淡澳河综合整治议案办理工作实施方案》,委托中山大学编制《淡水河流域污染综合整治规划》,制订了《淡水河、淡澳河“两江四岸”综合整治工程建设方案》。为了从源头治污,两市加快产业结构调整,推动布局减排和结构减排。深惠两市高度重视调整产业布局,逐步优化产业结构,大力发展高新技术产业,正在实施重污染企业关闭一批、转移一批、提升一批的计划。两市还大力整治畜禽养殖业,控制面源污染,零散养殖业污染已基本得到控制。三、社会组织和社会公众之间的合作目前,淡水河流域治理主要选择自上而下的科层控制方式实现政府横向合作。但流域治理中,政府是核心主体,不是唯一主体,环境合作治理主体除了政府外,还可以是市场组织、社会组织和社会公众等其它社会行动者,流域治理应该采取是多元合作治理的模式,即政府、市场、社会等多元行动主体之间的相互依赖、相互合作、互补协同。在淡水河治理中,急需引入“合作式治理”新思维,充分发挥各主体的优势,通过政府组织(政府及相关职能部门)、市场组织(企业、其他市场化主体)、社会组织(社区、环境NGO等)、社会公众等方面的有效协调与通力合作。在今后的淡水河综合治理中,重点要建立和完善环境治理的合作机制,加强区域间、部门间协作,合力治污,同时提供相关配套政策支持和制度安排:1.治理规划缺乏系统性流域治理是系统工程,需要上下游全河段共同完成。淡水河治理需要深惠加强协作,在省政府的协调下,统一规划,上下游同步开展一体化治理。深惠两市均制订过该流域的治理规划,但缺乏整体性、全局性、衔接性。要推进淡水河流域一体化治理,首先要实现两地政策规划对接。(1)编制规划,推动建设规划的对接建议在省政府指导下,对原有的有关规划进行修订,尽快编制符合环保一体化要求的《淡水河流域环境综合整治总体规划》或者《淡水河流域水污染防治专项规划》,深圳和惠州修编本辖区的淡水河整治规划,推动两市关于淡水河整治规划的对接。在深莞惠合作框架下,明确两市各自在淡水河治理中的目标和责任,统一流域环保准入标准,共同构建区域生态安全格局,共同划定流域基本生态控制线。(2)确定产业功能区统筹淡水河的环境功能区布局和生态资源开发利用,根据流域不同区域和河段的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,打破市、区、镇街的行政区划限制,将流域划分为“禁止开发”、“限制开发”和“优化开发”三类功能区(见表1)。两地根据不同功能区的要求调整产业布局,优化产业结构,加强区域间的沟通和合作。把淡水河流域的坪山河、龙岗河、淡澳河、淡水河惠州段沿岸划定为优化发展区,将其打造成城市景观带和重要经济功能带,严把环保审批关,严禁河段沿岸新批污染项目。将淡水河流域内的饮用水源区、水源涵养区、自然保护区、基本农田保护区划为禁止开发区。(3)执行流域污染联合审批政策,明确建设资两市要共同制定针对流域或边界地区的环境执法细则,统一执法标准、执法尺度。对于流域内的建设项目,建议两市政府实行联合审批。从环保审批入手,严格执行流域禁批限批政策。通过区域禁批、行业禁批、行业限批和企业限批等措施,严把项目环保准入关。2.完善组织机构,建立环境合作的组织载体跨政区环境合作需要借助一定的组织形式或机构支撑,特别是流域跨界环境管理涉及面广,处理困难,需要完善和整合有关议事协调机构,建立环境合作的组织载体。(1)建立督协调机制淡水河的污染治理,单靠深圳和惠州横向协调合作的效果是有限的,需要上级政府介入协调。为此,建议进一步完善“省市联席会议”运行机制,加强省政府的统筹监督协调作用,突出省市联席会议的组织权威,发挥联席会议的统筹、监督、协调功能。完善省人大代表视察和督办制度,省人大定期督查深惠两市落实《深莞惠界河及跨界河综合治理计划》的情况。发挥环保厅和水利厅的业务指导和监督作用,淡水河两岸重污染项目升级为省审批,对重大项目由省主持各市联合审批,各市项目环境审批要上网报省环保厅备案。也可在省级层面建立淡水河流域管理委员会,管理委员会由省环保局牵头,人员包括省环保、水利、农业、经济发展等部门和深圳惠州两市政府代表。(2)建立协调化的管理小组,确保资金安全在市级政府层面,深惠建立跨界河治理领导小组或联席会议,负责组织协调、检查督促和推进《深莞惠市界河及跨界河综合治理计划》的实施。联席会议由主管副市长任总召集人,市环保局局长、市水务局局长和区长任召集人,成员由市环保、水务、发改、监察、财政、公安、规划、国土、农林渔、城管的分管领导,以及区长组成,市属环境工程建设单位的负责人列席会议。在区级政府层面(主要是指深圳的龙岗区、惠州的惠阳区、惠城区、大亚湾开发区),建立淡水河综合治理专责小组,由区长任组长,成员由区发改、环保、农林渔、城管、监察、建设、城改办、区规划分局、区国土分局、区工商分局、沿线街道办等单位主要负责人组成。在区环保局专责小组设立办公室,由环保局分管局长担任办公室主任,小组定期召开工作会议。在专责小组下面设立龙岗河流域管理站、坪山河流域管理站、淡水河惠州段管理站、淡澳河管理站,以确保这些小流域的日常管理工作。另外,在政府相关部门间也可建立联席会议制度,加强水务(水利)、规划、环保、农业、国土、林业等部门的联动。3.建立流域污染治理基金环境治理中的政府合作在很大程度上是政府间的利益协调,通过协调机制实现行政区际环境合作收益的合理分割与分配,从而解决流域合作中的利益冲突问题,为环境合作可持续发展提供保证。淡水河合作治理的利益协调机制主要包括以下方面:(1)建立上游对下游的生态补偿机制。淡水河流域生态补偿运作可以采取政府补偿和市场补偿两种方式。政府补偿即通过深圳和惠州两市政府间的协商谈判,当上游深圳给下游惠州制造污染,影响下游生产和生活时,上游地区应给予下游地区一定标准的财政补贴。按照“谁污染、谁治理”的基本原则,明确上下游地区生态补偿的责任、权利和义务,共同保护流域水环境。目前,生态补偿的难点是如何确定补偿的标准。建议根据两地经济发展和污染现状,采取一种简单的量化标准:考核深圳跨市出境断面的水质化学需氧量浓度监测结果超标0.5倍、1.0倍、1.0—2.0倍、2.0倍以上四个等次,分别扣缴与等次对应的生态赔偿费或补偿费。由省环境检测部门负责每月对交界断面进行检测。另外,深圳和惠州市内区、镇之间也可实行生态补偿。市环保局每季度负责汇总市考核断面季度监测结果并计算确定每月和季度扣款资金总额,扣缴资金先由市本级垫付,待年终结算时一并扣回,作为本市水污染生态补偿资金。(2)构建流域排污权交易制度。排污权交易是指一定的区域内,在污染物排放总量控制的前提下,在环境主管部门的监管下,利用市场机制,实现排污权交易,相互调剂排污量,从而减少排污量。排污权交易是一种以市场为基础,运用市场经济价值规律,通过排污权交易,使资源配置最优化的环境政策手段。方式一:政府间排污权交易。这是指深圳惠州上下游按照流域的污染承受能力和各地经济社会发展情况,严格科学测定排污总量的前提下,商定两地的排污量,建立规范的排污权交易市场。方式二:企业间排污权交易。其实,政府间的交易最终由企业间排污权交易实现,企业间排污权交易是在排污总量控制的基础上,核定排污单位的排污量,进而实行排污指标有偿性转让,使污染治理成本低的企业首先进行污染治理,然后把多余的排污许可指标卖给无法按照政府规定减排或因为减排代价过高而不愿减排的企业。(3)设立淡水河流域环保合作基金。借鉴深圳河治理模式,由深港两地政府共同出资,合组一个业主方的方式,介入流域治理。建议设立“淡水河流域环保合作基金会”,作为所有需两方以上合作的环境治理项目的共同业主方。基金的来源:省、市财政对流域环境治理的投入资金,列入省、市的财政预算,两市按上年度GDP或者财政收入的一定比例提取,比如1%,并按各市投入为基数,每年按一定比例增长,共同注入环保合作基金,用于解决流域重点污染源达标管理、交接断面水质达标管理等。基金会也可以向民间募资,也可申请国际上各类公益基金资助项目。深惠政府均派环保官员进入基金会理事会,除此之外邀请国内或国外的环保专家进入基金会理事会,共同决策。4.环境管理体制环境管理体制是环境管理的制度基础,有效的环境管理体制是促进跨域环境合作的前提。跨政区环境执法合作主要体现在环境联合督察、环境联合监测等方面。(1)加强监督,建立三级联动机制从流域整体出发,强化上下游联手治污,明确省、市、区、镇街及各有关部门在淡水河治理中的职责,将目标任务逐级落实。首先,建立省里督查、地方合作的环境监管机制。省环保厅应加强协调、监督,定期通报水质状况和整治工作情况。其次,建立市、区、镇街三级联动机制。在淡水河治理中,存在市、区、镇分工不清楚,责任不明的情况。为此,需要明确市、区、镇街的环境职能分工和责任定位,统一行动,协调治理。另外,建议在深圳和惠州环保部门实行市以下垂直管理体制,统一执法,避免市、区、镇街在环境执法中条块分割。(2)城市发展相关环境合作一是上下游联合执法。由两市组建联合执法小组,定期开展联合执法检查。重点对坪山河、龙岗河、淡澳河流域沿岸的环境状况进行监管。二是上下游交叉执法。交叉督查环境敏感地带或对方污染企业,加强两市对重点河段、重点企业的交叉执法。三是整合两市环境监测资源,开展环境监测合作,构建流域常规监测环境信息网络和水质自动监测信息系统,实现两市环境监测信息的共享。四是建立政府部门联动机制或综合执法模式。淡水河综合整治涉及河道、水务、环保、城建等多个部门,需要加强政府相关部门间合作。也可推广龙岗区经验,构建“环保大综管”格局。通过整合环保、发改、贸工、工商、综合执法队、税务、海关、公安及各社区力量,改变过去环保取证难、执法难等局面。加大环境联合执法力度,不仅要加强深圳与惠州两市之间的联合执法,而且要加强区与区之间、镇街与镇街之间的联合执法和相关职能部门之间的协作。5.企业优化升级,消除结构性污染以广东省“双转移”为契机,采取经济、技术和必要的行政手段,调整淡水河流域的产业结构,对流域内企业进行优化升级,在消除结构性污染上取得突破。(1)“三大产业”合作,促进产业结构优化升级两市充分考虑自身的特点和优势,错位发展,合理布局产业和项目,避免无序竞争和重复建设,严格按照流域功能区划和环境资源承裁能力,合理调整发展布局,进一步提高流域环保准入门槛,严格限制污染型、耗水型和劳动密集型产业的建设。合作制定《淡水河流域产业导向目录》,指导各地区产业结构的转型升级。首先,深圳龙岗区要推进现代高端产业和战略新兴产业的发展,加快先进制造业基地建设,将部分加工制造业向环境承载力高的地区转移,对重污染企业进行关闭、转移、提升。其次,惠州根据环境承载力,选择发展部分加工制造业,大力发展生态农业和旅游业。对禁止开发区要严格保护,禁止各类开发活动,关闭水源保护区和生态廊道内的企业,恢复生态功能;限制开发区不鼓励建设工业项目,并清退现有的污染企业;优化开发区必须建成完善的污水收集与处理系统,不断减少污染物排放总量。(2)产业转移园区按照广东省重污染行业统一规划、统一定点的有关规定,加快推进产业园区建设,整合重污染行业进园区,实行污染集中控制、统一处理。探索产业合作园区共建模式,共同推进产业转移园区集中治污设施建设,防止污染企业“四处开花”。如强制流域内电镀等重污染企业进园生产。推进深莞惠城际经济合作区建设,联合惠州新圩镇和东莞清溪镇,建设“坪新清”区域产业示范区,建设“城际高新技术产业带”。另外,深圳和惠州完善异地开发模式,可采取深圳向惠州进行异地开发,两市也可向省内环境资源承载力高的地区搞异地开发,异地开发涉及到企业迁出地与转入地双方利益,政府之间通过协商解决税收分割与返还。6.资源依赖型原则环境治理,除要依靠以正式体制性权力和组织为基础的合作关系,还应当让非政府组织参与,从单一的权力依赖型和政治动员型的合作,发展出资源依赖型及共识型合作。(1)环保全球委员会第一,建立和完善公众参与环境决策的渠道,维护公众的环境利益。第二,政府要鼓励群众举报各种环境污染行为和环境违法行为,并给予一定的物质奖励。第三,聘请公众代表为流域环境监督员。市、区、镇街环境主管部门聘请公众代表担任环保监督员。环保监督员负责对市、区、镇街环境主管部门的工作进行监督,并向环保部门反馈公众的意见。第四,定期开展群众性环保活动。激发社会公众保护淡水河的治理,在淡水河流域定期开展群众性环保活动,倡导绿色文明的生活方式,要把水污染治理与提高群众生活质量结合起来。让公众参与淡水河流域的环境治理,则有赖于流域居民环境主体意识的培养。建议通过政府委托社区或鼓励社区自发的方式,向社区居民开展环境政策、环境法规、环保知识的培训和宣传。(2)第三,建立环保群众参与社会治理活动在淡水河治理中,政府要发挥非政府组织特别是社区和民间环保组织的优势和作用。第一,社区是重要的环境责任主体和参与主体。在淡水河治理中,政府要利用社区中正式与非正式的组织力量参与环境治理。通过社区居民委员会、村民委员会,以及老年协会和其他自发组织等,动员社区群众积极参与流域环保活动。在淡水河流域开展“环境友好型社区”或“生态社区”创建活动,开展创建和评比,引导群众参与到环保行动中来。第二,鼓励民间环保组织参与流域治理。以民间环保组织推动环境合作,可以突破行政区划的限制,有利于流域内各种资源的连接和整合。可建立以环保专家、环保志愿者为主体的环保非政府组织