快速城市化下非建设性用地保护与利用的现实压力

快速城市化下非建设性用地保护与利用的现实压力

1基于语境和目的的研究1.1非建设用地管理的困境非建设用地主要指占用区内城市建设用地以外的“空旷”或“绿色”区域。它是区域生态环境的主要负担，也是重要的景观休闲质量的创造者。它是城市空间的扩展者和城市生产和生活的供应商。快速城市化阶段,城镇剧烈的空间增长态势和紧张的建设用地形势使得改造利用成本低、管理主体多样、利益诉求模糊的非建设性用地被大量侵占,非建设性用地保护面临数量减少、功能异化、管理失控三大困境。研究与实践表明,针对非建设性用地过于简单的规划内容和较弱的管理能力,使得以往以自然生态要素为主的理性主义、生态至上的纯粹生态保护规划难以实施,无法应对转型期中国城市增长的巨大不确定性,为城市空间发展“守住底线”尚且令人担忧,更不用说有条件的“反守为攻”。面对日益严峻的保护与利用的现实压力,通过划分非建设性用地中的生态环境用地、生产建设用地和生活聚居用地,严格确定其边界,建立空间准入机制,对区域各类空间资源的开发建设实施控制引导,成为保障公共利益、控制私人开发、阻止城镇无序蔓延的有效途径。1.2生态安全理念是建设用地发展的首要目标一般认为,非建设性用地是保障城市健康、可持续发展,实现城乡统筹和城市生态文明建设的重要因素。当前对其的规划管控也多依托城市主体功能区规划、城市土地利用总体规划、城市总体规划中的建设用地适宜性评价、空间管制规划、生态系统规划、历史保护规划等专题研究以及结合生态体系、绿地与开放空间、景观体系、旅游发展、水源水系等独立专业规划实现。因此,生态要素是非建设性用地发展的重要约束条件,生态安全理念成为优化相关土地利用结构和布局的首要目标。其规划主要考虑到城市生态系统开放性、非均衡性与动态性的特点,根据景观格局—过程—功能的相互关系,通过非建设性用地优化土地利用的结构和空间格局,改善城市生态系统结构和过程,保证可持续发展。1.3非人性化用地的规划实践非建设性用地规划实践最初始于19世纪中期英国的大伦敦绿带规划及之后的巴黎环城绿带规划、首尔绿带规划等,影响深远。20世纪60年代,全球以北美为代表掀起城市增长边界规划以及与之并行的绿色基础设施规划、绿色网络规划和生态修复规划等,提出了从生态安全角度建立城市发展生态控制线,从生态空间结构角度进行战略型规划控制引导,对生态空间要素进行分类型识别、分类型规划、分类型管制以及禁、限、建空间管制规定等非建设性用地规划发展思路。梳理我国非建设性用地的规划发展实践,在规划模式、规划方法、规划实施3个方面呈现出从理想到务实、从单一到多元、从形态到政策的规划发展转向。以公共政策为导向,构建科学的管理体系,被认为是现阶段我国非建设性用地强化核心资源保护、设定限制条件或准入门槛、协调多方利益,进而最终实现保护和利用双赢格局的有效工具。2非建设性土地空间体系的era决策模型2.1生态风险评价的主要内容生态风险评价(ERA)是伴随着环境管理目标和环境观念的转变而逐渐兴起并得到发展的一个新的研究领域;着重关注化学、物理和生物的胁迫因子可能对生态系统或其组分的有害影响,对科学制定环境管理决策有着重要的意义。目前不同国家对于生态风险评价的方法有所不同,最常用的是1992年美国环保局(USEPA)颁布的生态风险评价框架,以及在此基础上于1998年颁布的生态风险评价导则。它由问题形成、暴露和效应表征分析以及风险表征等核心环节组成,整个评价过程包括风险管理者、风险评价者、利益相关者等参与其中。该方法被多数学者采用,并在此基础上形成各种替代框架(例如WHO整合框架、多重行为框架、因果链框架)和扩展框架等,并且适应某一特定问题的分析评价运用。2.2生态风险评价以生态要素和生态安全作为重要约束条件和优化目标的非建设性用地发展导控和空间管制更加注重资源保护与用地布局、生态安全与地方发展的联系,其技术路径强调生态本底、生态过程、生态后果之间的逻辑关联在公共政策制定和管理体系实施中的融合和体现。生态风险评价作为理论模型趋于成熟、应用范围日益广泛的技术方法,能够为非建设性用地的多类型利用和生态环境保护提供科学有效的依据。研究以吉林长白县龙岗重点生态片区规划实践为例,在GIS技术支持下通过生态要素识别、生态干扰现状分析、生态适宜性评价、生态风险评价等关键环节,构建应对地方发展需求的生态风险评价框架;并以生态风险评价(结果)作为发展项目及其选址的准入机制,提出以生态格局构建为目标和发展导向、以土地利用协调布局为依托和具体承载、以空间管制要求为核心和实施依据的非建设性用地保护与利用规划的技术路线与基本方法(图1)。基于生态风险评价(ERA)的非建设性用地空间管制决策模型强调空间管制要求作为规划的核心成果,而实现这一管制要求的控制体系可以用某一特定发展的生态风险的准入规定实现。通过空间准入等空间管制的技术手段,明确控制意图和控制要素,对地块的用地性质、保护对象、行为类型、活动强度、建设指标和环境要求等进行规定,同时对地块的生态特征和空间布局进行引导,刚性与弹性并存,规定性与引导性相结合,从而实现非建设性用地资源保护的排他性和土地利用的规划控制。该技术路径面向管理,提升规划可操作性,体现了从理想到务实、从单一到多元、从形态到政策的规划转向。3吉林省长白县龙塘区生态风险评价与空间管理体系的实践3.1生态安全—区域概况长白朝鲜族自治县是全国唯一的朝鲜族自治县,位于吉林省东南部,长白山主峰南麓,鸭绿江源头右岸,南与朝鲜隔江相望;依托自身的生态、资源及区位优势,发展定位为国家级边境地区山地生态文明示范区。本文研究的龙岗重点片区位于吉林省长白县东部岗上地区,规划研究范围以太阳村为中心,南起三南里村,北至逃马沟,西沿十五道沟,东到S302省道,面积223.43km2,主要包括6个行政村和3个自然村,村落与大片山地、沟谷、河流共通形成了一个完整的生态空间。片区内现状产业类型为传统农业为主,土地利用现状多为林地(66.44%)、耕地(12.87%)和园地(10.32%)等非建设性用地,城乡建设用地仅占总面积的1.35%。作为环长白山与赴朝旅游之间的战略乡村旅游度假片区,龙岗将以养生度假为主题的乡村旅游服务为新兴主导产业,发展成为以生态山林为资源特点、自然生态环境为主要背景,以养生、度假、观光、游览、休闲、会议、乡村体验和科普教育为主要功能的县级重点生态片区。一系列重大机遇使该片区的发展在未来充满潜力,但同时也使片区内以优质生态环境为特征的非建设性用地面临产业转型和城镇发展带来的巨大生态压力。因此,有必要重新审视非建设性用地与生态环境以及经济、社会发展间的关系,研究如何在新时期既保护好生态环境,又抓住发展机遇,促进城乡社会、经济、生态全面进步。3.2主要生态问题的识别3.2.1生态缓冲带的设置龙岗重点片区位于岗上生态协调片区与北部生态极之间的生态缓冲带的要冲位置,是县域生态垂直分层中的关键过渡带,片区整体生态质量的优劣直接关系到对岗上生态协调片区的承接及北部生态极的生态安全。3.2.2水岸区域的生态环境现状与挑战首先,“川”字形沟谷水系作为片区内垂直方向生态过程中干扰与阻力最小的主要载体,是片区整体生态格局的骨架组成,目前面临水质恶化、水体流速降低、小型生境衰退和孤岛化等多类问题,以及滨水区域城镇建设带来的巨大生态压力。其次,片区生态体系水平方向上交叠呈现为高植被覆盖率的山体以及主要城镇建设区域所处的低山及台地区域两种类型,具有明显的梯度特征,存在二者之间缺乏有效联系、生态缓冲空间缺失等问题。3.2.3水环境间的生态过程龙岗城乡建设密度和规模的快速提升对片区内“山”“水”环境间的生态过程产生了较高的阻力,甚至可能被隔断;同时由于缺乏“山”“水”生态空间环境整体规划,长久以来的“山—城—水”一体化格局趋于弱化。3.3风险评估3.3.1生态风险评价现状生态要素分析是非建设性用地生态干扰现状分析和生态适宜性评价,进而进行生态风险评价的基础。本研究以龙岗重点片区高清遥感影像作为底图,以米为单位,识别各类生态要素,主要包括:城乡建设用地、河道、天然密林斑块、疏林斑块、人工林、农田、荒地、道路(图2)。3.3.2生态干扰等级分布龙岗重点片区现有生态干扰活动类型包括城乡建设活动、工业生产、道路与基础设施建设、林业砍伐、农业生产、旅游观光活动等,分析针对不同活动承载环境类型(生态要素类型)进行干扰度分级评定。如表1所示。其中,高度干扰赋值5,较高干扰赋值4,中度干扰赋值3,较低干扰赋值2,低度干扰赋值1。最终,再根据自然间断点分级法(Jenks)将现状生态干扰分为高度、中度、低度3个等级(图3)。分析表明,龙岗重点片区生态干扰分布整体较为集中,主要分布于十五道沟河、十七道沟河、十九道沟河流域,以及下二道岗村、东升村、龙岗村、龙泉村、太阳村等城乡建设区域。高度生态干扰区的分布较为分散,呈散点状分布;中度生态干扰区的分布较广,呈现为从岗上区域向沿河区域渗透的趋势;低度生态干扰区现状多为林地。3.3.3评价因子的选取研究重点针对龙岗片区规划建设养生度假区进行生态适宜性评价。生态适宜性影响因子的选取包括自然环境因素、人文环境因素和旅游资源因素3个方面。其中,自然环境因素方面选取植被覆盖、高程、坡度、坡向、河流距离5个适宜性评价因子;人文环境因素方面选取现状土地利用、交通便捷度2个因子;旅游资源因素方面选取村镇吸引力以及人参种植参场距离2个因子。单因子分析的基础上,规划对各适宜性评价因子进行评价、赋值、及加权叠加(表2),完成龙岗养生度假区建设生态适宜性整体分级(共五级),为该片区的城乡用地结构、养生度假空间布局、规划用地的选择等提供生态导引的依据(图4)。其中,生态适宜性一级区域的生态条件非常适宜建设养生度假区的区域,对养生度假区建设的限制程度最低,现状主要是城乡建设用地、一般农田、过渡采伐的林地等;其他区域从生态适宜性二级到五级,对养生度假区建设的限制程度依次递增,适宜性逐渐减弱。3.3.4区域风险方面的风险现状生态干扰度越低,建设开发该区域的风险就越高;生态适宜性越低,建设开发该区域的风险也越高。将龙岗重点片区生态干扰现状分析与生态适宜性评价结果分别分级赋值进行矩阵叠加分析(表3),得出生态风险评价结果,包括低、较低、中等、较高、高风险区域共5级,是片区非建设性用地生态功能分区的重要依据(图5)。3.4基于ena的生态空间限制划分和规划对策3.4.1构建“两带”格局的生态格局基于以上分析评价,龙岗重点片区规划强化片区内部各区域间的生态联系,通过梳理、修复、补充等方法构建“两带、两片、三廊、三极、五点”生态格局,构成要素包括村镇居民点、养生度假区建议建设区域、3个级别的生态廊道、生态战略型斑块、生态战略点及2种生态缓冲区(表4、图6)。3.4.2空间管制分区为提升生态格局规划导控的可操作性,,在生态格局构建与规划导控的基础上,以生态风险评价结果为依据进一步实施生态功能分区和空间管制分区。规划形成重点恢复区、禁止建设区、限制建设区、优化利用区、优化建设区和重点建设区共6种生态空间管制分区类型,并制定相应的土地利用优化策略和空间管制要求(表5、图7)。其中,重点恢复区是规划范围内生态功能较为重要、极为敏感或受人为损害较为严重,需要进行重点生态恢复与治理的区域;禁止建设区是规划范围内具有重要资源、生态、环境价值,必须禁止各类与主体功能不相符的建设开发的区域;限制建设区是规划范围内具有一定的资源、生态、环境价值,必须限制各类与主体功能不相符的建设开发的区域;优化利用区是指改良现有用地类型使其融入片区整体生态环境中去的区域;优化建设区是指城乡建设用地范围中用地条件较为适宜、应在原有基础上稳定规模、优化发展的一般村庄居民点的规划选址用地;重点建设区是规划范围内用地条件最为适宜建设的区域,也是未来龙岗重点片区经济发展与产业发展的重点区域。4基于生态风险评价的非确定性用地空间管制决策模型非建设性用地保护与利用是转型期中国城市快速发展和变革的重要研究议题。纯粹的生态保护,抑或盲目追求经济发展,都不能满足当前建设“两型”社会以及走可持续发展道路的时代要求。本文以吉林长白县龙岗重点生态片区规划实践为例,探讨基于生态风险评价的非建设性用地空间管制决策模型