义务教育均衡发展的制度建设与思考

义务教育均衡发展的制度建设与思考

一、基于危机处理模式,建立义务教育均衡发展预警制度追求社会正义是人类社会的理想。接受公正教育的每个人都是宪法赋予公民的基本权利，也是中国教育改革发展的一项不断扩大目标。在构建社会主义和谐社会的历史进程中,促进教育公平的问题显得尤为重要和突出〔1〕。义务教育均衡发展是教育公平的基础,而义务教育均衡发展也是我国当前义务教育发展所面临的最大挑战。近年来,虽然我国各级政府采取了一系列措施来促进义务教育均衡发展,但效果并不显著。其中一个很重要的原因就是政府有关部门对义务教育非均衡发展的程度、性质、范围、来源等信息缺乏预警管理,通常是在义务教育非均衡发展危机比较严重时才感知到进而采取措施,而这些措施又缺乏针对性、有效性,因此,不能有效控制义务教育发展差距日益扩大的趋势,最终导致义务教育非均衡发展问题日益严重,陷入困境。近年来,公共管理领域兴起的针对重大社会危机事件建立预警制度的危机处理模式可以为我国解决义务教育非均衡发展问题提供可借鉴的思路。该危机处理模式的核心思想是,通过建立预警制度,对危机事件发展态势进行监测分析,并在危险来临之前报警,为有关部门感知危机事件的危险程度、性质、范围和来源等提供准确的信息,为他们提前干预提供科学依据。建立预警制度的危机处理模式比较适用于当前我国解决义务教育非均衡发展所面临的困境。义务教育均衡发展预警制度通过对义务教育非均衡发展的程度、性质、范围、来源等重要信息进行实时监测和预警分析,不仅能起到拉响警报,促使政府部门提前感知义务教育非均衡发展所面临的危机的作用,还能通过问责制度,促使政府部门依托预警管理信息系统提供的数据和对策,及时采取具有针对性的措施缩小差距,为促进义务教育均衡发展提供科学的工具和手段。我国建立义务教育均衡发展预警制度的必要性也逐渐被一些学者和政府部门认识到。2005年10月21日,由中国教育学会和四川省成都市人民政府主办的“城乡教育一体化均衡和谐共发展成都论坛”在成都市举行。会上,中国教育学会副会长陶西平发表了演讲。他认为,我国城乡教育存在巨大差距,应该建立一套科学的指标体系来评价我国的教育现状,并对教育中出现的问题适时提出预警,使我国城乡教育得以均衡发展。预警制度建立以后,预警中心可向地方政府和单位发出预警,便于政府及时调整相关政策和对各部门实施督导。同年,教育部基础教育监测中心和上海市教育科学研究院在《加强教育监测,服务均衡发展》研究报告中明确提出,要建立义务教育均衡发展的预警与报警制度〔2〕。汪广涛以及杨舒涵等人也对我国义务教育预警系统的构建进行了研究〔3〕〔4〕。当前,学者和政府部门对义务教育均衡发展预警制度的探讨还处于起步阶段,义务教育均衡发展预警制度研究还很不成熟,但其理论和实践意义重大,反映了未来我国政府和学界破解义务教育非均衡发展困境的努力方向。二、我国义务教育平衡发展评价体系的内涵和特点1.展预警制度的概念借鉴管理信息系统中预警制度的概念分析〔5〕,笔者认为,义务教育均衡发展预警制度指义务教育均衡发展水平的预警管理系统及其内部运转的制度安排。义务教育均衡发展水平的预警管理系统是义务教育均衡发展预警制度的核心和基础,它是根据现代社会公共管理领域危机预警的理论和方法研制,并且在计算机系统软件支持下实现的一种对义务教育均衡发展的现状和趋势进行监测、评估、预测、报警和对策选择的一整套人机智能化的信息管理系统。这套信息管理系统可以通过预测和仿真技术对义务教育均衡发展态势进行有效监测,作出前瞻性判断和预警,并给出参考性的对策或建议,为决策者的正确决策提供依据,是政府调控义务教育均衡发展水平的重要手段。此外,为保障义务教育均衡发展预警管理系统的有效运转,应建立相应的法律制度、人事制度、问责制度等,这些保障制度也是义务教育均衡发展预警制度的重要组成部分。2.基于危机信息监测和预警的均衡发展预警制度的构建目前,我国已经在经济、卫生、自然灾害等公共管理领域建立了针对重大社会危机事件的预警制度,但教育领域的预警制度还基本没有。因此,我国可以借鉴公共管理领域预警制度的实践,构建义务教育均衡发展水平预警制度。义务教育均衡发展水平预警制度与重大社会危机事件的预警制度具有一些相似特征:一是危机信息监测的长期性;二是危机信息报警的及时性;三是对危机信息进行快速反应;四是对危机处理结果进行问责。同时,鉴于教育发展的自身规律,义务教育均衡发展预警制度相比于社会危机事件预警制度还应有自身的特点:一是危机信息产生的渐进、累积性。重大社会危机事件危机信息的产生具有突发性、紧急性的特点,而义务教育发展非均衡信息的产生则是非突发的,基本是通过渐进的、累积的方式显现的。二是危机信息来源系统的复杂性。重大社会危机事件危机信息来源系统相对简单,而教育系统自身的复杂性则导致义务教育均衡发展的信息来源系统非常复杂。三是危机信息监测的困难性。重大社会危机事件危机信息产生较为明显,其短期破坏性也比较大,因此,危机信息容易被监测,而义务教育发展中的非均衡信息产生则比较隐秘,其短期破坏性不容易被察觉,因此,危机信息很难被监测。上述特征为构建义务教育均衡发展预警制度提出了新的要求和挑战。三、各要素间的相互关系预警管理系统的构建是预警制度建设的核心,就我国义务教育均衡发展预警制度来说,它的管理系统是一个由众多因素构成的复杂系统,各要素之间存在着相互影响、相互依赖的关系。参照其他公共管理领域预警管理系统的研究〔6〕,本研究设想的义务教育均衡发展预警管理系统应由指标监测系统、信息管理系统、数据处理系统、专家咨询系统、警情演示系统、预警信息公布系统、预警对策系统等七个子系统构成。1.基础教育均衡发展监测指标的筛选和合成构建义务教育均衡发展监测指标体系是建立义务教育均衡发展预警管理系统的基础。这套监测指标体系既要能全面、准确地反映义务教育均衡发展的内容和特征,又要考虑到实践中监测指标信息采集的可行性和便利性。监测指标的数量、内容和权重应该在专家的指导下确定。从教育均衡发展的过程来看,教育均衡发展包括受教育机会均衡、教育资源配置均衡和教育结果均衡。因此,在监测义务教育均衡发展水平时,可以从教育机会均衡、教育资源配置均衡、教育质量均衡、教育成就均衡四个维度来构建义务教育均衡发展的监测指标体系〔7〕(体系一),然后,在每个维度内筛选出若干监测指标;依据教育均衡发展的不同层次,还可以从区域教育均衡、城乡教育均衡、学校教育均衡、群体教育均衡四个维度构建义务教育均衡发展的监测指标体系(体系二)。上述义务教育均衡发展指标体系最基层的监测单位应为学校。根据地区间、城乡间、校际间、群体间上述各项学校监测指标数据的汇总分析,可以监测出不同层次义务教育均衡发展的水平。由于监测指标众多,为了方便对义务教育均衡发展水平进行监测,可以将不同的监测指标拟合成若干个义务教育均衡发展指数。例如,根据教育机会均衡监测指标体系,可以按照一定的计算法则合成教育机会均衡指数,通过该指数的大小判断义务教育机会均衡的现状和发展趋势。同理,也可以计算出教育资源配置均衡指数、教育质量均衡指数、教育成就均衡指数,通过这些指数的大小来分别监测义务教育资源配置均衡、教育质量均衡、教育成就均衡的现状和发展趋势。通过一定的计算方法,可以将教育机会均衡指数、教育资源配置均衡指数、教育质量均衡指数、教育成就均衡指数合成一个教育均衡发展的过程指数,监测义务教育均衡发展的过程态势。同理,也可以计算出区域教育均衡指数、城乡教育均衡指数、学校教育均衡指数、群体教育均衡指数,监测不同层次义务教育均衡发展的态势,然后,可将区域教育均衡指数、城乡教育均衡指数、学校教育均衡指数、群体教育均衡指数合成一个教育均衡发展层次指数,监测义务教育发展的层次均衡态势。最后,将义务教育均衡发展过程指数和义务教育均衡发展层次指数合成义务教育均衡发展总指数,以监测我国义务教育均衡发展的总体态势。2.通过监测指标合成,构建义务教育均衡发展指数构建信息管理系统的主要目的是对义务教育均衡发展监测指标进行信息采集及指标合成。监测指标信息采集的基层单位应是义务教育各级各类学校,学校应根据监测指标采集的要求由专人负责向上级教育行政部门上报各种监测指标。由于义务教育均衡发展水平监测指标体系中的许多指标由原始指标复合而成,一些义务教育均衡发展指数也需要由原始指标合成,因此,专业研究人员应指导学校和教育行政部门对部分原始指标进行合成,生成各类复合指标及义务教育均衡发展水平的各项指数。信息管理系统的运转应该主要依托计算机来完成。3.处理数据及显示结果义务教育均衡发展水平监测指标体系采集的数据量比较大,且需要长期追踪,因此,应通过建立数据处理系统来处理数据及显示结果。数据处理系统包括数据库、计算模块、图表模块。数据库的功能是对采集到的监测指标数据进行储存和编辑,计算模块的功能是对各类监测指标数据进行数据转换和计算,图标模块的功能是利用图表等直观视觉呈现形式输出数据计算结果。数据库处理系统的设计可以借鉴当前一些经典社会科学统计软件采用的界面和功能。4.专家提供的指导和帮助义务教育均衡发展水平监测是一项非常复杂且专业性很强的工作,监测指标的选择、权重的确定、监测数据的分析、警情性质和来源的研判、预警对策的确立等各环节都离不开专家的指导和帮助。因此,必须建立专家咨询系统,定期向专家发送各类信息并积极收集反馈结果。进入专家咨询系统的人员应当是义务教育均衡发展水平监测指标所涉及知识领域的资深研究人员和长期从事义务教育均衡发展督导的教育管理人员,其知识结构和水平应能够满足义务教育均衡发展监测和预警咨询的需要。5.各级警情信息为了在电脑屏幕上直观呈现数据处理系统的分析结果,可参照交通管制信号灯的不同预警标识,建立一套警报信号输出系统,向用户演示义务教育均衡发展中的各级警情信息。各级警情信号标识有绿色、蓝色、黄色、橙色、红色,分别代表无警、轻警、中警、重警、巨警,表示绝对均衡、相对均衡、不均衡、比较不均衡、严重不均衡。可以将各类义务教育均衡发展指数按数值大小划分为“绿色”、“蓝色”、“黄色”、“橙色”、“红色”五级预警区间,根据实际计算结果或模拟计算结果数值落在哪级预警区间,输出不同颜色的警报信号,从而提示各级政府采取相应的干预措施应对警情。6.预警信息公布的对象及内容警情演示之后需要建立预警信息公布系统,将警情信息及时传达给参与义务教育均衡发展水平监测的相关单位,为他们作出快速科学反应提供参考依据。预警信息公布的对象包括各级教育行政部门和政府机关、参与监测信息采集的学校、相关教育研究机构、社会公众。预警信息公布的内容包括当前义务教育均衡发展水平警情,未来义务教育均衡发展态势、义务教育不均衡发展危机性质、等级、来源,各级各类机构采取的干预措施的内容和效果。义务教育均衡发展预警信息公布的时间既可以定期,也可以不定期,公布的形式也可以灵活多样,如政府工作会议、专题研讨会、新闻发布会等。7.构建特别决策系统预警对策系统设计的目的是为教育行政管理部门解决义务教育发展不均衡危机问题提供对策。如果义务教育不均衡危机警情的性质和来源容易判断,预警对策系统可以预先设计若干应对各级各类义务教育不均衡问题的对策,以备决策部门调用;如果义务教育不均衡危机警情的性质和来源比较复杂,不容易判断,就需要运用专家咨询系统,征求专家对警情性质和来源的判断意见以及专家解决当前义务教育不均衡危机的对策。此外,预警对策系统还可以对之前实施的对策干预效果进行评估,对将要采取的对策效果进行预测,为完善预警对策提供参考依据。四、加强义务教育非均衡发展预警制度的管理依据我国义务教育均衡发展预警管理7个子系统的工作任务和相互关系,可以建构出我国义务教育均衡发展预警制度的基本流程(具体见下页图1)。指标监测系统和信息管理系统的主要任务是对义务教育均衡发展的各种预警信息来源进行监测。数据处理系统和专家咨询系统通过对各种监测信息进行整理、加工、汇总,识别各级各类义务教育非均衡发展的征兆,并依据这些征兆提示开展深入的义务教育非均衡发展态势的警情分析,根据警情分析结果,评估义务教育非均衡发展的警戒级别。如果没有超过系统设定的各监测指标警戒线,则判断为正常状态,继续进行警源监测;如果超过了系统设定的各监测指标警戒线,则判断为警戒状态。警情演示系统负责对警级评估结果进行动画演示。而预警信息公布系统则根据警情动画演示结果选择向系统设定的各有关部门发布预警信息并收集、传达反馈意见。有关决策部门可以参考预警对策系统中的对策或建议及专家咨询系统中的专家决策意见,制定消除义务教育均衡发展危机的政策和措施。这些政策和措施实施之后,系统又回到警源监测状态,继续新一轮义务教育均衡发展预警管理系统的运行,这就是我国义务教育均衡发展预警制度运行的基本流程。整个义务教育均衡发展预警制度的运行以监测指标设定和信息采集为起点,以数据处理系统和专家咨询系统为重点,以警情演示、发布、反馈为关键点,以预警对策为终点,周而往复、不断循环,推动我国义务教育均衡发展水平呈现出螺旋式上升的态势。五、均衡发展预警制度设计原则我国义务教育均衡发展水平在地区间、城乡间、校际间和群体间存在较大差异,为了提高义务教育均衡发展预警制度的有效性、科学性,我国义务教育均衡发展预警制度在设计思路上应坚持以下几个原则:一是主动性原则。该原则要求我国各级教育行政部门在对义务教育均衡发展问题的监测和预警上要提高主观能动性,保持危机意识,尽可能获取与义务教育均衡发展问题相关的各类信息,及时发现不均衡的警兆并进行积极、主动的介入。二是系统性原则。我国义务教育均衡发展预警制度运行过程涉及诸多因素,因此,必须将其视为一个大的系统作为研究对象,在设计过程中应坚持系统性原则。该原则要求在充分考虑单一指标监测的前提下,将各层次、各阶段均衡的监测与预警进行整合,并坚持收集资料。只有连续、系统地收集资料,才能发现义务教育不均衡发展问题的分布特征和发展趋势。三是弹性原则。我国义务教育发展不均衡问题的原因是多方面的,也是复杂的。预警管理系统不可能监测所有的因素,所以,要允许有关人员在一定的可控范围内对预警信息的判断留有一定的变动余地和伸缩空间,并根据实际的发展状况逐步明确化。预警管理系统也应因地因时制宜,进行适当调整。四是规范性原则。为了能够让我国各级、各地区义务教育均衡发展预警管理系统相互对接,义务教育均衡发展预警管理系统中所涉及到的监测指标体系、信息收集的方法和渠道、数据库管理、预警信息的发布和反馈等,要尽量科学规范和标准统一。五是快速应对原则。义务教育发展不均衡危机发现越早,就越能够得到及时、有效的控制。原有危机处理的“鸵鸟政策”和“多头行政”模式已经造成了时间与资源的双重浪费,加大了义务教育发展不均衡危机的程度。快速应对原则要求有关政府部门根据义务教育均衡发展预警管理系统提供的预警信息,迅速研究对策,协调一致作出科学反应,在最短的时间内将危机控制到最低水平。六、各地义务教育均衡发展预警制度的比较目前,我国国家层面和地方层面均尚未建立起比较完善的义务教育均衡发展预警制度,尽管各地政府也进行了一些尝试,但基本都处于摸索和初步建立阶段,国际上也没有成熟的模式可供参考。由于各地的经济、社会、人群、教育条件等存在较大差异,义务教育均衡发展预警制度难以在不同的地区复制,但是,不同地区的义务教育均衡发展预警制度建设也存在着很多共性。因此,针对当前我国义务教育均衡发展的现状,特提出以下建议,以期为各级政府建设义务教育均衡发展预警制度提供参考。1.加强义务教育非均衡发展危机管理的对策我国义务教育均衡发展预警制度建设过程中的第一个问题就是政府和公众认识不到位,没有充分意识到我国义务教育均衡发展问题预警管理的意义和紧迫性,没有对义务教育非均衡发展危机管理给予足够的重视和认真的对待。所以,首先要加大宣传力度,增强各级政府和社会公众对义务教育均衡发展问题预警管理的意识,提高各级政府和社会公众对义务教育均衡发展问题预警管理的意愿和能力。2.存在的问题和阻力义务教育均衡发展预警制度建设是一项复杂的系统工程,牵涉到众多政府部门和学校,在建设过程中会遇到很多问题和阻碍。只有从法律上做好根本的规范,才能更好地保证义务教育均衡发展预警制度建设的合理性和强制性,因此,推动义务教育均衡发展预警制度建设的法制化尤为重要。2006年修订的《义务教育法》已确立了义务教育均衡发展的方向,今后可增加义务教育均衡发展预警制度建设的内容,明确义务教育均衡发展的对策与思路。3.预警信息监控系统义务教育均衡发展预警管理系统是义务教育均衡发展预警制度的基础和核心,因此,各级政府要整合资源,构建较完善的义务教育均衡发展预警管理系统,该系统应包括如下七个子系统:指标监