当前我国地方政府融资模式创新研究 金融学专业

目录第1章绪论……………11.1研究背景和意义……………11.2国内外研究现状……………11.2.1国内研究现状………………………11.2.2国外研究现状………………………21.3研究内容和方法……………31.3.1研究内容……………31.3.2研究方法……………3第2章我国地方政府融资平台………………42.1地方政府融资平台概述……………………42.1.1地方政府融资平台定义……………42.1.2地方政府融资平台类型……………42.1.3地方政府融资平台运作方式………42.2地方政府融资平台背景……………………52.2.1社会背景……………52.2.2地方主导下的经济背景……………52.2.3财政制度背景………………………62.2.4政治制度背景………………………72.3地方政府融资平台现状……………………72.3.1地方政府融资平台的发展态势……………………72.3.2地方政府融资平台的特征…………8第3章我国地方政府融资平台的问题和风险……………93.1地方政府融资平台的问题…………………93.1.1融资渠道单一，偿债来源单一，融资持续性较差………………93.1.2我国地方政府融资平台的设立和运作不规范……93.1.3融资风险约束机制匮乏……………………93.1.4平台透明度较低…………103.2地方政府融资平台的风险………………103.2.1商业银行平台贷款信用风险………………103.2.2地方政府融资平台道德风险………………103.2.3地方财政风险……………113.2.4经济波动风险……………11第4章国外地方政府融资平台的发展经验……124.1日本地方政府融资平台的演变和改革…………………124.1.1日本地方政府融资平台的演变……………124.1.2日本地方政府融资平台改革………………124.2美国地方政府融资平台的发展经验……134.2.1美国市政债券市场的三大机制……………134.2.2美国债券银行的建设………134.3国外地方政府融资平台经验的启示……13第5章地方政府融资平台的对策和建议………155.1建立地方债监督约束机制………………155.2建立债务风险防控机制…………………165.3拓宽政府融资渠道………165.4规范创新政府性融资平台………………17总结…………………17参考文献……………19当前我国地方政府融资模式创新研究[摘要]:地方政府融资平台不仅为我国地方经济和社会发展筹集了必需的资金，极大地推动了城镇化建设的进程，而且在应对国际金融危机的冲击和刺激经济回升的过程中发挥了积极的作用。但是，近年来随着地方政府融资平台规模的急剧扩张，各种潜在风险也逐渐暴露出来，诸如商业银行平台贷款信用风险、地方政府融资平台道德风险、地方政府融资平台的地方财政风险、地方政府融资平台的经济波动风险等。为此，我国地方政府融资平台在完善自身建设的同时，也借鉴了国外融资平台发展的经验，如日本地方政府融资平台的改革和美国市政债券市场的三大机制以及债券银行的建设对我国地方政府融资平台的发展起到了重要的启示作用。尽管如此，在地方政府融资平台发展的过程中，风险规避意识薄弱，创新思路不明确的问题仍是屡见不鲜。本文以创新为切入点，着重探讨推动地方政府融资制度的创新，例如拓宽政府融资渠道、建立风险防控机制、规范政府融资平台等诸多措施来为我国地方政府融资平台的发展指出一条全新的道路。总而言之，创新是地方政府融资平台建设的关键和走出平台建设瓶颈的唯一出路。[关键词]：地方政府；融资平台建设；创新OntheConstructionofChina’sLocalGovernment’sFinancingPlatformBasedonInnovationAbstract:Localgovernment’sfinancingplatformhasplayedapositiveroleinraisingthefundsforthelocaleconomyandsocialdevelopmenttogreatlyenhancetheurbanization,dealingwiththechallengetointernationalfinancialcrisisandstimulatingtheeconomicprosperity.However,inrecentyears,somepotentialriskshaveemergedwiththerapidexpansionofthefinancingplatforms,includingthecreditrisksofcommercialbanks’loaningplatform,themoralandfiscalproblemsconcerninglocalgovernment’sfinancingplatform,andtheeconomicfluctuationrisks,etc.Inresponse,China’slocalgovernmentshavebetteredtheirconstructionoftheplatform,learningsomeexperiencesfromforeigncountries,JapanandAmericainparticular,fromwhichthelocalgovernmentsbenefitalot.Inspiteofthis,problemsremainthatweakriskevasionandvagueinnovativethoughtwillslowtheprogressoftheplatformconstruction.Basedoninnovation,thispaperfocusesonthereformofthefinancingsystems,likemakingperfecttherelatedlaws,wideningthefinancingchannelsandregulatingtheplatform,openinganewroadtothedevelopmentofthefinancingplatform.Inconclusion,innovationisthekeyandthesolesolutiontotheconstructionoflocalgovernment’sfinancingplatform.Keywords:localgovernment;theconstructionoffinancingplatform;innovation第1章绪论1.1研究背景和意义中国地方政府融资平台的发展可谓一波三折。它产生于上世纪90年代，在那个风雷激荡的时代，国际经济形势风云变幻，先后爆发了亚洲金融危机和国际金融海啸。就在这样的环境下，地方政府融资平台茁壮成长。但是，凡事有利必有弊，地方融资平台就是一把“双刃剑”。在其迅猛发展的进程中，诸多风险也随之而来，例如设立不规范、企业管理制度落后、信息披露不完全、地方政府间接还款压力增大、国进民退、经济波动等。这一课题引起了国内外众多学者的关注，他们主要是分析地方政府融资平台风险状态及运作状态，阐述地方政府融资平台的性质和定位，探讨平台建设过程中的风险控制和监管等。本课题在前人研究的基础上，拟以创新为契入点，探讨我国地方政府融资平台建设中的问题与对策。党的十八大和“十二五”规划着重强调“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化”与之对应，地方政府融资需求也随之增加。研究本课题，一方面为我国地方政府在经济建设过程中筹集资金提供宏观指导，挖掘地方政府债务问题存在的深层次原因，为我国建立可持续发展的地方政府债务风险管理提出政策建议,完善地方政府融资体系,创新地方政府融资模式。另一方面，建立规范合理的中央和地方债务管理及风险预警机制，优化调整经济结构，促进我国地方经济的稳定和健康发展。1.2国内外研究现状1.2.1国内研究现状虽然我国对于地方政府融资平台建设的研究起步较晚，但是研究趋势却十分迅猛，国内学者对于我国地方政府融资相关问题展开热烈的讨论，政府对此也高度关注。目前，国内主要从以下几个方面对地方政府融资平台建设进行了研究：第一，从财政分权的角度来考察融资平台。祝志勇和高扬志（2010）认为地方财政压力过大，各平台之间存在不良竞争。这样一来，地方政府融资平台就应运而生了。但是地方融资平台是把双刃剑，既可以促进经济发展，也可能导致货币发行权落入地方政府手中，进而使宏观经济产生大的波动[1]。龚强等人（2011）基于财政分权的理论，仔细研究了地方政府债务产生的原因，产生之后所引发的一系列效应以及怎样对其进行管理等问题，得出结论：地方政府债务产生的原因有很多，主要是地方融资平台不符合规定、分税制度存在缺陷等。当然，如果考虑宏观调控和财政政策需要，情况就更加纷繁多变[2]。第二，从风险形成的原因及防范进行探讨。封北麟（2009）认为应优化资源配置，让融资平台的市场更加广阔，同时要采取措施，对融资平台的内部风险进行合理的管控；当然，在控制内部风险的同时，也不能放松外部监督，要双管齐下[3]。武志（2013）提出目前当务之急是要使政府融资平台正规化，从而使财政金融风险消弭于无形[4]。巴曙松（2009）则着重指出，地方政府融资平台负债过多，这直接导致了其多元化的风险：既有因财政负债而出现的风险，又有因微观融资平台的负债和担保而出现的风险，当然还有政府行为不当而导致的风险等，应该抓紧规范地方政府融资平台，使其市场化、透明化程度提高[5]。第三，从风险调控和规范对策进行考察。祁永忠、栾彦（2012）主要从以下几点提出建议：（1）清理现有地方政府融资平台公司及其债务。（2）构建地方政府融资平台治理长效机制。（3）建立地方政府投资管理体系，转变政府职能[6]。姚凤阁、温红梅（2013）则认为（1）积极推进地方政府融资平台的市场化。（2）严格规章制度，加强外部监督。（3）完善风险承担和补偿机制，进一步完善拨备制度[7]。余子良（2013）坚持既要疏通风险又要堵上缺口。只有这样，才能有效地疏导与整治地方政府融资平台，从而能使其得到合理的管理。另外，要从银行系统和政府部门两方面入手，规范管理融资平台运作的各个环节[8]。1.2.2国外研究现状国外学者对于融资平台的直接研究比较少，主要是讨论政府怎样融资来支持基础设施的建设。发展经济学家PaulRosenstein-Rodan(1966)强调政府必须要在基础设施建设中扮演重要的角色。他认为“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给”[9]。国外也有不少学者是在金融理论及制度的基础上来考察金融机构和金融资本在政府融资中起到了怎样的作用。Goldsmith（1969）在研究墨西哥经济时指出：“墨两哥的金融机构特别是国有金融机构，通过向工业企业提供技术贷款，赞助技术创新和教育事业，对墨两哥的工业化起到了关键作用”[10]。Merton（1995）和Levin（1997）则是站在金融职能的角度上考虑，认为交易成本和信息成本是金融中介和市场出现的直接原因；金融体系通过合理的资源配置，提高大家存款的积极性，从而能够调剂商品与服务等职能，高效地管理公司，进一步推动技术创新和资本积累[11~12]。1.3研究内容和方法1.3.1研究内容本文的研究内容大致如下：先是具体阐述论文的研究背景意义，分析国内外研究现状，然后以此为依托，介绍我国地方政府融资平台，重点考察融资平台发展过程中衍生的问题和潜在的风险，再结合国外融资平台发展的宝贵经验，对我国融资平台的建设建言献策。1.3.2研究方法1.文献综述法：地方政府融资平台成长势头十分凶猛，但是其所带来的负面影响和隐患也令人非常担忧。大量学者都在研究，有着丰富的研究成果，本文详细参考国内外研究文献，使文章更有前沿性。2.归纳总结法：对国内外文献进行归纳总结；剖析风险管控漏洞；总结改良对策。第2章我国地方政府融资平台2.1地方政府融资平台概述2.1.1地方政府融资平台定义地方政府融资平台是指地方政府通过一定的注资方式，依法成立的企业或事业法人。其主要功能是建设基础设施，为公众提供服务。公司的还款来源也是多样化的，多层次的，涵盖财政资金、经营利润、公共设施盈利等。其担保方式更是独树一帜，以政府信用作担保，以银行贷款或企业债券借入资金，并将大部分资金都用于基础设施建设或是公共事业。融资平台名称各异，通常有城建投资公司、资产经营管理公司、基础设施投资公司等。2.1.2地方政府融资平台类型地方政府投融资平台的类型众多。大致说来，可分为城市建设投资公司；城建开发公司；城建资产经营公司等。这些公司再建立一个达到融资标准的公司，并利用财政补贴来为其还款。在这之后，将大部分的资金用于建设城市，为公众提供更好的服务。再细致地分类，从行政级别来说，有省级融资平台、县级融资平台、乡镇级融资平台，其风险依次增大；从融资平台本身有无收入来源来分，可以分为全覆盖型融资平台、半覆盖型融资平台、无覆盖融资平台；从成立动机角度分，可分为纯融资型平台、项目承载型融资平台、混合型融资平台。2.1.3地方政府融资平台运作方式地方政府融资平台运作方式是个相当复杂的工程，牵涉的部门很多，当然也包括各种金融机构，银行类的和非银行类的都有。具体说来，就是地方融资平台在政府的帮助下，采取“财政注资、土地支撑、政策支援、社会筹资、市场运作”的方式，促使政府有关部门与金融机构在地方融资平台中协调统筹，建立融资平台“借、用、管、还’’一体化的投融资运行机制，并通过平台融资、平台转借转投等方式使财政性资金的投资效应最大化。地方政府融资平台的运作方式如图1所示。图1：地方政府融资平台运作方式图2.2地方政府融资平台背景2.2.1社会背景

当前我国社会主义经济进入一个飞速发展的阶段，不可避免的出现了一些矛盾，其中最主要的矛盾就是公共品供给和需求不对等。究其根本，还是不能很好地缓和政府和市场的关系。如果政府大权独断，过度以自身为主导，那肯定会导致政府的压力过大，这样一来公共品的供给就会杯水车薪；反之亦然，假如市场干了政府份内的事，也会导致严重的后果，例如公共品价格偏高，不能满足居民的需求等。当前我国的战略中心是经济建设。不仅如此，现阶段我国处在从计划经济走向社会主义市场经济的关键阶段，中国以政府主导型的市场经济根深蒂固，政府在事权上虽然没有了独断专行这一计划经济的弊端，然而距离建成“公共服务型政府”还有很长的一段路要走。

2.2.2地方政府主导下的经济背景

1、地方政府主导的实质

相当一部分地方官员为了自己的政绩，采取强力的行政手段来支持平台发展。可是这样一来，外部的竞争就异常激烈。不可否认的是地方政府就像站在企业背后的“话事人”，企业自然便是在前冲锋陷阵的“小弟”，对背后的大哥是言听计从。政府就是一只无形的手，操纵着企业在市场上竞争。究其根本，一方面说明地方政府拥有绝对的能量和话语权，市场上的企业相对的处于弱势地位，只能依附。另一方面，地方政府作为一个产权组织，其产权结构是典型的内公外私。所以地方政府主导的实质就是在经济中处于主导地位的是地方“内公外私”的产权。

2、地方政府主导发展模式的原因

地方政府发展模式各有不同，但不可否认的是，都离不开政府主导这一关键点。那么地方政府主导是怎样形成的呢？这当然非一日之功，主要是在发展过程中，政府不得不将诸多事权下放给地方。这样一来就清晰了，政府先下放事权到地方，然后不得已，必须要把财权也下放给地方。这时候可能会有人产生疑问，为什么非得下放事权呢？这确实值得深思，在笔者看来，一方面是客观国情的需要。改革开放以来，中国作为一个人口13亿的发展中国家，发展极度不平衡，资源无法得到很好的配置。为降低配置成本，中央政府只能转移诸多事权给地方。另一方面，则是时代的呼唤。中国要发展市场经济，就不得不实行分散决策，这样使市场活力增强。但是政府也要自己的考虑，虽然支持地方经济的发展，但是不能开无轨电车，让其脱离掌控，因此只能将诸多事权下放给地方。

3、地方政府主导型市场经济的表现

地方政府对市场经济有绝对的主导力和支配权，主要体现在：一、政府对待招商引资工作非常重视，亲力亲为。目前来看，各级政府认为招商引资、培育税源直接关系到区域财政的增收，当然也关系到经济的发展。这对他们来说是头等大事，对其重视程度也就不言而喻了。二、政府直接参与对土地的经营和管理。地方政府对房地产开发的热情空前高涨，通过土地开发来加强城市建设。简而言之，土地是地方政府对城市进行建设管理的载体。这一现象近年来已是屡见不鲜。2.2.3财政制度背景

促使政府融资平台出现的原因有很多，究其根本，还是源于分税制改革。改革后，地方政府事权与财权不能达到一个平衡的状态，这导致了地方政府财政收入占财政总收入的比例出现断层式的下滑，而与之相对应的地方财政支出占财政总支出的比重几乎没有什么变化，下滑的程度也是微乎其微。这一现象反映的问题相当严峻，地方政府的财权与事权混乱，无法得到合理的配置。地方政府想要进行赤字预算或者是利用债务进行融资也不可得，因为这是《预算法》中明令禁止的。所谓上有政策，下有对策。在这样大的背景下，地方政府为了融资来弥补城市规划和文教卫生等公共事业支出的资金缺口，组建了一批由其主导的城市投资公司，用来支持对城市的开发建设工作，也就是所谓的“地方政府融资平台”。2.2.4政治制度背景

我国市场经济体制与别国不同，主要是以政府为主导，尤其是国有部门，在资源配置方面有着绝对的话语权和举足轻重的地位。第一、尽管国有经济在国民生产总值中并不占优势，但仍把控着国民经济命脉。国有企业在电信、铁道、石油、金融等关键行业中的地位是不可代替的。第二、各级地方政府手中的权力还是过大，能轻而易举地掌控资金和土地等资源。第三、我国市场经济仍处在发展的初期阶段，法治基础不够牢靠，官员手中的权力无法得到制衡，利用种种手段，直接对企业的经营事务进行干预。许多国有企业带有强烈的地方性色彩，因为是地方主导，所以他们往往能在市场竞争中得利，然而不幸的是他们无法作为真正的市场主体存在。第四、在公共品供需不平衡、财政资金匮乏的双重压力下，地方政府选择和国有企业合作，将其组合成立投融资平台：通过融资解决财政资金匮乏的问题；通过投资解决公共品供需不平衡的矛盾；当然，国有企业也从中获得巨额利润。2.3地方政府融资平台现状2.3.1地方政府融资平台的发展态势地方政府融资平台尽管已经发展了相当长一段时间，基础足够牢靠，但其大放异彩却是在那次席卷全球的金融危机之后。金融海啸的冲击不言而喻，各级地方财政入不敷出，这时地方政府融资平台就发挥了不可代替的作用，成为了最引人注目的融资主体。地方政府负担的基础设施建设部分有固定的标准可循，而中国地方政府达到的平均比例却是惊人的50%左右，远超规定的13%。20世纪90年代以前，政府对于城市基础设施的建设有着绝对的话语权，这种现象作何解释呢？其实理由很简单，因为政府提供了大量的财政资金来支持城市基础设施建设。然而在进入90年代以后，特别是1997年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》后，为推动城市基础设施工作的进一步发展，提高市场化程度，摆脱政府操控的标签，拓展融资渠道，一些地方政府陆续设立了国有独资的城投公司。其中最具代表性的，影响最为深远的地方融资平台运作模式有：上海模式、重庆模式与天津模式。2.3.2地方政府融资平台的特征地方政府融资平台发展的历史已经有几十个年头了，它作为地方政府经济建设的重要抓手和融资工具，在增强地方政府财力、加快基础设施建设、推动社会事业发展和拉动内需作出了重要贡献，从而也成功地推动了城镇化进程。尽管地方政府融资平台的建设取得了很大成绩，但是事物的发展终归不是一帆风顺的，地方政府融资平台如今也不可避免地进入一个瓶颈期。规模问题，资金问题，制度问题层出不穷，这也导致了如今地方政府融资平台建设缓慢，陷入泥淖的现状。长期以来，由于“分税制”形成的地方财权事权不匹配，地方政府不得不面临一项重要的课题，即解决城市基础设施建设和资金短缺的矛盾。众所周知，由于美国次贷危机不断扩散，全球性的金融海啸席卷全球，为了实现经济的稳步发展，有效规避国际金融形势变动对我国经济造成的负面影响，我国采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，但是另一方面也导致了地方融资平台规模急剧扩张，地方债务风险持续扩散，偿债负担加重。从我国地方政府融资平台的运作机制来看，我国地方政府融资平台呈现以下几个特征：（1）地方政府在经营中具有主导地位，公司的性质是独立资产经营公司并且具有法人地位。（2）商业银行贷款为其主要的资金来源。（3）融资贷款主要用于公益性城市基础设施建设，收益较低。（4）主要的经营模式是受地方政府委托开展项目投融资，其贷款也由地方政府直接或间接承担偿还。（5）其主要收入来源为土地收入，以其他经营性收入和财政补贴为辅。第3章我国地方政府融资平台的问题和风险3.1我国地方政府融资平台的问题3.1.1融资渠道单一，偿债来源单一，融资持续性较差数十年来，地方政府融资平台主要是利用银行贷款等一系列简单的产品来获取资金，由于政府为其担保，并且土地增值收益增加，负债率相对较低，银行会大方的借出贷款。然而随着负债率升高，仅依靠贷款融资已不是长久之计。由于偿债渠道过分单一的依赖财政、依赖土地，从而使其对宏观政策的变化尤其敏感，譬如房地产市场调控直接影响城市土地一级市场的交易量和价格，这也导致融资平台公司还款资金无法落实。3.1.2我国地方政府融资平台的设立和运作不规范我国地方政府融资平台是由地方政府设立的，虽然从名义上来说，这个平台是一个独立的法人，但是却不像其他法人那样能够进行有效的管理。这一点主要体现在融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，治理结构不完善。由于多数平台并未真正按照公司法人的运作模式融资，具有准政府性质，体现政府意志，就导致融资平台公司的监督成为一纸空文，这一现象导致的连锁反应则是资金使用效率较低。如果仅仅是上述的这些问题，还好解决，关键的是地方融资平台缺乏高素质，有能力的管理人员，这样问题就严重了，任何理论，任何管理都必须建立在人才的基础上。可是地方政府却不以为意，平台管理人员的任免由其一手操控，更有甚者，一些地方官员摇身一变，成了平台的高级管理人员。他们的管理意识相当匮乏，对可能出现的风险也没有一个很好的认识和防范，极易做出错误的决策。地方政府融资平台归地方政府领导，政府对平台的经营事务有着直接且巨大的影响力，但是他们往往是根据自身的利益、喜好来进行决策而很少考虑到平台的实际负债情况和经营能力。政企不分的怪象严重影响了融资平台的独立经营。3.1.3融资风险约束机制匮乏虽然我国地方融资平台已经发展了相当长一段时间，卓有成效，但是问题还是客观存在的，就拿其对地方政府的过度依赖来说吧，政府可以说对平台的发展有着“生杀予夺”的权力，这不得不令人担忧，这种现象所造成的后果是不堪设想的，因为地方政府无法根据不同性质的融资主体来制定不一样的计划，导致融资平台的职责单一，往往只管融资和还款，而地方政府却越俎代庖，插手项目的建设和运营。长此以往，平台风险无法得到约束，同时所融资金也没有很好的办法来规范和处理，债务风险管理自然也就无从谈起了。3.1.4平台透明度较低上文已经提过，在我国地方政府相当于融资平台的“话事人”，这就不可避免地使地方融资平台相对于其他金融机构有着绝对的优势，这就产生了一个致命的问题，平台的经营状况、负债情况、还债能力对于银行或者其他金融机构来说是个未知数，银行自然不能对融资平台偿还债务的能力进行合理的估计。更为可笑的是，有些地方政府自身都不了解融资平台的层级以及不同层级所代表的负债和担保情况。同时商业银行也对平台资金的使用效率、使用方向以及使用进度没有一个合理的预算，这也进一步导致了银行不能在贷款后对平台进行监控，以保证贷款质量有良好的管理体系支撑，信用风险的掌握也无法按部就班的实施。3.2地方政府融资平台的风险地方政府融资平台自成立以来，设立不正规的漏洞一直存在，公司也不能得到良好有效的管理。这导致地方融资平台不能做出正确的决策来进行投资，从而使投资规模过大，融资途径单一，没有足够的信用担保来获取资金。如此一来，地方政府融资平台没有足够的资金来保证营利，最终地方融资平台的风险就逐一暴露出来且一发不可收拾。目前，地方政府融资平台面临的系统性风险主要是风财政风险、经济波动等，非系统性风险则表现为信用风险和道德风险等。3.2.1商业银行平台贷款信用风险近几年来，银行业很不太平，发生了不少风险事件，令人触目惊心。究其根本，还是银行给平台发放的贷款并不安全，其中隐藏着不可轻视的信用风险。一方面是因为地方融资平台不是独立的个体，受到地方政府的监管，再加之其自身没有一整套健全的管理机制，从而导致资金的调拨和偿还没有一个合理的标准；另一方面，商业银行也负有不可推卸的责任。无法对负债总量有一个准确的判断也使平台信用风险增加。地方政府融资平台的融资渠道虽说不少，但是不可忽视的是银行存款的比例仍在90%以上。一旦地方政府平台贷款开始还本付息，资金链在这个关头出了问题，那么随之而来的将是铺天盖地的不良资产，银行的信用将会遭遇严峻的考验。3.2.2地方政府融资平台道德风险政府在管理公共项目时，难免也会引发不小的道德风险。一方面，法律没有对地方融资平台的义务有明确的规定，这直接助长了地方融资平台之间不良竞争的风气，这也是道德风险产生的主要诱因。另一方面，对于地方行政系统人员和商业银行内部人员相关考察制度的不足也进一步催生了道德风险。一个官员的执政能力往往和政绩挂钩，这就不难解释不少地方政府官员为了政绩，鼠目寸光，只考虑短期的经济发展而不从长远考虑，不遵循可持续发展的原则，这样一来部分地方政府融资平台道德风险也就随之产生。3.2.3地方财政风险地方政府的偿还能力各有不同，如果偿还能力过差，就会滋生违约风险。有相当数量的地方融资平台项目没有稳定的资金来源和结构，导致盈利较差，不得已，政府只能靠出售土地再加上财政收入来偿还债务。2011年开始，海量的地方债进入还本付息阶段，使得地方政府偿债率以一个偏慢的速度增长，假如不控制地方政府的债务规模，地方财政就会处于风雨飘摇之中，宏观经济的发展更是无从谈起，空口白话。目前国家果断加强对房地产市场的调控力度，同时尽量避免依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，这样一来土地拍卖的收益将大幅下滑，部分地区的财政收入结构将发生翻天覆地的变化，政府将没有稳定的资金收入来偿还债务。3.2.4经济波动风险如果地方政府融资平台对于自身的风险防控工作没有很好的把握，社会经济就会产生剧烈的波动，经济发展将遭受巨大的打击。主要体现在：第一、政府的货币政策和财政政策将会受到极大的影响，无法做到均衡统一。平台项目的建设离不开庞大的资金链，后续资金要确保到位，但是负面影响也是显而易见的，贷款需求水涨船高，政府无法做到较好的调节，信贷投放也无法合理把控。第二、政府和市场的定位模糊不清。地方融资平台受到政府的庇护，做政府的马前卒，从中牟取了可观的利润。但是，这会严重影响市场竞争的平衡性，民间投资可能会大幅流失，市场经济的运行也会偏离预设的轨道。第三、会影响商业银行信贷资金投放方向。地方融资平台的信贷额度是相当庞大的，在商业银行的信贷额度中占有举足轻重的地位，如此商业银行不得不忍痛放弃某些可盈利性强的业务，从而影响金融业的整体发展。第4章国外地方政府融资平台的发展经验4.1日本地方政府融资平台的演变和改革4.1.1日本地方政府融资平台的演变日本地方融资平台在发展过程中，逐渐演变为四大类企业，分别是地方公营企业、地方三公社、地方独立行政法人和第三部门，其中后三类也统称为“第三部门等”。平台的发展也是历经波折，20世纪70年代后期，“第三部门”等融资平台企业如雨后春笋般冒了出来，主要作用是接手运营那些无法盈利的铁路线路。20世纪80年代后期和90年代，日本地方融资平台发展蒸蒸日上，到达了一个顶峰。随后，基础设施建设的力度也大大加强了。20世纪90年代后期，随着经济虚假繁荣的景象不复存在，地方政府融资平台的经营受阻，债务问题也日益严峻，日本由此开始了长达十几年的平台企业改革。4.1.2日本地方政府融资平台改革日本地方融资平台改革的开端始于1999年，但那只是星星之火，而造成燎原之势的是2007年《地方政府财政健全方案》的颁布，它标志着改革进入全面深化的阶段。主要内容如下：（1）健全地方财政体制。日本宪法赋予都道府县，市町村自治的权利，使其拥有独立的财政权。不仅如此，2007年6月，日本政府出台了《地方政府财政健全方案》，首次提出实际赤字比率、综合实际赤字比率、实际公债费比率，和将来负担比率四个主要指标以及相应的合格比率，对于那些超出指标范围的地方政府，法案有权要求其采取相应的措施来健全财政体制。（2)新设融资平台事前论明确责任。政府和企业在融资平台中各自扮演着怎样的角色，这是一个相当敏感且重要的问题，这一点不明确了，融资平台的建设就会举步维艰。所以日本政府提出要在融资平台设立前将两者的权利和义务交待得一清二楚。除此之外，政府尽量不要用行政手段插手平台的运作，让平台根据自身的需要经营管理。（3)建立审计监督和信息公开机制。监督不仅需要内部的监督，更需要外部的监督，日本政府建立地方议会和居民参与机制，让议会和居民协作对平台进行监督，并且加大对平台企业经营事务的审查力度，同时敦促相关企业公开财务状况，不得有所隐瞒。（4)从实际出发，有针对性地采取改革措施。对带有强烈的营利性色彩的企业，政府提高其私有化程度；对从事公共事业，盈利相对较少的企业，由政府直接进行经营管理；对业务之间互通有无的企业，采取兼并后重组的策略；对自身发展极其艰难或是通过改善后仍不见成效的企业，要坚决撤废。4.2美国地方政府融资平台的发展经验4.2.1美国市政债券市场的三大机制美国市政债券市场发展与城市化同步，形成了三个重要机制以减少市场违约风险，分别是信用评级制度、信息披露制度、私人债券保险制度。同时，免税降低了美国市政的融资成本，这使得市政债券市场大为成功，成为世界上规模最大和最引人注目的债券市场。美国市政债券与普通的融资平台不尽相同，购买者大多是以家庭为单位进行购买，交易市场则是柜台市场而不是有组织的证券交易所。国外债券市场经验对我国地方政府融资平台建设提供了很好的借鉴作用，我们可以吸收其积极因素，结合我国经济建设的实际情况作出相应调整，以规范地方政府融资行为。4.2.2美国债券银行的建设美国债券银行实质上就是美国城市基础设施建设融资供给平台，繁荣的资本市场推动了其稳步向前发展。债券银行通过购买政府债券的方式向政府借款，随后再将购得的债券打包重组，通过资产证券化的形式卖给债券购买者。为了降低银行信用风险，同时为了增加信用等级,美国债券银行通常会采取购买保险、多层次准备金、要求地方政府以未来财政收入做抵押等措施。债券银行这一独特个体是美国地方政府基础设施建设的主要资金来源，政府自然会投桃报李，出台相关优惠政策或是提供各式各样的补助。不仅如此，当债券银行遇到难处，不足以支付保险成本时，政府还会慷慨大度地伸出援手，向其提供准备金来渡过难关。这就是一种良性循环，债券银行能够保险成本，心中有了底气，就会购买打包地方政府的各级小额贷款对其进行资产证券化。这样一来，不仅能降低单位成本，还能赚取利润，一举两得。债券银行和政府在互补互助的前提下，携手共进，为美国经济的发展做出了巨大的贡献。4.3国外地方政府融资平台经验的启示以上这些国家通过不同方式的融资方式创新，吸引了社会公众对于城市公用事业的目光，大量的社会资金也因此流入到地方政府融资平台中，降低了社会资金的损失风险，进一步推动了地方政府融资平台的健康发展。我们从国际经验中可以得出下结论，光靠借贷无异于饮鸩止渴，融资的关键还是要从自身出发，通过积累经营性现金流或收集筹资性现金流来打破僵局。显而易见，这就需要政府稳能够建立金融中介来促使资金流入。更为最重要的是，为了不让市场风险侵蚀融资平台，政府必须要倾力支持同时相关制度也不能崩塌。具体来说包括以下几点：（1）改革分税制，从而提高政府税收。（2）健全地方政府的债务管理体制。（3）规范政府行为，严控金融风险。（4）加强信息披露，建立监督评估机制。（5）重组旧的融资平台，严控新的融资平台。（6）优化管理模式，提高盈利能力。（7）培养专业的管理人员，避免由政府官员兼任从而导致政商不分。当然，我国在借鉴国外地方政府融资平台经验的同时，也不能盲从，应当从本国实际国情出发，实事求是，采取更有针对性的改革措施。第5章地方政府融资平台的对策和建议面对以上种种地方政府融资平台的风险和问题，我们需要对症下药，抓紧对地方融资平台经营的改善和债务的清理，同时，要不遗余力地完善融资平台的管理机制。政府有关部门对此问题也高度重视，国务院和银监会就地方政府融资平台存在的各种风险问题，先后出台了相关规定文件，要求各金融单位努力做好地方融资平台的风险规避工作，并严格按照规定进行分期还款。然而，这些措施终究是杯水车薪，无法从源头上解决地方融资平台的问题和随之而来的风险。古语有云：“变则通，通则强”。要想毕其功于一役，就必须要变通，要大力推动地方政府融资平台模式的创新，只有这样，地方融资平台才能走上康庄大道。5.1建立地方债监督约束机制地方债监督约束机制主要有以下4个环节：（1）建立中央政府行政控制型的管理监督体制。具体来说，就是中央政府运用行政手段直接对地方债券进行管理，事无巨细，包括对发行主体、资金去处、发行规模、期限结构等方面的事前审查、事中监督和事后检查。另外，地方政府负责制定具体的计划，包括地方债的发行和出售，但是要先通过地方人大审查后，确认无误，再向中央政府上报，由中央政府做出最终决定。如果地方政府擅自发行债券，将会受到严厉的惩处。（2）建立地方政府破产机制和责任追究与处罚制度。当地方政府因经营不善而出现亏损继而引发破产时，上级政府应对其经营状况进行彻查，在提供给破产地方政府财政援助的同时，要确保其处于国家的严密监控和管理之中。对导致破产状况的主要负责人，要依法查处。而对于那些在债券发行过程中为了一己私利中饱私囊，采取隐瞒、欺诈的手段违法乱纪的国家蛀虫，更要严惩不贷，给那些心存侥幸的不法之徒以强烈的震慑。（3）发挥信用评级机构的监督作用。利用信用评级机构的对地方政府进行全方位的信用评估，并将得出的结果公之于众。这样一来，中央政府充分了解情况，在审批过程中能够做出正确的决断。同时，投资者对政府的信誉和还款能力也了然于胸。这种独特的监督模式卓有成效，通过中央政府和投资者两方面对地方政府进行监督，不可谓不妙。（4）强化信息披露机制。有关部门要加大信息披露力度，做好信息搜集和管理工作，并与宣传部门及时沟通交流，通过权威媒体将地方政府债券的各种经营状况，信用评级报告等公之于众，确保公众能在第一时间内了解情况，如果发现异常，可以及时向地方人大等监督机构反映。这样，群众的监督权得到了保证，政府也动用公众的力量，有效监督相关机构。5.2建立债务风险防控机制为规范地方政府举债行为，防止债务风险继续扩散，中央政府必须建立债务风险防控机制，从而对债务的相关风险有一个清醒的认识和合理的评价，也有助于避免地方政府债务危机的爆发。防控机制有着多种控制指标，主要用来反映地方财政的清偿能力和流动性，同时也能反映地方政府信用。可以设置相应的“警戒线”对现实和潜在的财政风险度进行量化。当债务风险度接近“警戒线”时，立即启动预警机制并拒绝通过发行新债的提案。更重要的是，地方政府债券一般是用来建设基础设施等公共项目，耗资巨大，一旦决策失误，后果不堪设想，地方政府甚至可能因此破产，没有偿债能力继而引发连锁反应，社会风险爆发，社会矛盾激化，一发不可收拾。为防止债务风险和缓解地方政府偿债压力，地方财政应建立专门的偿债基金，以便出现偿债危机有足够的资金来偿还债务。5.3拓宽政府融资渠道我国地方融资平台融资渠道单一的问题一直困扰着地方政府。当前我国市场经济发展正处在一个关键阶段，相比于发达国家，金融市场不成熟，从而导致融资渠道单一，拓宽融资渠道已经是迫在眉睫的头等大事。而要拓展融资渠道，就是要使融资模式不拘泥于现状，往多元化的方向发展。具体来说，包括：（1）、资产证券化融资。银行可以通过整合和盘活存量资产，依靠基础设施的收费权来发行证券从而进行融资。（2）、股权融资。地方政府的性质决定了其没有以股东身份组建公司的能力。但是地方政府另辟蹊径，利用治下的地方融资平台通过私募股权投资基金的形式改善资产负债结构，吸引银行贷款，实现股权融资。（3）、项目融资。项目融资是目前国际上一种新兴的融资方式，广受好评。其特点是以项目本身的资产、项目建成后的现金流或权益作为还款保证抵押，来取得融资或贷款。贷款的发放对象是专门为项目融资和经营而成立的项目公司。因此，在项目融资中，用来保证贷款偿还的主要来源被限制在被融资的项目本身的经济效益中。5.4规范创新政府性融资平台近年来，政府性融资平台的发展越来越畸形，不规范行为也是屡见不鲜。所以需要进一步对其进行规范创新，完善地方融资平台发展体系，推动地方融资平台发展，使其重归正轨。1.整合政府财政资源和资产，加强金融监管。充分利用规模效应，对众多融资平台进行分类管理，然后取其共性，将有共同特点的平台进行整合，最终变成几个有影响力的大平台。同理，整合各部门的财政资金，集中用于一个项目。这样一来，融资平台就有了很强的投融资能力，公信力也能得到显著提高。当然，金融监管部门也要时刻绷紧神经，对融资平台的监管时刻不能放松，尤其是债券的融资以及借贷，要慎之又慎。只有这样，才能防患于未然。2.创新财政资金投入方式，发挥杠杆效应。所谓创新财政资金投入方式，其实就是探索出一条新的“以拨改投”的道路，将原先的政府直接拨款补贴改为直接投资