土地政策要让土地市场更安全难念的土地经

土地政策要让土地市场更安全难念的土地经

积极、稳定、促进城市化，有序推进农业转移人口城市化，是中央经济工作会议提出的目标。城镇化发展与土地利用密切相连。城镇化过程中怎样集约节约用地?怎样维护农民的利益?如何避免“土地财政”现象?带着这样的命题,记者来到了河南省焦作市。土地供需矛盾突出,土地指标紧张利用指标进行管控的行政或自然资源,大都十分紧俏。实行管控的原因是资源有限,供给远远不能满足需求。1996年,我国的耕地数量为19.51亿亩,到了2006年10月,下降到18.27亿亩。仅仅10年,我国的耕地减少了1.24亿亩。中国的耕地还能不能养活中国人?为了守住全国耕地不低于18亿亩这条红线,国家对土地利用同样实行了严格的计划指标管理,耕地面积减少的趋势得到有效遏制。随之而来的是用地难题开始显现。某省一位国土资源厅副厅长曾对记者讲,每年的全国国土资源工作会议,都会成为地方政府诉苦缺地的大会。各地市政府和国土资源部门的头头们,也同样到省厅抱怨土地利用指标不足。在河南省焦作市国土资源部门采访期间,接待记者的大多是分管建设用地工作的局领导。他们在接受记者采访的几个小时里,敲门声不时响起,电话一个接着一个。无论来访还是来电,内容基本只有一个——土地需求。基础设施要土地,企业发展要土地,产业升级要土地,招商引资还离不开土地。一位县级国土局副局长一脸无奈:手头哪有那么多的地!焦作市国土资源局副局长李天顺告诉记者,焦作市辖区总面积4071平方公里,耕地总面积19.27万公顷,其中基本农田16.14万公顷,全市人均耕地仅有0.81亩,人均耕地占有量低于全国和全省的平均水平。在这样的情况下,工业化、城镇化对土地的需求更显得捉襟见肘。据记者了解,建设用地指标控制和《土地利用规划》是严格土地管理的重要手段之一,不符合土地利用规划的用地,则不能争取新增建设用地指标。《焦作市土地利用规划》显示,全市城乡建设用地规模2005年只有5.53万公顷,2010年控制在5.70公顷,2020年预计达到6.26万公顷。换言之,2006年至2020年,焦作市市本级和所属各县区新增城乡用地规模只能控制在109500亩。而这种控制规模远远满足不了规划期内逐年增长的建设用地需要。上级下达的土地利用计划指标不足,焦作市只能有保有压。2011年,河南省下达焦作市土地利用计划指标5100亩,市局将省下达计划全部用于保障中心城区、产业集聚区和焦作新区建设。各县无法得到土地利用计划指标,县域内项目只能依靠城乡建设用地增减挂钩来保障。而到了2012年,焦作市土地利用指标紧张局面呈加剧之势。孟州市国土资源局党组书记张水泉在接受记者采访时表示,从2009年开始,已经4年没有得到市里下达的土地利用计划指标。焦作市国土资源局规划科科长刘静介绍,2011年全市的用地指标只占当年用地需求的近三分之一,用地缺口达70%左右。2012年,全市用地指标缺口幅度比2011年有所上升。土地供需矛盾突出,已成为制约焦作经济发展的“瓶颈”。在焦作,记者采访到的各级国土资源管理部门的领导们既对有限的用地指标满足不了本地经济发展需要而想方设法,又担心因指标不足出现违法占地而被追究责任。煤瓦窑废弃地整治工作如何正确处理保障发展与保护资源的关系,在保证全市耕地总量不减少的前提下保障经济建设用地需求,成为摆在焦作市各级政府和国土部门面前的一道重要考题。焦作市对既保红线又保增长这道考题的回答获得了高分。2011年,国土资源部奖励焦作市500亩建设用地指标,奖励原因是焦作市几年来坚持以保障资源合理需求和保护耕地红线为主线,在建设用地指标严重不足的情况下,通过内涵挖潜基本满足了全市经济建设对土地供给的需求。焦作市国土资源局副局长李天顺介绍,焦作市以城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点为契机,在满足工业化、城镇化用地需求的同时,更让农民分享到了土地增值收益。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,置换出建设用地指标,集约利用土地。孟州市国土资源局党组书记张水泉告诉记者,空心村整治起步于孟州市槐树乡钱沟村。这个仅有192户,740口人的小村居住分散,村庄面积达到3.5平方公里。统一规划建设的新居只占地30亩,原有村庄复耕后新增的370亩耕地可抵顶建设用地指标使用。孟州市老促会会长吴建国、副会长兼秘书长席强带领记者来到河阳街道长店村。这里的新型社区除满足本村3000多人入住,还可吸纳周边4个行政村农民入住,恢复耕地2000多亩。修武县采取民间投资与政府投资相结合的方式,充分发动农村集体或个人积极参与砖瓦窑废弃地整治工作,对于易整理地块,由当地群众投工投劳加以复垦整理,按照“谁治理、谁受益”的原则进行耕种。近年来,全县共关闭窑场26座,拆除窑体22座,爆破废弃砖瓦烟囱61个,复耕土地2000多亩。采煤塌陷区治理,是焦作挖掘土地资源潜力的又一破题之作。焦作市老促会副秘书长薛祖本、马村区老促会副会长赵俊杰带领记者来到一座公园,这里是利用塌陷区改建的一处城市公共设施。赵俊杰说,焦作是一个以煤起家、以矿兴城的资源型城市,丰富的煤炭资源曾为该市的经济发展作出了贡献。但多处采煤塌陷区分布在城市周围,造成了土地资源的严重浪费,也带来了安全隐患。经过几年努力,马村区已经将煤矿塌陷区因地制宜地开发成工业用地、耕地或城市基础设施建设用地。焦作市国土资源局规划科科长刘静告诉记者,5年来,焦作市通过空心村砖瓦窑、废弃工矿用地三项整治,一大批荒废闲置的老宅基地、旧村址、砖瓦窑、工矿废弃地、村周围的边角地得到整理使用,共增加耕地面积5.8万亩,除用于规划调整、折抵计划指标和耕地占补平衡之外,还剩余3.98万亩可用于城乡建设用地增减挂钩。截止到去年底,焦作市共上报70个批次挂钩项目实施规划,面积3.2万亩。其中,39个批次、249个项目已经获批。作为市、县(区)重点项目的北京世贸天阶投资50亿元的云台山综合旅游项目、西冷电器投资15亿元的洗衣机项目、沁阳市投资4亿元年产4万吨的氟化氢项目、中站区投资3.4亿元的汽车城项目、博爱县投资36亿元的年产20万吨钢帘线项目等186个投资额较大的重点项目,全部是在没有新增建设用地指标情况下利用城乡建设用地增减挂钩方式解决的项目用地。武陟县国土资源局副局长梁宏波介绍,武陟县提出了“工业向集聚区集中、人口向城镇集中、村民住宅向中心村集中”的思路,并制定了刚性规定:凡投资3000万元以上项目,必须进入产业集聚区;凡投资1000万元以上项目,必须进驻标准厂房;投资1000万元以下项目,不再单独供地;一般工业投资项目必须建多层厂房。走在焦作高新区宽阔平坦的大街上,可以见到一幢幢拔地而起的标准厂房。随行的焦作市老区建设促进会副秘书长薛祖本告诉记者,现在新上的项目,大都实现了集约用地。焦作的实践证明,推进工业化、城镇化发展必然要使用土地,在新增建设用地指标不足的条件下,其根本出路就在于坚持内涵挖潜,走节约集约用地之路。就业:强化对失地农民的权益保护近年来,因征地拆迁引起的恶性事件屡屡出现,专家和社会对“土地财政”痛心疾首。一些地方的农民在土地被征用后失去了赖以生存的耕地,他们没有稳定的生活来源,成为影响社会稳定的因素之一。焦作同样经历了一场刻骨铭心的阵痛。2004年10月,焦作市高新区杨庄村上百名村民多次围堵高新区管委会大楼,起因是征地问题。这一事件在当地造成了很大的负面影响。巨大的教训引起决策者的警醒。焦作市痛定思痛:发展经济绝不能以牺牲土地为代价,更不能损伤农民利益,解决征地难的唯一办法是妥善安置农民就业,强化对失地农民就业后的权益保护。焦作市首先出台了能够与城镇职工基本养老保险制度相接轨的《焦作高新区被征地人员养老保障暂行办法》,男满60周岁、女满55周岁失地农民可以按月领取200多元的养老金,初步实现了老有所养。接着,杨庄村农民经历了一次身份上的重大改变:从传统农民摇身变为企业的经营者。他们以被征土地入股,参与高新区创业中心的开发与经营。当创业中心利润较小时,农民可以获得不低于种植庄稼收入的补偿。杨庄村一位失地农民对记者坦言,只有解决了失地农民的生活出路问题,才能去掉他们最大的心病。焦作新区文苑街道和屯村大部分村民在附近新建的企业上班,每月工资都在2000元以上,村民们感觉无论是在收入还是环境上,他们和城里人没什么两样。和屯村每位村民不用花一分钱,就能得到50平方米的居住面积,原有的旧房拆迁完毕后还得到一笔可观的拆迁补偿。每位村民还能得到10平方米的门面房。城中村和城市近郊区一些农民乐于征地搬迁,与能够获得较高补偿和妥善安置就业有关。而在地处偏远的农村征地,农民因补偿太低往往不太情愿,强行征地甚至引起上访。一位不愿具名的基层国土资源部门官员对记者说,按照目前的土地管理法,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。算下来一亩地一般征收补偿不超过6万元,折合到每平方米不足100块钱。农民获得的征地补偿费和安置补助费实际上已严重背离被征用土地的市场价值。这位官员说,征地补偿不能一了百了,要让农民从土地增值中持久受益。据了解,去年11月底,国务院讨论通过了土地管理法修正草案,对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改,这对保障农民切身利益无疑是个好事。土地纯收益占财政收入的比例不高以地生财的“土地财政”早就被人们所诟病。但焦作的情况却不是“土地财政”那样简单。记者通过采访也深深感到,沿海经济发达地区动辄百分之几十的土地财政收入在经济欠发达的中西部地区几乎不可能完全复制。记者在孟州市了解到,2008年,孟州市先后投入储备资金5000余万元,收购储备了10余家破产企业的存量土地56.7公顷,通过公开挂牌、拍卖这些地块,获得土地收益近亿元。这些收入基本返还企业用于下岗职工安置或再就业。政府财政没有得到收益,也就无法与“土地财政”相联系。2006年至2012年,孟州市获得土地收益共5.01亿元,除去前期投入成本外,其中绝大部分用于安置破产企业职工和企业城镇居民保障,并没有给地方财政带来多大的收入。焦作市国土资源局土地利用科科长张宇宏介绍,焦作市2011年土地毛收益11亿元,其中土地出让前期投入占了60%以上,实际上土地纯收益只有4.5亿元左右。就是这4.5亿元,其中大部分同样用于破产企业安置。记者算了这样一笔账,当年焦作市财政收入达到103.2亿元,土地收益仅占全市财政收入的4.36%。张宇宏说,2012年焦作市土地毛收益预计达到14亿元,土地