论人民检察权司法警察职能的弱化

论人民检察权司法警察职能的弱化

检察官办公室的司法警察是检察官办公室行使检察官职能，开展各种检察官活动的法律成员，在检察官办公室的事务中发挥着不可替代的作用。但是,由于欠缺立法依据及理论支撑,司法警察与检察官的职能划分模糊,实践中出现检警不分、以检代警或以警代检的现象,司法警察工作不能适应形势的要求。因此,理论上有必要摆正司法警察的性质、地位,廓清司法警察与检察官的职能划分,明确司法警察职能探索改革的方向,更好地保障检察官依法履行职责。一、司法部关于诉讼性质和职权的规定(一)根据适用的法律和司法解释1.司法警察的规定根据《人民检察院组织法》第27条第3款规定:“各级人民检察院根据需要可以设司法警察。”这是人民检察院设置司法警察的法律根据1。《中华人民共和国警察法》第2条第2款规定:“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”该法明确了司法警察在性质上属于人民警察,但对司法警察的职权未作具体规定,只作了“依照有关法律、行政法规的规定履行职权”的原则性规定,其他法律也没有对司法警察的具体职权作出明确规定。2.司法警察的性质、任务、组织管理和保障等由于法律对司法警察职权规定的缺失,为了发挥各级司法警察在保障检察官履行职责方面的作用,最高人民检察院通过司法解释及规范性文件的方式,明确司法警察的职权及履行职权的具体程序和方式等。《人民检察院司法警察暂行条例》(以下简称《暂行条例》)对司法警察的性质、任务、职权、组织管理、警务保障作了详细的规定,是司法警察开展工作的主要依据。《暂行条例》第2条规定:“人民检察院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一,依法参与检察活动”,进一步明确司法警察的性质是参与检察活动的人民警察。《暂行条例》以列举的方式规定了司法警察的八项职责,《人民检察院司法警察执行职务规则》(试行)(以下简称《职务规则》)进一步补充细化为九项职责。为了保障司法警察履行职责,《暂行条例》规定了司法警察可以行使的五项权力:采取强制手段权、使用警械权、使用武器权、强行带离现场权、采取法律规定的其他强制措施权。(二)司法警察职能的造成的弊端尽管一系列司法解释的出台,改变了司法警察没有独立的机构、没有职权的状况,保障检察官依法履行职责的作用逐渐显现。但是,司法警察的职能依然受到很大的制约,除物质因素外,主要问题是对司法警察的性质和职能定位缺乏成熟理论的支撑和指引,立法和司法解释模糊滞后,职权配置不科学,司法警察参与检察活动中与检察官的权利和责任模糊,不利于司法警察开展工作。具体表现在:1.司法警察职权狭窄、模糊。首先,职能狭窄,难以适应检察工作快速发展的要求。现行司法警察的九项职责仍偏重于安全保卫,对检察业务参与程度不够,相对于司法警察队伍的壮大、素质的提高及管理的完善,现行司法警察的职能与形势的要求不相适应。其次,职权模糊,保障无力。《暂行条例》虽然规定司法警察可以采取强制手段、可以使用武器、可以强行带离现场、可以采取法律规定的其他强制措施等,看似赋予司法警察很多职权,其实不然,比如可采取什么强制手段,又如何执行?强行带离现场后怎么处理?均语焉不详,难以操作。对于严重妨碍履行职责的行为,公安机关、法院均可采取拘留强制措施予以制止和惩治,而检察机关对此没有拘留权,司法警察缺乏相应的权力保障依法履行职责。此外,司法警察承担了一些与其性质不相符的职能,如送达法律文书,检察业务涉及的法律文书有一百多种,都由司法警察送达须投入大量警力,除有秘级、有危险性的重要法律文书应由司法警察送达外,其他法律文书由书记员送达更为合适。2.影响司法公平正义的实现。按照现行规定,司法警察基本成为检察官的附庸,没有发挥主观能动性的空间。这不但弱化了司法警察的职能,也使得检察官与司法警察之间的权责不清,实践中容易产生以检代警或者以警代检的情形,更甚的是彼此之间难以形成互相监督的关系,如在实践中,有时由于检察官不在场,司法警察在没有得到检察官指令的情况下不能自行采取措施,或是检察官在办案中出现超期羁押、刑讯逼供等违法现象,负责看管的司法警察往往不敢制止,司法警察对检察官违法的命令不敢违抗等,从而影响司法公正。3.不利于提高司法效率。由于检察官与司法警察的职能没有科学界定,权责不清,难以形成科学分工,难免产生推诿、扯皮现象,影响了工作效率的提高。另外,一些本可以由司法警察行使的职权而没有赋予司法警察行使,也影响司法效率的提高,如刑诉法规定检察机关侦查的案件拘留、逮捕由公安机关执行,这一规定在过去检察机关没有组建法警队的情况下是合适的,现在检察机关组建了法警队伍,拘留、逮捕完全可以由司法警察执行。二、本文对国外刑事法规进行了初步探讨，并对该制度进行了外国司法警察(一)检察机关依法履职执法难为了更广泛地参与检察活动,进一步发挥司法警察的作用,几年来,各地检察机关司法警察队伍积极探索,拓宽保障检察官依法履行职责的途径和方式。比较有代表性的有:1.广东省深圳市检察机关的探索(1)司法警察保护公诉程序近年来,公诉人在出庭过程中遭受围攻、谩骂、殴打的现象时有发生,甚至发生公诉人被报复杀害的案件。如何保护检察官履行职责的人身安全,是新形势下司法警察面临的紧迫问题,而《暂行条例》和《职务规则》对此并未规定。深圳市检察机关在率先作出有益的探索,形成司法警察保护公诉人出庭的制度。该院司法警察从两方面保护公诉人出庭:一是为公诉人进出法庭、庭审期间休息提供安全保障,消除隐患。法警支队积极与法院沟通协调,为出庭公诉人划定专门停车位,开辟公诉人进出法庭专用通道,为公诉人配备休息室。这样,基本实现公诉人与当事人及旁听群众分隔,保障公诉人出席法庭的安全。二是与公诉部门建立预警机制,派员护送公诉人出庭。公诉人结合案情及掌握的具体情况,认为需要法警护送出庭的,由公诉人向法警支队预警并提出申请,法警支队根据预警情况派员护送公诉人出庭。(2)现金管理中心。据外部的法律,深圳市龙岗区检察院针对该院案件多,女干警多,执法环境复杂等特点,法警大队设立检察“警务110”。主要职责是处置涉及本院职责范围内的有关突发和重大事件,维护本院办公场地和干警的安全。“警务110”报警系统每天24小时均有法警值班,并制定了严格的工作程序和处置办法。当干警在工作中人身安全受到威胁,或其他紧急情况下需要法警服务和保障时,可拔打报警系统求助。接到报警求助后,值班员按工作程序和处置办法,迅速下达处警指令。法警接到指令后迅速赶到现场处警。“警务110”开通至2006年底,该院法警大队先后接处警18次,为检察官依法履行职责提供了强有力的安全保障。(3)提高办案效率由于案多人少,办理提审手续占用时间长与办案干警人手少之间的矛盾十分突出,宝安区人民检察院法警大队制定了“司法警察协助刑检提审”的方案,在刑检提审过程中,将“提”与“审”有效分离,“提押”、“还押”交由司法警察来承办;同时,在提审过程中的安全保障也交由司法警察来执行;检察官将时间和精力用在对犯罪嫌疑人的审理中,从而大大提高了办案效率。司法警察参与提审前,刑检部门的检察官平时每天每人最多只能提审3-5名犯罪嫌疑人,司法警察参与提审后,每人每天可提审5-8名犯罪嫌疑人。(4)司法警察的保护2004年8月,宝安区人民检察院在全国率先推出了自侦案件“证人保护”工作制度,以规范化条文形式,系统明确地将证人保护责任、程序和措施等规定细化于日常侦查工作中,建立起初步的证人保护制度,这在我国司法实践中尚属首创。其中证人保护工作主要由司法警察完成2。2.四川省泸州市等地检察院“检警一体化”的探索“检警一体化”实质是将检察机关的侦查决定权和执行权分离,让司法警察直接参与到侦查中。具体而言,就是由检察长或检察官的统一指挥作出侦查决策、制定侦查方案、人员组织、决定采取强制措施等,司法警察协助检察官或在检察官的指挥下进行讯问、询问、搜查、扣押、勘验、检查等侦查活动,负责寻找涉案当事人、提解、押送、看管、配合公安人员执行强制措施等,承担与办案相关的所有事务,确保检察官集中精力突破案件。如四川省泸州市检察院实行三人编组结构,即二名检察官一名司法警察或一名检察官二名司法警察为一个办案小组,共同负责案件的侦办;成都市检察院由检察官、书记员、司法警察共同组成联合办案组,各司其职,共同侦查案件。(二)外国司法系统的借鉴1.大陆法系、英美法系和前苏东法系的典型制度(1)审判机关的侦查权法国司法警察隶属于国家警察总局下辖司法警察中心局,统一归内政部领导,受国家警察总局局长指挥。《法国刑事诉讼法典》第12条规定:“司法警察的职权由本编所指的警官、官员和警员行使,受共和国检察官领导。”第14条规定“只要没有开始侦查程序,司法警察依本编所定区分,负责查证违反刑事法律之犯罪行为,搜集犯罪证据,查找犯罪行为人。在已经开始侦查程序的情况下,司法警察执行预审法庭的委派,按照预审法庭的要求办案。”第19条“(司法警官)在知悉发生重罪、轻罪和违警罪后,有义务立即报告共和国检察官。在行动结束以后,应将符合他所进行的取证笔录的正本并附副本以及有关的文件送交共和国检察官。”按照《法国刑事诉讼法典》的规定,司法警察没有独立的侦查权,仅有初步侦查的权力。检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警察的一切活动,检察官不仅享有侦查权,而且与司法警察之间是领导与被领导、主导与辅助、指挥与服从的关系。(2)检察机关、司法警察的职责美国联邦法警隶属于司法部,其主要职责是保证联邦法院的安全和法庭秩序,保卫联邦法官和在联邦法庭工作的陪审团成员、联邦检察官、辩护律师安全等。联邦法警还负责保护证人安全,负责追查和缉拿逃犯,负责刑事被告的押送以及扣押、没收犯罪所得以及管理扣押、没收的财产,参与处理涉及违反联邦法律或严重损坏联邦财产的严重社会骚乱事件以及恐怖主义事件、劫持人质事件等。在美国,检察机关和司法警察虽然都属于行政机构,但彼此之间不存在领导与被领导、指挥与被指挥的关系。联邦法警的主要职责在于维持法庭秩序及相关人员的人身安全,确保诉讼的顺利进行。(3)司法警察制度苏联解体、俄罗斯联邦独立后,为了加强法院判决的执行力度,提高司法权的威望,俄罗斯联邦于1997年制定了《俄罗斯联邦司法警察法》,确立了崭新的司法警察制度。按照《俄罗斯联邦司法警察法》的规定,俄罗斯司法警察归司法部管理,分成三个独立的分支机构:一是警卫系统,负责保障各级法院已规定的活动程序,其中包括警卫法院,保证审判秩序及人员安全,拘传证人到庭等;二是执行系统,负责各级法院民事及行政裁决的强制执行;三是国际债务执行系统,负责保证国际法庭和外国法院判决的执行等。司法警察属于强制机构,所以司法警察有自己的制服,有权携带武器。(4)司法警察机关的设置与香港警务架构没有专门的司法警察机构不同,澳门的警察一直分为治安警察和司法警察。1960年8月19日,澳葡政府颁布法令,在澳门设立司法警察署,目的是将澳门的侦查与预审部门集中在一起,以最佳的模式打击犯罪活动,维护社会治安。1971年10月,澳葡政府提升司法警察署为厅级部门,司法警察厅厅长由检察院司法官以定期委任方式出任。1975年2月,又将司法警察厅提升为司法警察司,在行政上直属澳门总督,而在刑事诉讼工作上由葡萄牙检察长指导。根据1979年澳门立法会颁布的司法警察司组织法的规定,司法警察司的法定职责为负责刑事侦查、犯罪预防及协助司法当局,在进行刑事侦查时接受检察院的指导,但有权对所有不予起诉的案件进行归档。1999年12月澳门回归祖国后,司法警察司更名为司法警察局,隶属澳门特别行政区保安司,但在刑事调查工作中接受检察院领导。2.人民检察院司法警察的性质、地位和职能由于政治体制不同,我国的司法制度与外国的司法制度差别很大,人民检察院司法警察的性质、地位、职能也不同于外国的司法警察。但是,同为司法警察,在法理上有相通之处。因此,国外司法警察制度的一些先进因素,我们可以借鉴。(1)司法警察的职责各国司法警察的职能不尽相同,大体上有三大职能:安全保护职能、侦查案件职能、强制执行职能。安全保护职能是司法警察最基本的职能,司法警察肩负安全保障的职责普遍比较广泛,如美国联邦法警的主要职责在于维持法庭秩序及相关人员的人身安全,俄罗斯的司法警察专门设立警卫系统,负责保障各级法院已规定的活动程序,包括警卫法院,保证审判秩序及人员安全。因此,保护办公场所和办案人员的安全,维护司法秩序是司法警察义不容辞的职责。刑事案件的侦查在许多国家由司法警察负责,如法国、澳门等,但司法警察行使侦查权往往要接受检察官或法官的领导或指导,根据检察官或法官的指令开展侦查活动,司法警察自己不能决定立案、撤案等重要事项,只能从事调查取证、追捕逃犯、采取强制措施等具体的侦查事务,有事权而没有决定权,例如法国的司法警察没有独立的侦查权,日本司法警察的工作受检察官指挥。强制执行职能即是执行生效判决、裁定、仲裁以及一些带有强制内容的事项,如传唤、拘传、查封、扣押等。(2)赋予司法警察侦查权有利于立案侦查有的国家(主要是大陆法系因家)检察官与司法警察是领导与被领导、指挥与被指挥的关系;有的国家(主要是英美法系国家)检察官与司法警察,彼此不存在领导与被领导、指挥与被指挥的关系。不管是否存在领导、指挥关系,在履行职责中检察官始终是主角,司法警察辅助、保障检察官履行职责,自己不能独立行使检察权。在本课题的调查中,不少司法警察对自身在检察活动特别是侦查活动中处于辅助地位不满,建议赋予司法警察侦查权,可以直接立案侦查职务犯罪案件。这种以警代检行使检察权的看法是不可取的。(3)各种权的使用,都由法律确定各国为保障司法警察依法履行职责,赋予司法警察相应的职权,如依法使用武器权、采取强制措施权等,而且各种职权都由法律明确规定,如俄罗斯联邦制定了专门的《俄罗斯联邦司法警察法》,而法国则在《刑事诉讼法典》中明确予以规定。三、完善司法警察职权的建议结合近年来司法警察的工作实践特别是各地检察机关改革探索的经验,借鉴域外司法警察制度合理因素,笔者认为应对司法警察的性质和职能进行更清晰、准确的定位,在此基础上,进一步完善司法警察的职权,切实保障检察官依法履行职责。(一)司法部的性质和职能定位1.司法警察是依法行使诉司法警察属于人民警察,具有人民警察的一般特性,如强制性、武装性。与公安机关人民警察等其他警种相比,司法警察参与检察活动,又有自身特性,如检察属性。具体而言,司法警察的性质,可从如下几个方面理解:(1)职能上的司法性与管理上的行政性与行政警察日常从事治安、户政等行政管理事务不同,司法警察在检察官的指导下,参与检察活动,日常从事检察事务,其职能具有属于检察权的司法性。检察司法性是人民检察院司法警察区别于其他警种的本质特征,也是司法警察的职能与检察行政人员、技术人员的职能区别所在。同时,根据《暂行条例》的规定,司法警察实行编队管理,实行上级司法警察机关领导下级司法警察工作的领导体制。在管理上,司法警察具有鲜明的行政性,在机构设置上属行政直属机构。司法警察编队管理的行政性与公安机关人民警察等警种相似,而与检察官相对独立履行职责相区别。(2)职责上的辅助性与制约性《暂行条例》第8条规定,司法警察在检察官的指导下履行职责。《职务规则》第5条则规定,司法警察在检察官的指挥下履行职责,更加强调司法警察履行职责的从属性。从理论上来说,检察官是行使检察权的主体,司法警察不属于检察官,当然不能独立行使检察权,只能辅助检察官行使检察权,在检察官的指导下参与检察活动。因此,司法警察并不是行使检察权的主角,其职责有鲜明的司法辅助性。但是,司法警察的辅助性,并不意味着司法警察完全从属于检察官,是检察官的附庸。司法警察是人民检察院的法定成员,在法律地位上与检察官是平等的,其辅助检察官行使检察权是依法履行职责的体现。在履职过程中,司法警察与检察官既互相配合,又互相制约,在辅助检察官履行职责的同时,又监督制约检察官依法履行职责。(3)职权上的强制性与武装性人民警察是国家的武装力量,司法警察也不例外,司法警察依法可以配备和使用警械、武器,依法可以采取强制手段和强制措施。司法警察的职责基本属于带有强制内容的事项,具有武装性与强制性的特征。检察官属于人民检察院的文职人员,司法警察则属于人民检察院的武职人员,检察官与司法警察又属于文职与武职的关系。2.司法警察职能的划分司法警察的职能定位,必须从其性质出发,理清司法警察与其他检察人员的权责关系。检察人员分为检察官、检察技术人员、书记员、司法警察、行政人员。检察官负责确定法律事实和适用法律,处于决策地位,司法警察负责具体事务的执行及为检察官提供安全保障,书记员负责一些事务性工作,如记录、整理档案、送达文书等,司法警察和书记员都处于辅助地位。因此,应将检察活动中具有武装性、强制性和司法辅助性的工作交由司法警察履行。对此,我国对司法警察的理论认识和法律规定的主要问题是检察官的决策和执行不分离。域外一些国家检察官决策与司法警察执行分离的做法值得我们借鉴。我国一些地方推行的检警一体化模式,实际就是根据这一思路,检察官将一些事务性职能转给司法警察履行。笔者认为,司法警察的职能可分为三块:安全事务、执行事务、侦查事务。安全事务主要是指对检察人员、检察工作的安全保障工作,包括维护办公场所安全,维护办公秩序,防范办案安全事故,保障检察人员的人身安全等。如提解、押送、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯、送达法律文书、负责接访场所的秩序和安全、参与处置群体性事件等即属于司法警察的安全事务,保护公诉人出庭、警务110也属于司法警察的安全事务。执行事务是指按照法律、司法解释的规定或检察官的指示执行检察事务,如执行传唤、执行拘传和协助执行其他强制措施、执行死刑临场监督、执行查封、扣押物品、文件等工作。侦查事务是指在检察官的指导下参与自侦案件的侦查工作,包括保护犯罪案件现场,参与搜查、勘验、检查,参与讯问,参与调查取证,追捕逃犯,寻找涉案当事人、证人。侦查事务实质也是一种执行事务,执行检察官的指示,但侦查事务是司法警察协助检察官开展侦查活动,主要体现其司法辅助性,在履行侦查事务中司法警察不具有独立性;上述执行事务是司法警察按规定的要求执行具体事项,体现的是司法强制性,司法警察有较大的独立性。因为两者有一定区别,所以将侦查事务从执行事务中分离出来。从性质上对司法警察的工作加以细分,有助于准确定位司法警察的职能和界定司法警察与其他检察人员的权责。检察工作中凡涉及安全的事务和执行的事务,都应归属司法警察的职能;在侦查中检察官认为不必亲自实施的事务性侦查活动,可交由司法警察执行,司法警察在检察官的指导下与检察官一道或单独完成侦查事务。安全事务职能和执行事务职能是司法警察相对确定的职能,司法警察相对独立地依法履行职责,并由司法警察对履行事务的结果负责,不能以检代警。侦查事务职能是司法警察相对不确定的职能,司法警察主要依照检察官的指示履行职责,除非司法警察怠于履行职责或履职错误,相应的结果由检察官负责;司法警察如果认为检察官的指示错误,可向检察官提出意见并向主管领导报告,检察官坚持执行的,司法警察应按指示执行,相应的结果由检察官负责。这样,就形成检察官、司法警察分工合理,权责明确,互相配合,互相监督的检警关系。(二)司法行政拘留权对妨碍人民警察履行职责、阻碍审判工作的行为,公安机关和法院均可行使拘留权予以制止和惩治,但对妨碍检察活动的行为法律没有赋予检察机关可采取拘留措施。从长远看,对严重妨害检察工作的行为应该赋予检察机关司法拘留权,由检察长决定,司法警察执行。另外,应尽快赋予司法警察对自侦案件的逮捕、拘留执行权。(三)司法警察职权狭窄,无法操作的问题司法警察职权的配置及履职程序涉及到公权力的设置和运作,不仅是检察机关内部分工问题,如司法警察使用武器、采取强制手段、强制措施,涉及对公民人身权利的剥夺或限制,司法警察工作和训练的经费涉及公共财政的开支等。对于公权力来说,法无明文授权则禁止,是现代法治的一项基本原则。司法警察作为国家机构的组成部份,其职权配置及履职程序也应遵循这一原则。目前,我国司法警察的职权配置、运作程序、经费保障均由司法解释规定,是不适当的。为了回避越权的嫌疑,对司法警察行使职权的规定过于原则模糊,难以操作。因此,目前司法警察职权