上海综合防灾减灾管理现状与对策

上海综合防灾减灾管理现状与对策

促进城市综合抗灾灾灾管理的职能管理“城市”是指特定地区的经济、政治、文化和科学信息中心。一旦遭遇自然灾害,势必造成巨大的损失。城市防灾救灾管理是一门系统科学,它包括灾害目标管理、减灾过程管理(灾害监测-灾害预报-灾害预防-灾害抗御-灾害救助-灾后援建)、减灾项目管理(减灾研究项目、工程建设项目、信息与通信系统项目、宣传教育培训项目)和减灾职能管理(战略决策、政策、立法等对策管理)。城市防灾救灾各类管理之间相互密切联系,形成缺一不可的有机整体,构成了城市综合减灾管理系统。迄今虽尚未形成严格的科学体系,但人们在与各种灾害的斗争中却积累了不少可贵的经验。总结我们自己在防灾救灾管理方面的经验固然重要,吸取发达国家在城市防灾救灾管理方面的经验,研究他们在城市防灾救灾方面的理念及指标体系也是必不可少的,它将有助于提高我们城市防灾救灾管理的水平,有助于城市防灾救灾管理的学科建设。上海处于海洋与大陆的交接地带,自然环境变化多端,生态环境脆弱,因而自然灾害和人为灾害种类多且发生频繁。上海综合减灾体系目前尚不够完善,城市抗灾能力比较薄弱,且随着城市现代化进程的加快,超高层建筑群及智能化办公大楼不断涌现,因此又出现了高楼玻璃幕墙老化、通信信息灾害等许多新致灾害。这些都会使城市灾害发生的风险增强,各种灾害包括新的形态灾害会对人民生命、财产安全和上海经济造成重大损失和严重后果。因此,必须加强城市减灾管理模式研究,切实加强上海市的减灾管理力度,把城市减灾管理工作纳入法制化和规范化轨道。1国外大众汽车灾害管理模式的研究1.1中国的灾害管理组织机构美国是个多种类自然灾害频发的国家,其中以地震、飓风、洪水、陆地龙卷风、暴风、山林灾害和产业灾害最为频繁,因此对城市的综合减灾管理十分重视。美国的灾害实行统一领导和分两等两级管理,美国灾害行政管理对策的第一责任者是灾害发生地区所在的州,美国政府只对超越当地地方灾害对策能力的部分由总统按紧急事态法令给以紧急援助。根据1974年灾害救助法和总统1214号行政令,国家级直接执行灾害救助法行政管理的责任者是紧急事务管理局的长官,州级是州的灾害局。在巨大灾害到来时,实施联邦应急方案,联邦政府提供给州及当地政府以人力、技术、设备和其他资源,并积极地筹划管理整个应急过程。在美国,巨大灾难应急小组由联邦应急方案的27个合作者组成,并处理巨大灾难应急的政策问题。美国的灾害管理实行法制化,自1959年后颁布的法律,详细规定了各有关部门在减灾中的地位、作用和职责。现以美国洛杉矶市为例,简要介绍美国大城市综合减灾管理的情况。洛杉矶市市长领导下的应急指挥委员会是洛杉矶市防灾救灾的最高权力机构,下设应急指挥中心(EOC)为其日常办公机构,负责人由消防或警察方面的首脑担任。应急指挥中心的第三级机构分为六大块:信息和公共事件部门的协调、联络部门的协调、执行(指挥)部门的协调、计划和情报部门的协调、后勤部门的协调、财政和行政部门的协调。六大块分别由相关的部门和单位组成,每个部门或单位有1～3名职员在应急指挥中心内共同工作。其中,各部门之间的协调者中可能有其他部门的代表,并且随情况变化。组织中的人员只有在需要的时候才活动。洛杉矶市应急指挥中心的组织图见图1。1.2日本城市综合灾害管理的概况按照日本国家行政组织法规定而成立的中央防灾会议是日本防灾救灾工作的决策和领导部门,主席由首相担任,其成员为内阁中主要部门的长官,日常事务由国土厅负责;主要职能是制定和推进实施防灾基本计划与非常灾害紧急措施,审议防灾重要问题等。日本灾害实行分等级管理。日本将灾害分为一般灾害和非常灾害两类。一般灾害属地方管理范围;非常灾害属国家管理。由于地震灾害的特殊性,国家还另外单独制定了地震灾害行政管理的办法。日本已形成完整的以防灾中心为核心的防灾系统。按日本行政系统设置,从中央、地方到基层,即从首相府到村均依法设立中央防灾会议(国家级)、都道府县防灾会议(省部级)、市町村防灾会议(基层)。各级防灾会议的性质、组成、职责均按“大震法”的规定设置,并且在灾害发生后,作为应急反应机构,各级政府自动转换为本行政部门的灾害对策总部。现以日本东京都为例,介绍日本大城市综合减灾管理的概况。东京的城市综合减灾管理是通过东京都防灾中心实施的。东京都防灾中心为一实体,平时为东京都防灾会议的常务办事机构,执行东京都防灾会议的指令,实施综合减灾管理职能;灾时为东京都灾害对策本部的紧急办事机构,执行东京都灾害对策本部的命令,实施应急指挥调度职能。东京都防灾中心的功能可归结为:平时有灾害调查,灾害预防,灾情信息采集、传递、处理与分析,减灾措施和应急方案审议与管理,宣传教育,技术培训等;灾时有应急协调指挥等。为了有效发挥东京都防灾中心实施指挥时的各项功能,确保灾时快速而准确地搜集、传递信息和发布命令,东京都防灾中心建有强大的通信系统,使防灾中心和基层防灾机构之间能通过数据终端、图像终端、FAX、移动式多重无线通信车、流动电视车和专用电话等联络。东京都除了设有东京都防灾中心外,其下的区、县也都建有防灾中心,如东京都练马区有练马区防灾中心。东京都灾害应急指挥体系如图2所示。1.3对美国、日本、意大利灾害管理模式的评析“他山之石,可以攻玉”,我们除了对美国国家、洛杉矶市、日本国家、日本东京都的防灾救灾组织指挥体系进行分析之外,还对日本横滨市、意大利国家的防灾救灾组织指挥体系进行了分析,限于篇幅,仅对其有效做法进行总结和归纳。综合起来,我们对美国、日本、意大利的灾害管理模式的特点归纳如下:(1)一元化领导,有一个权威机构负责防灾救灾的组织和协调指挥;(2)权力与资金的相对集中,权威机构被赋予广泛的权力和具有可靠的资金保障;(3)实行灾害的分级管理,各国均根据灾害的种类、规模、发生可能性、社会影响程度等把灾害划分等级,并以此限定哪一级别的指挥体系来实施抗灾救灾;(4)重视灾害的预防,尤其是日本开展全民防灾教育,并开辟特别的部门对灾害进行规划研究;(5)灾害抗救过程协调一体化,设立协调员将各有关部门之间的工作进行协调;(6)建立指挥中心,建立了一个拥有先进的通信设备,丰富的基础数据的防灾救灾中心,并在中心设有有关部门的席位;(7)专家参谋,具有经验丰富、充满活力的专家参谋群体。2上海城市灾害管理现状2.1国家灾害管理体制的组织机构我国目前基本上实行的是分灾类、分部门、分地区的单一减灾管理模式。上海市政府防灾救灾的组织与指挥体系如图3所示,依照国家灾害管理体制,由负责决策领导职能的市政府、主要灾害管理部门、灾害相关部门以及市、区(县)两级灾害决策指挥协调机构等所组成。灾害管理部门和辅助救灾部门的职能是根据上海市历届政府有关文件以及国家和上海市有关法规,逐步建立起来的。另外,还有些部门由于有自身特长、业务范围、拥有资源和设备等特殊条件,在决策指挥部门协调下,在防灾救灾中发挥特殊作用。2.2自然灾害应急立法与执法技术亟待加强减灾是做好防灾、抗灾、救灾、减灾工作的有力武器。“依法减灾”是灾害管理的基本准则和强硬性手段,是强化我国减灾行动与灾害管理的必由之路。“依法减灾”是“依法治国”的重要组成部分。70年代以来,全国人大常委会、国务院和中央政府部门陆续制订了一系列涉及各类自然灾害的防灾减灾法规,以及保护自然资源和生态环境的相关法规。然而我国减灾立法与执法尚不健全,亟待进一步加强国家减灾法制建设。我国及上海市在防灾减灾方面主要有以下一些法律、法规:《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国减灾规划(1998～2010)》、《地质灾害管理办法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《上海市化学事故应急救援办法》、《上海市民防条例》、《上海市消防条例》等。2.3灾灾机构及管理效能上海市的有关抗灾救灾组织机构在市委和市府的领导下,在历次抗灾救灾工作中发挥了巨大的作用,取得了良好的效果。另一方面,在抗灾救灾工作中仍存在一些问题,例如,在救灾现场曾出现过由于指挥关系不明,因而造成了多头指挥等现象。为了进一步明确各部门的职能,协调好各部门之间的关系,更有效地发挥上海市抗灾救灾机构的整体效能,特提出下列问题进行商榷和探讨。(1)上海市的灾害管理基本上是各职能部门归口管理,“分兵把口”,自成系统,市抗灾救灾领导小组与市各单灾种的委员会之间的关系不明确,在一定程度上,难以实现“一元化”的领导;市抗灾救灾办公室与全市各单灾种所属的办公室之间的关系不明确。(2)法制建设还不完善。上海市过去的安全减灾法制建设基础薄弱,近年来有很大发展,分别制定了《上海市民防条例》和《上海市消防条例》,但还有待继续完善。(3)减灾投入与经济发展和实际需要相比相差甚远。减灾投入的不足,会影响城市减灾基础设施建设和软件建设。增加减灾投入是目前减灾中一个亟待解决的问题。(4)减灾研究力量分散,减灾教育尚不普及。(5)保险机制尚不健全。保险自身的职能和其在整个社会经济生活和社会减灾客观实践中所发挥的作用决定了保险能够在社会减灾这一复杂、巨大的系统工程中处于重要地位。伴随着我国改革和开放的进一步深入,保险业得到迅速发展,然而,我国保险业在国际上仍然处于落后地位。3市防灾灾灾管理体制的组织机构和运行机制从2.1中可以看出,上海市目前的减灾管理模式与国际上一流大都市通行的减灾管理模式有明显的不同,有许多需要改进的地方。依据上海市市区二级政府三级管理、郊县三级政府三级管理原则,参照国外大城市综合减灾管理的经验以及上海市的实际情况,建议上海市综合减灾管理体制比较理想的模式可用如图4的框图表示。比较理想管理模式说明:●将上海市现有各单灾种委员会、指挥部、领导小组逐步磨合成为市防灾救灾委员会,作为市综合减灾管理的一元化的最高权力机构。●在市防灾救灾委员会中可根据需要设立民防抗震、核化救援、防火安全、防汛防台、交通安全等各类咨询专家群体,为委员会提供决策咨询服务。●市防灾救灾中心作为市防灾救灾委员会的常设机构。中心内部设二个分中心和三个部。●街道、乡镇一级防灾救灾管理体系是由乡镇政府、街道、企事业单位以及公安、交通、医疗卫生、电力、水、煤气、商业、电信、物业等部门组成防灾救灾领导小组,下设防灾救灾办公室。●在健全三级防灾救灾管理网络的基础上,逐步向居委会、村委会一级延伸,探索社区市民参与防灾救灾机制,建立社区(居委会、村委会)防灾救灾志愿者队伍,逐步形成防灾救灾三级管理四级网络。上海市综合减灾管理体制由目前的状况向理想模式转化,必须有一个合适的过渡。这个过渡可以采取以下措施来完成。(1)首先成立一个“市防灾救灾委员会”。市防灾救灾委员会在城市综合减灾管理中应有权威性,应由市府第一负责人为委员会主任委员,分管灾害事务的副市长任常务副主任委员,各单灾种的委员会、指挥部和领导小组均受市防灾救灾委员会直接领导。(2)市防灾救灾委员会是一非常设机构,应建立“市防灾救灾中心”作为该委员会的常务办事机构。由市府分管灾害事务的副秘书长任中心主任,另设一常务副主任负责日常管理工作。原单灾种委员会、指挥部和领导小组的办公室撤销,其工作任务交由市防灾救灾中心负责,人员经过精简进入市防灾救灾中心工作。(3)不断加强市防灾救灾中心的建设。着重于两个方面,一个是灾害信息系统,包括信息接收发送系统,灾害信息处理系统,指挥决策支持系统,预案研究分析系统,防灾救灾资源管理系统,防灾教育系统和咨询服务系统。另一个方面是通信系统,包括固定式无线通信系统,移动式无线通信系统,无线寻呼系统,无线广播电视系统。当这两个系统不断完善后,即可完成市防灾救灾中心在防灾救灾管理体系中的全部职能。(4)与此同时,区、县以及街道乡镇等也应完成相应的改变,逐步做到市区两级政府三级管理和郊县三级政府三级管理。(5)强化市防灾救灾研究机构的地位和作用,并放在市防灾救灾中心下开展工作。经过一段时期的过渡,条件不断创造并逐步成熟时,比较完善的上海市综合减灾管理体制即可水到渠成而建立。