灾害管理的社会动员大地震的启示

灾害管理的社会动员大地震的启示

四川汶川大地震发生后，中国政府向灾区分配了大量救灾资金，并提供了强有力的财政保险。全国人民齐心协力,充分发挥社会主义协作精神,踊跃向灾区捐款捐物。与此同时,我国政府体现出开放、成熟、自信的大国姿态,积极接纳来自国际社会的各种捐助。救灾资金是灾区社会公众的“保命钱”,是灾害救助的重要前提。如何对救灾资金进行合理筹措、有效管理,这不仅决定着灾害应对工作的效率与进程,也关系着党和政府的形象,是一个绝对不容忽视的重大问题。灾后重建社会动员,实现灾灾救灾灾害管理是政府最为核心的职能之一。当灾害发生时,政府有义务向灾区拨付应急救灾资金。政府的财政拨款是应急财政保障的基础。《中华人民共和国预算法》规定,各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%~3%设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。我们认为,高效的灾害管理必须实施应急社会动员。也就是说,国家在充分发挥政府救灾主导作用的同时,将社会和企业的力量整合起来,形成一股应对灾害的强大合力。这是一个调动全社会所蕴藏的人力、物力和财力以服务于抗灾救灾大局的过程,可降低灾害管理的成本,提高灾害管理的效率。在此次汶川大地震后,大批企业勇于承担社会责任,主动捐款捐物;社会公众通过红十字会、慈善总会等公益性组织提供捐助。这些都是社会动员在救灾资金筹措方面的具体体现。但是,从总体上看,我国是一个政府主导型的社会。一方面,政府全能性色彩过于浓重;另一方面,市场与社会力量参与灾害管理的冲动尚且微弱,习惯于在抗灾救灾中过分地依赖政府。灾害的发生具有很强的突发性和紧急性。应急决策者要在巨大的时间与心理压力之下,调集大量的人力、物力和财力。这时,仅靠政府的力量,就难免会出现捉襟见肘的局面,而必须实施社会动员。为了体现灾害管理的社会动员原则,我们必须实现救灾资金筹措渠道的多元化。这主要体现在以下两个方面:首先,借助市场化手段。纵观西方发达国家,其巨灾应对非常注重利用市场化手段筹措救灾资金。美国早在1968年就颁布了《国家洪水保险法》。1998年,美国、加拿大发生冰暴,两国的保险机构分别受理了80万和14万件理赔事宜,金额高达13亿美元。相比之下,2008年年初,我国南方大部分地区遭受特大低温、雨雪和冰冻灾害。尽管保险部门积极理赔,但理赔金额尚且不到全部灾害损失的1%。大力发展保险业不仅可以降低政府的应急财政负担,而且还能够提高我国应急管理的财政保障水平。而且,随着灾害投保者人数增加,保险业会自发地投入到风险管理之中,也会自觉地成为公共安全知识与技能的推广宣传员。2007年我国《突发事件应对法》颁布实施后,我国政府提出要大力发展应急产业。我们认为,大力发展灾害保险事业、以市场机制分担突发事件的风险,这是应急产业化的重要内容之一。目前,我国社会公众的灾害保险意识还比较薄弱,保险企业开发出来的灾害保险品种不多,尚且没有专门针对地震、洪水等巨灾的保险办法。从另外一个角度看,我国的保险业在灾害管理中的作用空间还很大。不仅如此,发行福利彩票、提供小额贷款等也可成为以市场化手段筹措救灾资金的有效渠道。国家通过推行税收优惠政策,如减免灾区公众的个人所得税、农业税等,也是在资金上支持抗灾救灾的举措。其次,企业和社会的捐助也是我国救灾资金筹措的重要方式。改革开放三十年来,我国经济取得了令世人瞩目的成就,社会之中蕴藏着大量可用于抗灾救灾的资金和财富。通过社会动员,我们就可以将社会之中的抗灾救灾潜力转化为抗灾救灾的实力。在汶川地震发生之后,企业积极承担社会责任,向灾区捐献了大批的救灾资金。社会公众也慷慨解囊,为抗震救灾作出了巨大的贡献。企业和社会的捐助不仅可以大大减轻政府的财政负担、提高国家应对灾害的能力,而且还激发了社会公众众志成城、迎难而上的信心和士气,提高了社会的和谐程度,产生了良好的社会效益。我国为规范救灾捐赠活动、加强救灾捐赠款物的管理,在《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《国家自然灾害救助应急预案》的基础上,制订了《救灾捐赠管理办法》,并于2008年4月28日开始实施。这个办法为我们今后更好地利用企业和社会捐助筹措救灾资金奠定了坚实的基础。此外,在经济全球化时代,巨灾的应对不仅是各国政府的责任,也是国际社会的共同面临的问题。人类需要建立良好的巨灾应对合作机制,其目的是确保人类的生存安全。特别是在全球气候变化影响加剧、特大自然灾害频发的今天,世界各国必须同舟共济。因此,我国救灾资金的筹措不仅要实现政府、市场与社会三种力量的组合,而且要接纳国际社会以人道主义为宗旨的、不附加任何政治条件的救灾捐款,以便及时、高效地应对和处置灾害。灾灾金的使用原则根据1997年出台的《民政部、财政部关于进一步加强救灾款使用管理工作的通知》,救灾资金的使用范围主要包括以下四个方面:解决灾民无力克服的衣、食、住、医等生活困难;紧急抢救、转移和安置灾民;灾民倒房恢复重建;加工及储运救灾物资。2008年实施的《救灾捐赠管理办法》第五条规定,救灾捐赠款物的使用范围包括:解决灾民衣、食、住、医等生活困难;紧急抢救、转移和安置灾民;灾民倒塌房屋的恢复重建;捐赠人指定的与救灾直接相关的用途;经同级人民政府批准的其他直接用于救灾方面的必要开支。从以上两个规定来看,救灾资金必须用于与救灾直接相关的事项。如果救灾资金来源于企业或社会的捐助,救灾资金的使用还必须充分考虑捐赠人的意愿。救灾资金的使用应以效用最大化为目标,绝不允许被挤占、截留、挪用、盗用和贪污。归纳起来讲,救灾资金的使用必须遵照以下四个原则:第一,专项管理、专款专用的原则。救灾资金不得挤占、截留、挪用、盗用和贪污,不得实施有偿使用,不得提取周转金,不得用于扶贫支出,不得擅自扩大使用范围,必须保证救灾资金用于灾害的救助。救灾捐赠受赠人应指定救灾资金专用账户,进行专项管理,以确保专款专用。第二,统筹安排、重点使用的原则。面对同样一场灾害,不同的地区、不同的人群脆弱程度有高有低。脆弱程度高的地区和人群,灾害的损害结果就大。因此,救灾资金的使用为了确保公平和正义,不能平均分配,搞“阳光普照”,而应统筹安排、集中调配,突出重灾地区和重灾户,适当向老、少、边、穷地区倾斜。为了保证救灾资金的重点使用,如果捐赠人所捐赠的资金过于集中,则有关行政管理部门应在征得捐赠人许可的情况下,适当调剂捐赠款的分配。第三,及时拨付、公开透明的原则。灾害发生后,报灾、核灾应该做到迅速、快捷,救灾资金的分配、审批、拨付应做到高效、及时,必要时可特事特办、急事急办,先进行应急拨款,再办理结算手续。如果救灾资金不能及时拨付,灾害影响就不能及时得到控制,甚至出现扩大升级的趋势。在现代社会,广大公众的民主意识、法律意识、公平意识、维权意识与知情意识都得到了空前的提高与增强。为此,救灾资金的使用必须规范、合理、公开、透明,将救助对象、分配方案、发放程序与救灾账目置于社会公众的监督之下。根据2008年5月1日颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》,“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况”是政府信息公开的重要内容之一。当然,其中也包括救灾资金的使用。6月1日,民政部又出台了《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》,规定有关人民政府及相关部门、各接收部门及单位应向社会主动公布抗震救灾资金的来源、数额、分配去向、用途等项目,本着真实全面、及时快捷、方便群众、有利监督的原则,公开有关抗震救灾资金管理与使用的信息。第四,有效监管、注重效益的原则。救灾资金的使用应当得到行之有效的监管,彻底扭转“重筹集、轻监管”的现象,使救灾资金发挥最大的效益。审计、民政等有关部门应对救灾资金的使用情况进行监管,并将有关结果及时地公之于众,接受广大社会公众的监督。同时,司法部门要对挪用、贪污救灾资金等违法犯罪行为予以严惩,加大涉及救灾资金犯罪的成本,使救灾资金成为一条“高压线”。不仅如此,我们还要对救灾资金的使用进行合理的绩效评估,找出差距和问题,不断提升救灾资金的使用效益。特性分析:内部管理部门与部门联动,明确救济资金管理的职责与方法目前,我国的救灾资金管理存在着一系列的问题,严重制约着救灾资金的使用效率。其中的主要问题有以下几点:首先,从纵向上看,地方政府与中央政府之间在救灾资金分担方面进行博弈。1994年,我国实施分税制,中央政府的财权增加,地方政府财权减少。与此同时,中央政府与地方政府之间的事权分担比例却鲜有变化。在这种情形下,地方政府在救灾资金分担方面产生了与中央政府进行博弈的冲动。为了调动地方政府抗灾救灾的积极性,我们需要赋予地方政府更多的财权,使财权与事权相匹配,让地方政府消除与中央政府博弈的动力,真正实现救灾资金管理的分级管理、分级负担。此外,我们还必须借助高技术手段,建立科学、合理、清晰的灾情评估机制。其次,从横向上看,受我国行政体制总体特点的影响,救灾资金管理体制存在着部门分割、多头管理的弱点。不仅如此,传统的灾害管理均为分部门、单灾种应对,部门之间彼此缺少沟通与协同。在现代社会中,灾害往往具有很强的横向扩散性,往往会打破部门之间的界限,表现出明显的综合性。从救灾资金管理的角度看,灾害发生地往往会向上级部门多头申报救灾资金,造成救灾资金的重复配置和巨大的浪费。因而,我们需要进一步理顺体制,建立一个统一领导的救灾资金管理部门,避免救灾资金的重复拨付。还有,我国的救灾资金主要来源于政府的财政拨款,市场化手段利用尚且不充分,企业与社会捐助所占比重还比较小。就市场化手段而言,最为重要的是建立巨灾的保险机制。对此,国家应给予一定程度的政策性扶植。由于重大突发事件会导致大量的人员伤亡和财产损失,在没有国家再保险支撑的情况下,保险企业不敢涉足灾害保险领域,这也有情可原。所以,巨灾保险机制需要政府的助力。就企业与社会捐助而言,最为重要的是建立应急社会动员机制。我国政府的救灾方针是:依靠群众,依靠集体,自力更生,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶植。可见,公众的自救、互救占据了突出的地位。最后,我们要建立和完善救灾资金的运行机制。长期以来,我们在救灾资金管理上缺少成熟、稳定的运行机制,有些方面的主观随意性较大。建立和完善机制就是要增强救灾资金管理的严肃性、客观性、科学性和可操作性,为救灾资金的审批、分配、拨付、监督等行为确立有章可循的“游戏规则”。所谓的“机制”就是带