中央银行最后贷款救助制度的演变

中央银行最后贷款救助制度的演变

在金融史上，发生了许多危机和银行关闭。14世纪40年代,英王爱德华三世无力向佛罗伦萨的银行偿还债务,直接导致了巴尔迪银行的破产,这通常被认为是银行破产的最早案例。历史上的一些银行倒闭事件曾经严重动摇了金融体系的稳定性,例如,1866年英国和1933年美国的银行倒闭风潮,几乎摧毁了这两个国家的金融体系。而在另一些案例中,政府为了挽救面临危机的银行而耗费巨额资金,如日本政府20世纪90年代以来为了拯救问题银行损失了5000亿美元。我国虽然没有发生大规模的金融风潮,但地方性的金融机构的倒闭事件同样给在事实上承担隐性保险职责的财政带来了很大的压力。在我国金融业改革开放加快,存款保险制度正在逐步推出的背景下,对银行救助问题的研究更具现实意义。对银行的财政救济银行的生存基础是社会信用,一旦存款人觉得存款的安全得不到保障,社会的信用基础发生动摇,那么不可避免的就会导致挤兑现象的发生。解决银行挤兑可以采用三种办法,即暂停存款变现、存款保险和最终贷款人来解决。暂停存款变现是指在存款人的提现要求超过一定数额之后,暂时中止银行的变现功能。在1720年南海公司事件中,英格兰银行为了应对危机,组织了大批亲朋,排在队伍前面,银行慢慢地以六便士六便士地兑付,延缓到了节日,节后挤兑结束,银行正常开张。1745年的战争引发的恐慌中,英格兰银行再次以六便士兑付法相应对,同时争取了大量商人的支持,再次成功度过危机。暂停存款变现只是对银行流动性压力的暂时缓解,但不能解决银行挤兑的根本问题。存款保险制度的建立,对于优先保护储户利益,减少挤兑行为较为明显。例如,1974年美国富兰克林挤兑案中,尽管其它的商业银行拒绝对其进行援助甚至交易,但由于受联邦存款保险保护的小额存款者并未参与挤兑而度过了难关。存款保险制度大大减少了银行连锁破产和金融恐慌发生的可能性。在早期的银行救助行动中,还有其它方法,诸如发展银行票据的二级市场,通过清算所协会来组织某种类似“共同保险”的安排;发行清算所贷款凭证等,但都有各自的局限,所以在长期的实践中,中央银行的作用还是被各国普遍接受。英国19世纪两宗著名的银行倒闭案中,英格兰银行采取了不同的方式,取得了截然相反的结果。1866年夏,英国OG责任有限公司遭受挤兑,其股票价格下跌,于1866年5月10日向英格兰银行求援被拒绝,于当天下午宣布倒闭。多米诺骨牌效应引发相关银行的挤兑,甚至波及英格兰银行,这一事件,使人们认识到英格兰银行关键时刻应该挺身而出挽救危局,OG公司倒闭案表明中央银行在金融风潮中采取适当措施履行最后贷款人职责的必要性。1890年,巴林银行由于在阿根廷的投资损失惨重引发挤兑,由于英格兰银行的全力支持避免了大规模的挤兑和倒闭。英格兰银行在得知巴林银行的财务危机后,组织伦敦的商人银行签订了为巴林银行提供资金,未来三年内保证巴林银行的清偿力。另外劝说俄国政府放弃提取240万英镑存款的计划,并且安排俄国国家银行和法兰西银行分别提供150万英镑和300万英镑的贷款。英格兰银行行长威廉·利德代尔筹集了担保基金1700万英镑。此外,由于巴林银行一贯的财务稳健性,尽管巴林银行在美洲的巨额损失人所共知,却并未引发挤兑,这是最后贷款人角色首次走上舞台应对银行危机。对最终受益人的规制“最后贷款人”概念起源于法语,原意是指可以诉讼的法律管辖权。根据《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》的解释,最后贷款人是一国货币管理最高当局为化解银行危机,向暂时出现流动性困难的问题银行提供紧急援助的一种制度安排。最早强调最后贷款人思想的是著名的巴林银行创始人弗朗西斯·巴林爵士。1797年,他在《英格兰银行成立之研究》一文中首次提出最后贷款人这一概念,他指出一切有清偿能力的银行可以在出现危机时向中央银行借款。1802年,亨利·桑顿在对1797年英格兰银行终止兑付银行票据的行为进行考察后,在《大不列颠纸币信用的本质和效用观察》一文中,对最后贷款人的概念和方法进行了首次系统性的论证,其在文章中论证了最终贷款人的可行性。他指出,在遇到银行恐慌时,英格兰银行应该扮演最终贷款人的角色,为市场提供流动性,提供现金。他认为只要遇到恐慌的银行有良好的偿债能力,就可以向他们提供贷款度过难关。1873年,瓦尔特·巴吉特出版了《伦巴德街》一书,重新论证了桑顿的许多重要观点,并强调中央银行在管理危机时被赋予最后贷款人职能的必要性。他对最终贷款人原理进行了进一步的阐释,指出中央银行必须具备一个规模合适、可供随时动用的储备,以便在银行恐慌时支持危机银行。巴杰特同样强调在金本位条件下,最终贷款人应支持中央银行保护金属储备以确保通货与黄金的兑换,并提出了著名的巴吉特原则:“在有良好的抵押物的基础上,以高利率进行无限制的贷款”。伊利诺斯银行整体关闭随着银行危机事件的增多以及新的变化,中央银行如何在法律赋予权力框架下履行最后贷款人职能受到了严峻的挑战。是否救助问题银行往往面临两难选择。如果不采取必要的救助措施,任危机蔓延,恐慌情绪将会使危机进一步扩大,甚至演变成国际危机,金融体系将遭到沉重打击甚至崩溃。反过来,如果金融当局对问题银行无一例外的救助,既囿于自身财力状况,现资金短缺。第二,如果伊利诺斯银行完全倒闭,与伊利诺斯银行进行短期资金交易的小银行将成为牺牲品,形成挤兑传染。美国伊利诺斯银行1984年拥有400多亿美元的资产,联邦存款保险公司、货币监理署和美联储理事会决定宣布伊利诺斯银行太大,不能任其倒闭,否则将严重威胁美国银行系统的稳定。当然,事实上在多数情况下,银行救助案例都是失败的,而且中央银行对问题银行的资产负债状况以及整个金融体系的预测并不一定十分准确,但这不妨碍本文要论述的思想,因为,最后贷款人的救助从来都是相机而定的,尽管由于信息不对称和技术偏差,救助效果不让人十分满意,但相机抉择是事实上一直奉行的原则。从地方政府出发我国晚清、民国期间的历次银行危机,无论是政府还是中央银行,都没能履行最后贷款人职责,相反还可能是始作俑者和在客观上进行推波助澜。无论是1910年橡胶风潮中,上海道台蔡乃煌从钱庄提取官行了最后贷款人的职能,前后共计发放了约1.4万亿元再贷款。在1998年海南发展银行破产事件中,中央政府为了保证一般存款者的利益,也专门提供了40亿资金用来偿还普通存款者的存款。而在1997年以来在清理整顿信托投资公司、城信社、农村基金会、城市“三乱”过程中中央银行与地方政府发放了1411亿元,其中大部分是用来偿付个人存款者的存款的。即使是农村合作基金会这样的准金融组织,地方政府都无一例外地支付了储户的存款,部分市县至今仍未还清当年垫付的借款本息。随着中国金融改革的进一步深化和金融全球化步伐加快,客观上对金融监管当