关于建立存款保险制度的思考

关于建立存款保险制度的思考

存款保险在发达国家已有60多年的历史，其中美国第一个成立了联邦存款保险公司（fdic）。经过几十年的历史发展,在上世纪80年代,连许多发展中国家也纷纷建立起自己的存款保险制度。与国外的这种现状相比,国内在这方面是相当落后的。虽然1997年的全国金融工作会议出要建立一个存款保险机构,但放眼现实,那只是一个口号。近些年来,在理论界出现许多关于存款保险的文章,但相互抄袭现象严重,而在实际中更是毫无建树。面对理论的苍白和实际的空白,本文试图通过对存款保险制度深入而又务实的讨论,希望能起到抛砖引玉的作用,而更深层次的希望是存款保险制度能早日在国内出现。一、中国建立存款保险的原因考察存款保险制度的功能和国内金融市场的现实背景,不难看出,在国内建立存款保险制度主要有以下几种原因:1.银行挤兑的由来所谓银行挤兑就是指储户争着向银行支取现金。博弈论的“囚徒困境”表明,“现实生活中挤兑具有爆发性发生的巨大可能,而金融机构对此无能为力。”银行挤兑对经济的破坏力表现在两点上:第一,银行挤兑导致货币供给量减少,从而造成经济的萎缩,这与以弗里德曼为代表的货币主义学派主张有点相似;第二,银行挤兑导致投资的减少和生产的中断,从而阻碍经济的发展。可见,银行挤兑不止是造成银行体系的崩溃,更是导致经济体系的全面崩溃。1929年美国经济大萧条正是从银行挤兑开始的。银行挤兑并不可怕,可怕的是没有治疗银行挤兑这一病症的药方。美国经济学家在上世纪之初天才性地提出了存款保险制度这一概念。其基本原理是:通过对储户的支付现金承诺,提高公众对银行体系的信心,从而有效防止银行挤兑。从美国自建立联邦存款保险公司以来银行体系的稳定性可以看出,存款保险制度在防止银行挤兑方面是显著有效的。2.信息不对称,弱化了存款人的地位由于存款人获取存款性金融机构经营信息和监督存款性金融机构经营状况的成本大,因此,金融领域难免存在信息不对称。金融领域的这一特性使得存款人处于被动的地位,他们就像无助的弱羔羊一般,利益得不到保障。而存款保险制度能够凭着对存款人的支现承诺,保护存款人的利益。3.监管水平低的监管是讽剌的市场中国人民银行(金融监管部门)的监管历史短,经验难免不足,技术难免落后。监管水平低下可以从当前存在的银行问题看出来。有关资料显示,截至1997年底,国内银行不良贷款在全部贷款中所占比例已累计达到25%。1难怪许多国外专家认为中国的银行问题在全世界是最严重的,或者至少是最严重的国家之一。与低水平的监管构成讽剌意味的是,中国的居民储蓄存款额高达6万多亿元。6万多亿元是个什么概念?足以购买全国性经营性国有资产。这庞大数字的背后隐藏了一个问题:要是挤兑发生,存款人的利益如何保障,社会经济稳定的基础从何谈起?这显然是经济问题,同时也是个社会问题。在监管水平低且监管水平的提高非一朝一夕之功的情形下,靠监管来解决这一问题只能是痴人说梦。对这一问题的解决只能借助于其他方式,而理论和实践均已证明存款保险制度能够担此重任。4.金融风险分析金融风险包括利率风险、通货膨胀风险和经营风险等。现阶段,国内金融体制存在诸多问题,其中隐藏着巨大的金融风险。另外,伴随着世界组织的加入,趋于复杂的金融环境也会促进金融风险的加大。二、关于存款保险的一些知识1.破产地的存款管理制度对存款保险制度下一个定义是存款保险研究的起点。什么是存款保险制度呢?有人这样下定义:它是指国家或地区为了保护小额存款人的利益或者维护金融体系的稳定而设立专门的存款保险机构,并规定存款性金融机构自愿或强制地向存款保险机构交纳存款保险费进行投保,在存款性金融机构出现危机或陷入破产境地时,由存款保险机构向其提供资金补助或者直接向其存款者支付部分或全部存款的一种制度。对该定义中的存款性金融机构做一点说明,它是指吸收存款的金融机构。虽然以上定义对存款保险制度的目标、投保方式和保险金的支付做了界定,应该说比较全面、具体,但是,由于各国存款保险制度差异大,因而,至今为止,还没有人对它下一个非常准确的定义,以上定义也不例外。纵观各国的存款保险制度,对这个概念的把握主要集中在两点上:第一,建立此制度的目标。一些国家明确提出它仅是保护小额存款人的利益,而另一些国家的存款保险制度旨在维护金融体系的稳定。第二,保险金的支付。在受保的存款性金融机构陷入破产时,由存款保险机构向存款人支付保险金,在这点上,各国基本上没有差异。但是,关于流动性补助的提供方面,各国的存款保险制度有很大的不同。一些国家的存款保险机构并没有义务向处于危机中的存款性金融机构提供现金补助。2.存款保险制度目标的确定有些学者主张,要真正实现对存款人利益的保护目标,更为根本的措施还在于维护整个国家金融体系的稳健运行。只有在金融体系的健康运营过程中,存款人的利益才能得到切实的维护,其保值增值的盈利要求才能实现。因此,他们认为,存款保险制度的目标应该定位于维护整个金融体系的稳定。与之不同的是,另一些学者认为,由于金融领域的信息不对称主要是针对小额存款人而言,大额储户凭借其巨额存款形成的地位优势,在其与金融机构的交易当中基本上不会上当受骗。因此,他们要求存款保险制度应该以保护小额存款人利益为目标。对存款保险制度目标的确定是至关重要的,这是因为,在保险限额的选择时考虑的所有变量中,它的权重最大。确定的目标与保险限额的选择存在这样的关系:如果存款保险制度的目标是保护小额存款人的利益,则它的保险限额较低;而要是以维护金融体系稳定为目标,则它的保险限额非常高,甚至没有。在这里,保险限额具有两层含义,存款性金融机构获得保险金的限额和存款人在金融机构破产时获得保险金的限额。实行保险限额(有限承保制度)会出现两个问题,一是在一家存款性金融机构用多个账户存款;二是在多家存款性金融机构存款。这两个问题一直困扰着各国的存款保险体系。虽然储蓄实名制能在一定程度上解决第一个问题,但对第二个问题却无能为力,除非实现所有存款性金融机构的客户信息共享。而客户信息共享却有侵犯隐私权的嫌疑。如何克服有限承保的制度缺陷是存款保险理论研究的课题之一。另外,有一种观点认为,全额保护降低了存款人监督存款性金融机构的积极性,也就是说,保险限额的实行在于诱发存款人去关心存款性金融机构的经营状况。持这种观点的人似乎不认同这一主张:制度目标很大程度上决定了保险限额。对这种观点的反驳是,他们忽略了大部分存款人在信息获得时处于弱势地位这一情况。其实,只有大额存款人凭其巨额存款形成的地位优势,才能获取存款性金融机构的一些经营信息。可见,对于大部分存款人而言,即使有愿望,他们也没有能力去监督金融机构的经营,这是由他们的弱势地位决定的。3.存款金额及保费水平的确定计算存款保险费的基础是存款金额与费率水平,与一般商业保险的保险费计算相同,存款保险费等于存款金额与费率水平的乘积(如果P表示存款保险费,D表示受保的存款金额,I表示保险费率,则有:P=D×I)。存款金额即可以取某一期限内的日平均、月平均或者季平均余额,也可以取某一估计日的余额。在要求所在存款性金额机构投保存款保险的许多国家里,存款金额取存款性金融机构上一年度末的存款金额。而在自愿性投保方式的存款保险制度下,这种计算存款金额的方式会受到存款转移的极大干扰。一种典型的存款转移形式是,当某家存款性金融机构出现流动性危机时,未受保的金融机构的存款会流向已受保的金融机构。以上分析说明,存款金额的确定并没有想象中那样简单,合理计算存款金额在存款保险机构的经营中是非常关键的。关于费率水平,有统一费率制度和以风险为基础的费率制度之分。后者是指以存款性金融机构的信用风险、利率风险、流动性风险等指标来计算其风险并以此估算保费,它是公平性原则的体现,有助于在存款性金融机构之间形成公平竞争机制,促使存款性金融机构不断提高经营管理水平。然而,它的制度基础是风险评价体系十分完备。这个制度基础成了它的致命缺陷,这是因为,建立完备的风险评价体系是件说起来容易做起来难的事情。面对这一难题,有人提出了统一费率制度这一概念,它的最吸引人之处在于将评价存款性金融机构风险的成本降为零。既然如此,统一费率制度难免存在不足,即对不同风险水平采取相同的费率,这种风险与费率的不对称成为存款性金融机构偏好高风险的根源之一。4.存款性金融机构如前所述,统一费率制度的费率与风险不对称的特征引发了存款性金融机构对高风险的追求,换句话说,存款性金融机构过度冒险,这就是统一费率制度的道德风险。它可以用两期模型分析,分析如下:假设:t=0时,某存款性金融机构吸收存款D(负债项目),发放贷款L(资产项目),并向存款保险机构交纳保费P(资产项目),此时股东权益V=L+P-D。t=1时,如果贷款成功(概率θ),收回的贷款L′取X值,从存款保险机构获得的保险金S′等于零;如果贷款失败(概率1-θ),则收回的贷款L′取0值,而S′取D值。由于股东权益在t=1时的价值就是它的初始价值、贷款价值的增加额以及来自存款保险机构的净补偿额(或正或负)三者的总和,因而,t=1时股东的期望权益E(V′)。E(V′)=V+(θX-L)+((1-θ)D-P)(*)由这个公式可以推出,在一系列NPV相同[(θX-L)值相同]的贷款项目中,存款性金融机构会选择那些成功概率θ最低(风险最高)的项目。这是因为,P相同(即统一费率制度),θ越小,E(V′)越大。三、中国建立了存款保险可行性计划的概念综合国外存款保险制度的经济背景和国内金融市场的现实,对于在国内建立存款保险制度,提出以下大胆的构想:1.《存款保险法》法治是政府治理国家的理念和指导思想,在这一理念和指导思想下,建立存款保险制度也应该依法进行,所以,有必要在《中国人民银行法》、《商业银行法》的基础上制定《存款保险法》。这里要注意的是,为了保证法律的权威性和避免人力、物力、财力的不必要浪费,《存款保险法》的制定必须充分考虑各国的经验教训和国内的特殊背景,包括经济背景和政治背景。2.设立存款保险公司的必要性由国家财政出资设立存款保险公司,就像国家建立出口信用保险公司一样。有人主张,由政府、中国人民银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市合作银行、农村信用合作社和其他存款性金融机构共同出资设立存款保险公司。这种做法虽然能够减轻国家财政负担,但却不利于国内存款性金融机构迎接加入世贸组织的挑战。众所周知,与国外相比,国内的存款性金融机构在资金实力上显得非常单薄,由它们出资设立存款保险公司岂不是雪上加霜。总之,国家有必要牺牲一部分短期利益去换取国内金融业的长期利益。3.商业银行应加强对存款保险公司的管理为了防止多头管理下责任相互推诿的现象发生,没有必要让存款保险公司与中国人民银行共同监管存款性金融机构。存款保险公司应该是与中国人民银行相互独立的主体。但是,由于银行等存款性金融机构的经营状况与存款保险公司的利益密切相关,因而,中国人民银行有必要从保证金融体系稳定的大局出发,向存款保险公司无偿提供一切必要的信息。另外,有必要赋予存款保险公司一些额外的权利(对存款性金融机构资产状况的检查权和向中国人民银行的建议权),为存款保险公司的稳健经营多筑一道防火墙。4.关于限额保险的讨论存款保险制度的目标有必要定位于保护小额存款人的利益。理由是,由这一目标决定的有限承保制度具有收入再分配的功能(即当存款性金融机构倒闭时,大额存款人的损失较大,小额存款人的损失较小),而这对国内基尼系数偏高(即贫富差距过于悬殊)的现状而言具有极其重要的意义。这里要特别说明的是,限额保险方式下的存款保险费的计算与全额保险方式相同,即按照全部的存款金额而不是所谓的限额来计算保费。这种计算存款保险费的方式,让有钱人交纳更多的钱,同样对改善偏高的基尼系数起着非常重要的作用。5.对是否具备生产和废水处理融资能力,很难对所有存款进行投保,并把存款众所周知,在监管薄弱的环境下,巨额存款转移容易导致金融体系的混乱,因此,针对自愿性存款保险制度的存款转移问题和国内监管十分落后的现状,有必要采取强制投保方式,即要求包括国有商业银行、股份制商业银行、城市合作银行、农村信用合作社等所有存款性金融机构必须投保存款保险。但没有必要让这些机构的所有存款都投保。考虑到国外经验与国内实际的磨合需要一段时间,所以有必要在存款保险制度的开始,将存款保险标的限制在居民储蓄存款上,非居民储蓄存款不允许受保。不过随着磨合期的结束,标的范围可以扩大。6.建立统一的存款定价方案以风险为基础的保费制度存在许多问题。一方面,对各个存款性金融机构的风险很难准确测试。因为影响风险程度的因素十分复杂,诸如管理质量、市场地位及对未来风险的预测等,用某项指标确切地衡量是十分困难的。另一方面,对存款性金融机构风险级虽的划分一旦公开,可能会引起公众的种种猜疑,从而降低公众对市场的信心,带来新的风险。因此,在建立国内存款保险制度时,有必要采取统一费率方式。这种方式可操作性强,但其引发的道德风险应注意控制。7.基金规模较由于存款保险基金规模庞大,有必要按照安全性、流动性、盈利性原则对其进行