论民事诉讼中的检察监督制度

内容提要：民事诉讼检察监视制度从诉讼监视的价值上看,有其存在的必要性，且目前我国司法现状也要求有相应的监视和约束。但由于立法上的不明确，造成了我国司法实务中的检法冲突问题，因此在确定检察监视这一制度的同时，应对其进展完善以更好地发挥检察监视的职能。1991年我国民事诉讼法施行，赐予检察机关对民事审判活动进展法律监视的权力。但近几年来，检法冲突问题严峻，由此而引起对检察监视制度存与废的学术争论，并对检察监视制度的完善和改进提出了合理的建议。本文拟对检察监视制度的存在依据、现存问题略陈管见，并对该制度的完善提出个人建议。一、民事诉讼检察监视制度的历史考察西方国家检察机关参与民事诉讼的制度是随着资本主义经济的进展而建立和演化的。在资本主义法制史上，检察机关参与民事诉讼的制度最早建立于刚刚经受资产阶级革命洗礼的法国。18世纪法国资产阶级革命之后，把参与民事诉讼作为检察机关的重要职能，在此之后，在资本主义国家相继仿效，普遍建立了检察机关参与民事诉讼的制度。这一制度在资本主义的进展经受了两个阶段，即自由资本主义阶段和垄断阶段。自由资本主义时期，为了资产阶级的经济利益和自由竞争经济秩序的形成，法律赐予当事人充分的私权自由。反映在民事诉讼中则表达为实行民事权利处分自由，因此，检察机关参与民事诉讼自然也限于法律规定的很小的范围。资本主义进入垄断阶段以后，为加强对经济关系的把握，资产阶段要求加强国家职能，在民事诉讼领域，随着民法“集体性利益”或“集中性利益”的民事案件进展干预。对此英、美及法、日等国家的民事诉讼法均有相关的规定。如今，西方各国检察官在民事诉讼中的作用普遍不大，远远没有充分利用一些标准性文件正式赐予它的权利，这说明资产阶级的不动摇私法自治根基的理论，限制了国家对经济生活的干预。正如马克思曾经指出的那样“资产者不允许国家干预他们的私人利益，资产者赐予国家权力的多少只限于为保证他们自身的安全和维持竞争所必需的范围之内。”[2]在社会主义国家，领先实行检察机关参与民事诉讼制度的是前苏联。1923年制定的《俄罗斯苏维埃联邦社会监视的理论依据源自列宁的法律监视理论：“使法律监视权从一般国家权力中分别出来，成为继立法权、行政权和司法权之外的第四种相对独立的权力。”[1]我国法律对民事检察监视制度的生疏是随着政治、经济的进展而形成、进展的，其最早可追溯到民主主义革命时期。但从立法上正式确立检察机关提起民事诉讼的制度则始于1954年《中华人民共和国检察院组织4条的规定，地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参与诉讼。此外，最高人民法院1957年9月制定的《民事审判程序〔草稿〕》第1条也有“人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件也可以提起诉讼的”规定，在这一阶段，我国各级检察机关依照上述法律规定，对民事违法活动进展了乐观主动的干预并取得了初步成绩。据统计，1956年黑龙江省检察机关共办理民事诉讼案件80余件。但是随着1957年的“无产阶级文化大革命”的到来，我国民事检察制度患病到了消灭性的打击。文化大革命后，1978年重建了人民检察院，恢复了检察机关的原有职能。1979年2月2日，最高人民法院在《人民法院审判民事案件程序的规定〔施行〕》中对人民检察院提起民事诉讼的制度再次予以确定和确认。但是1979年7月1日第三届全国人民代表大会其次次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》对民事检察制度予以彻底废除。直到1982年《中华人民共和国民事诉讼法〔试行〕》的公布，这一现状才得到确定程度的转变，该法第12条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监视。”但除此之外，再无一条对民事审判活动进展监视的条文。因此，民事检察监视实际上形同虚设。1991年随着民事诉讼的公布，上述局面得到些许转变。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监视。”这使检察机关可以通过行使抗诉权对民事审判活动进展法律监视。从检察监视的进展历史可以看出，这一制度的存在有其特定的社会环境，且在我国实际的民事诉讼中是格外必要的。二、我国民事诉讼检察监视制度存在的依据民事诉讼法公布施行以来，理论界及司法界不断有人从不同角度论证检察院参与民事诉讼的必要性，如从检[2]。但也有学者认为法院审判独立具有重要的内在价值与外在价值，为了保障法院独立审判必需排斥外在监视和干预，而现行民事诉讼检察监视制度已经在确定程度上损害了法院对审判权的独立行使，不利于司法公正与社[3]。笔者认为，对于检察机关是否有必要对民事审判进展检察监视这一问题不应就某一方面单独论述，任何一项制度的存在都是由其特定的社会环境，和其自身的价值所打算的。民事诉讼中的检察监视制度的存在同样有其实践上与理论上的依据。〔一〕诉讼监视的价值用“监视”来约束“诉讼”是“诉讼监视”的根本目的，就严格的词语涵义来说，诉讼监视，意即对诉讼活动的察看和催促。广义的诉讼监视是指包含一切国家机关、社会组织和公民对各种法律在诉讼活动中的合法性所进行的监视。狭义的诉讼监视仅指特地国家机关—检察机关对诉讼活动合法性所进展的监视。从社会哲学的层面而论，人类文明社会包蕴着一个格外重要而深刻的规律悖论：一方面，社会生活由于自身治理和把握；另一方面，国家政治权力又具有双面功能，它既能为社会公益的实现，社会秩序、公民权利的维护供给强有力的权力保障，又天生具有侵略性和扩张性，存在破坏社会秩序，腐蚀社会肌体侵害公民权利的危急。所以，孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都简洁滥用权力，这是万古不易的一种阅历。有权力的人们使用权力始终遇到有界限的地方才休止。”[4]因此有人总结：“权力导致腐败，确定的权力导致确定的腐败。”行政权力如此，司法权力也不例外。假设想把握权力的扩张，为权力找一个合理的休止界限，就必需对权力的行使进展监视并建立一套完备的监视机制。诉讼监视是法律监视的重要组成局部，诉讼监视的价值具体表达为以下几个方面：第一，诉讼监视是国家法制的调解系统。法律系统投入运行之后，由于受到各种因素的干扰，总是会消灭偏离预定轨道的状况，监视机制的主要任务就是把握各种干扰的影响，准时地调整法制环节，消退偏离现象，保证系统向预定的方向和目标前进。诉讼监视是使法制在诉讼阶段得以实现的最有力的保障。其次，诉讼监视是民主制度的保障机制。民主与法制是密不行分的一对范畴，前者是后者的前提和根底，后者是前者的保障和内容。诉讼监视，作为国家法制体系中的一项重要内容，它与民主制度关系极为亲热，监督是人民治理国家事务的重要方式。第三，诉讼监视是权力制衡的有效手段。在诉讼中，通过权力制衡，通过标准与完善各监视主体的职能，一方面使被被监视者不滥用权力，严格依法办事；另一方面有利于防止司法腐败，保障当事人的合法权益及诉讼公正。调整国家法制、保障民主制度、约束权利运行，这就是诉讼监视的根本价值之所在。中国要实行民主，厉行法制就离不开诉讼法律宪法第四条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监视机关。”从而以根本法的形式对人民检察院在国家机构中的性质加以确定。人民检察院组织法，三大诉讼法及全国人大和全国人大常委会的有关决议、打算，最高人民检察院的法律解释等对检察监视的主体、监视对象、内容、方式等作了具体规定，为检察监视活动供给了依据。在民事诉讼中，检察机关通过行使抗诉权对审判机关进展监视，这符合权利的行使需要进展监视的根本法理。我国之所以将检察监视作为一项制度予以确定，也正是检察监视其本身的价值所使然。〔二〕检察监视制度存在的实务中的依据最近一段时期以来，无论是诉讼理论界还是司法实务部门，探讨关于我国民事诉讼检察监视制度的文章特别多。探讨涉及此制度的设置是否具有合理性这一根本问题的观点主要分两种：一种称为检察监视确定说；一种称为检察监视否认说。持检察监视否认说的学者认为：对民事诉讼实施检察监视是有悖法理的，应当予以减弱乃至取消。(2)其立法依据是：〔1〕检察监视制度阻碍了司法独立；〔2〕检察机关的抗诉监视必定造成监视机关对私权的不当干预，侵害了民事诉讼当事人的处分权，有悖于处分原则；〔3〕抗诉监视必定造成检察机关站在一方当事人的立场反对另一方当事人的结果。由于检察机关这一公权力的介入破坏了民事诉讼双方当事人的公正地位；〔4〕诉讼中事实的不确定性和法律的不确定性造成了错案标准的模糊性。被检察机关认为是错案的案件，实际上并不愿定是错案。检法之间的分歧仅仅是反映了他们对具有多种可能的处理结果的案件的不同生疏和推断；〔5〕检察机关的抗诉，尤其是对同一案件的屡次抗诉，损害了法院的终审权，增加了诉讼本钱，降低了诉讼效率。笔者认为，上述理由虽然不是全无道理，但以此来否认检察机关的抗诉监视，则是难以成立的。司法独立是实现法治国家的根本条件和法治社会的重要保障，也是我国司法制度改革的目标。然而，司法独立并不是无条件的，它是以理性的法院、清廉的法官，完善的诉讼程序为独立的前提条件的(3)。诚如考夫曼所言“司法独立原则只存在法官们通过他们的典范行为和业务上的自我抑制，连续不断地争得它而无愧于它的时候，这一原则才会坚持下去。”(4)我们当前司法独立的前提条件是否完全具备呢？答案似乎是不言自明的。我国正处于社会主义初级阶段，我国社会的法治化还处在起步阶段，在这一时期，尽管国家对法官队伍的建设是相当重道德，用审判权寻租，司法不公的现象还时有发生。因此，当前及今后相当长的一段时间内，不仅不能弱化对法院审判活动的监视，而且应当强化这一监视。另外，司法独立排斥的是外在的干预，并不排斥外在的监视。检察机关的监视是我国法律所规定的一种制度化监视，它不仅不会阻碍司法独立，相反，强化监视则是为了促成司法独立前提条件的形成，为了司法公正、正义这一最终目标的早日实现。检察监视在不同的国家不同的社会形态中以不同的方式存在着，其立足于社会并得以生存和进展的根基就在于权力监视理论，这是检察监视的自身属性所打算了的。在我国司法实践中，检察监视是除权力机关的监视之外的重要法定监视形式，基于上述的论证，我们认为检察机关在民事诉讼中的检察监视在现阶段既不能取消也不能弱化，而应当进一步加强和完善。但由于《中华人民共和国民事诉讼法》对某些问题规定的不够明确，以及由此产生的对这些问题的不同理解和生疏，检察机关的监视权与法院的司法权产生了一些摩擦和冲突。三、检法冲突〔一〕关于抗诉监视的范围185条将抗诉的对象确定为人民法院已经发生法律效力的判决裁定，将抗诉的缘由规定为原判决、裁定认定事实的主要证据缺乏等四种情形。这条规定划定的抗诉监视的范围是基于法院在民事诉讼过1401010条裁定中的局部裁定？对这些法律规定的模糊界域，检察机关认为抗诉监视得到范围应包括民事诉讼的全过程和适用法律确有错误的全部裁定。基于这一生疏有的检察机关不仅对法院在第一审程序、其次审程序中的生效裁判提出抗诉，而且对法院在执行程序中，破产程序中做出的裁定也提出抗诉。有的检察机关不仅对驳回起诉的裁定提出抗诉，而且对先予执行的裁定也提出抗诉。法院则认为检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中做出的某些裁判，且抗诉的裁判必需满足事后监视的要求。从这一生疏动身，法院认为检察机关对执行中的裁定，对先予执行的裁定，对破产程序的裁定的抗诉于法无据，不予受理。有学者认为，这说明法院试图限制、缩小检察机关的抗诉、监视范围[5]。那么，在检法两家的冲突中，到底哪一方的生疏正确呢？答案明显取决于《民事诉讼法》关于检察监视的规定。我国《民事诉讼法》设定的检察监视是事后监视，因此检察机关既不能通过提起诉讼的方式启动审判程序，也不能通过参与诉讼对正在进展的审判活动进展监视，只能等到诉讼完毕，法院裁判发生法律效力后，才能通过审判监视程序进展监视。这说明检察机关抗诉受到时间和程序的双重限制。前一重限制说明检察机关不得单独对法院在诉讼过程中对管辖权异议，财产保全，先予执行等提出抗诉，检察机关假设认为这些裁定确有错误，只能等到一审或二审判决生效后，在对判决抗诉时一并提出抗诉。后一重限制实际上意味着只有当错误裁判落入审判监视程序的范围可以适用这一程序再审的，检察机关才能够提出抗诉。检察监视作为一种权力，同样需要对其进展必要的限制，基于审判独立的理念，检察监视的范围也不应太过广泛。因此，笔者认为法院不受理检察机关对先予执行等裁定提出的抗诉是符合法理且有法律依据的。实践中确实存在着个别法院违反管辖规定受理诉讼，违法实行财产保全和先予执行措施的现象。在破产程序、执行程序中也存在着滥用司法权违法做出裁定的状况。对于这些违法行为进展监视是完全必要的。但并非检察机关抗诉此一种监视形式可以到达监视的效果，我们可以创设一些的监视形式，以最终到达诉讼公正的目标。〔二〕关于案件的再审法院在民事检察监视问题上检法之间冲突的另一表现是：在检察机关提出抗诉后，上级法院几乎一律以裁定或函转的方式将案件交给做出被抗诉裁判的下级法院审理。实践中的这种做法颇为不妥，严峻影响了法律监视的严峻性和权威性。法院的这种做法不符合诉讼立法的精神。我国《民事诉讼法》之所以没有赐予人民检察院对同级人民检察院生效裁判的抗诉权，其立法意图固然一方面是为了对抗诉的条件把握得更加准确，使抗诉的提出更为慎重，但另一方面，明显也包含了在检察机关提出抗诉的状况下，应由上级法院予以再审的意思。这种做法既不利于对错误裁判的订正，也不利于发挥上级法院的审判监视职能。尽管在再审中需另行组成合议庭，但审判人员仍需面对较大的压力，不利于订正错误审判。检察机关的职能和地位，打算了上级法院不宜将案件交由下级法院审理。依据宪法和民事诉讼法的规定，人民检察院是国家的特地监视机关，有权对法院的审判活动进展监视。这种监视不只是一种观看，也不只是一种推断和评价，它必需能够保障法律的正确实施。因此，法律监视在很大程度上是一种被用以制约其他国家权力行使的权力。而要使这种监视权真正起到制约作用，具有相应的权威，至少其地位和效力应与被监视的权力是公正的或相对峙的。因此从维护检察机关的权威动身，我们认为既然上级检察机关以就确有错误的生效裁判向上级法院提出抗诉，上级法院就应当受理，而不能以裁定或函转的方式再将案件交给原作出被抗诉裁判的下级法院予以审理。〔三〕原抗诉机关对原审法院再审后维持原裁判再次抗诉检法冲突的第三方面表现是：对下级法院再审后做出的维持原裁判的判决、裁定，上级检察机关〔原抗诉机关再次提出抗诉，人民法1995106日在对四川省高级人民法院的请示做出批复时所表达出来的：但凡原抗诉机关再次提出抗诉的，无论由同级法院再审还是指令下级人民法院再审，人民法院均不受理。只有在原抗诉机关的上级检察机关提出抗诉的状况下人民法院才应当受理。检察机关对该批复持有异议，认为它不当地限制了检察机关的抗诉权。因此尽管有了这一批复，在一些地方，原抗诉的检察机关对由原审法院再审后维持原裁判的案件，照旧再次提出抗诉。最高人民法院的这一批复有其合理之处：维护法院裁判的稳定性和权威性；防止了抗诉再审无限循环的怪圈，避开了司法资源无谓的铺张。但换一个角度分析问题，觉察此批复不利于发挥检察机关在民事诉讼中的监视职能。检察机关收到申诉后，一般都会进展严格的审查和慎重的选择，选择那些符合抗诉条件，有把握抗诉成功的案件进展抗诉。对抗诉后维持原判的案件，检察机关再次抗诉会格外慎重，非有法定理由一般不会轻易地又一次提出抗诉。因此不予受理此类抗诉不利于检察机关监视职能的发挥。如按批复中，由原抗诉机关的上级检察机关提出抗诉，则会引起了监视者与被监视者级别上严峻失衡和增加上级检察机关工作负担，增加监视本钱等诸多问题。此冲突的解决可与上一冲突的解决相联系，担忧消灭抗诉与再审的循环，是建立在上级法院受理对再审裁判的抗诉后照旧指令下级法院再审的前提下的。只要由上级法院自己进展再审，就不会消灭抗诉与再审的屡次循环。由于，依据《民事诉讼法》的规定，对上级法院再审后做出的判决，只有原抗诉机关的上级检察机关才有权提出抗诉。四、民事诉讼检察监视的方式——民事检察监视之完善依照检察机关法律监视职能的要求，我们需要对目前的民事检察监视制度予以完善，而其核心就在于构建和完善民事检察监视的方式。在近几年的检察实践中，检察机关创立了一些的且颇有成效的检察监视方式。〔一〕检察意见检察意见是表达检察效率原则的一种监视方式，是指在觉察同级人民法院的生效判决、裁定确有错误时，通过协商的方式，提出检察意见，建议人民法院再审予以订正错误。实践中，当事人向检察机关申诉后，检察机关经过审查，认为生效的判决裁定确有错误，不走抗诉的程序，而是有同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法院不是依据检察院启动的审判监视程序再审，而是依据法院启动的审判监视程序进展再审。法院再审完毕时，应当将再审结果通知提出检察意见的检察院。再审法院不承受检察意见的，检察院认为自己提出的意见正确，可以向上级检察院提请抗诉，由上级检察院打算是否抗诉。这种做法有利于将冲突消灭在基层，有利于检察机关和审判机关的合作，同时也实现了检察监视的效果，是一种较为成功的监视方式。最高人民检察院就检察意见的适用范围在《人民检察院民事行政〔试行“人民检察院对于符合抗诉条件的案件，假设认为建议人民法院自行订正效果更好的，可以使用此文书，对于判决、裁定确有错误，但不宜抗诉的案件，对于调解、支付令、打算等案件，可以此文书建议人民法院订正。”在实践中，运用检察意见这种监视方式，应明确以下问题：提出检察意见的检察院，应当是作诞生效判决裁定的法院的同级人民检察院。同级人民法院接到检察建议后，应当对该案件进展复查，认为人民检察院的意见正确，原审判决、裁定确有错误的，应当裁定进入再审程序，中止原判决、裁定的执行。认为原判决、裁定没有错误的应当通知提出检察意见的人民检察院。人民法院再审开庭，应当通知人民检察院派员出席法庭，参与诉讼监视审判活动。再审终结人民法院应当将再审判决书送达提出检察意见的人民检察院。〔二〕检察建议检察建议是对人民法院在民事审判活动中存在的一般的程序性错误，或者是人民法院在审判活动中应当予以改进的问题，提出订正意见或改进意见的一种监视方式。这种监视方式不具特别的强制效力，仅仅是提出问题，供法院在审判活动中参照订正或者参考改进。在实践中，人民法院在接到检察机关的检察建议后应当进行争论，确认检察建议书提出的问题后，应当予以订正或者在工作中进展改进。订正或者改进后，法院应当就订正或改进的状况通知做出检察建议的人民检察院。〔三〕特定案件的民事起诉和诉讼参与在我国全部的国家机关中，检察机关是最适宜的代表国家利益和公共利益的诉讼主体，这是检察制度的目的所在。社会利益，造成了国家或公共利益的损害，因不是直接侵害特定的公民、法人或者其他组织的合法利益，往往无人享有诉权，即使法律赐予其起诉权，也常常以起诉与否与他们的自身利益无直接的关系而无人起诉。检察机关行使起诉权就可以以原告身份启动诉讼程序，使人民法院有权对这种案件行使审判权，同时应赐予检察机关对于此类案件的诉讼参与权，这样才能更好地维护国有资产的合法权益，保护社会和公共利益。1997年12月3日，我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件得到法院判决的支持[6]，且近几年来检察机关在这方面的工作始终未连续过。实践证明为了维护国家利益和社会公共利益的目的，赐予检察机关提起民事诉讼的职责是必要的。但是，检察机关的起诉权和民事诉讼参与权到底不同于公民和法人的此类权利，不能没有限制。否则，就会因检察机关的过多介入而影响公民自主行使权利，同时也使检察机关参与民事诉讼