农村面源污染治理机制研究

农村面源污染治理机制研究

农村地区的污染是指以面积的形式分布和排放污染物，导致水污染的排放。它具有分散性、隐蔽性、随机性、难以监测、量化等特点。同时，它也与农业生产和农民的日常生活生活方式密切相关。农村面源污染是一个世界性难题,湖北作为农业大省,农村面积大、农业人口多,面源污染问题严重,但至今却没有找到十分有效的农村面源污染控制方法和途径。湖北作为农业大省,所具有的淡水养殖污染、分散型畜禽养殖污染、农村饮用水源地保护及丰水地区节水等问题,都是中国最具代表性的农村面源污染问题。其中,四湖流域的各种农业生产活动大量存在,面源污染非常具有典型性,为此,课题组以四湖流域农村面源污染为重点,展开了农村面源污染的社会调查,为中国面源污染控制的体制机制创新提供实证样本。一、问卷的发放和回收课题组针对各级政府、企业和普通民众,分别采取访谈和问卷调查的方法了解情况并收集数据。承担访谈和问卷调查任务的是湖北经济学院的老师和学生。问卷分为农村和城市两个部分,一共发放问卷1200分,其中发放农村问卷800份,回收问卷789份,有效问卷758份,问卷回收率98.6%,有效率96.1%;发放城市问卷400份,回收问卷372份,其中有效问卷355份,问卷回收率93%,有效率95.4%。对于收集的有效问卷,采用SPSS软件进行数据处理及分析。(一)问卷问卷调查主要是面向普通民众,了解农村居民和城市居民对农村面源污染的认识和参与意愿情况。1.村民对环境污染的态度(1)农业生产者。统计显示,在被调查的农民中,有61.6%的渔民有向鱼塘投撒过农药的行为,有74.6%的农民将生活污水随便乱泼,有88.2%的农民表示农药使用得多,有49.9%的农民将生活垃圾随意堆放,具体见表1。从以上统计数据来看,农村农民整体环保意识不强,他们的日常行为一方面反映出村民已普遍养成了对环境有害的生产生活行为习惯,另一方面,说明政府在农村面源污染物收集与排放方面缺乏必要的监管。(2)城市居民。统计显示,有71.3%的城市居民认为农田耕作、养殖场、生活垃圾的排放等不是污染的来源,而有67.6%的人认为工厂的排放才是污染的来源,有57.2%的城市居民不太相信我国环境污染中有60%来自农业和农村非点源污染。从以上统计数据来看,城市居民对农村面源污染的认识同样不高,这主要可以归结为两个方面:一是城市居民长期缺乏对农村问题的关注,导致了其观念上“城乡二元化”意识的形成,这种意识促使城市居民人为地将城市环境与农村环境割裂开来,最终导致市民对农村环境问题的漠视;二是城市居民缺乏对面源污染,尤其是农村面源污染的认识,大部分城市居民仅仅将工厂污染的排放作为环境污染的重要来源,而没有关注到身边的污染行为,说明市民的环保观念还比较落后。2.调查对象环保意愿的调查(1)农村居民。从我们对农村农民中的环保参与意愿的调查来看,显示出了与环保意识调查不一样的统计结果,以下是统计数据。当调查员为农民提供了一些污染的实例并讲明其危害后,村民的环保参与意愿普遍较高,并且大部分村民还表示如果政府采取合理的治理措施,他们将积极予以配合,更值得注意的是,有83.2%的农民愿意为农村的环保行为负担费用,还有74.6%的农民认为,如果政府促成组建民间环保自治组织,他们将参加这一组织并积极投入农村的环保事业。这一调查结果显示出农民并非真正缺乏环保意识与参与意识,导致他们缺乏对农村环保关注的原因在于政府没有及时与有效地与广大村民进行有关环保知识方面的宣传,相关管理机构也没有出台引导机制来激发公众的积极性。另外,政府在推行城市化过程中的外在的行政手段,也让村民感觉农村环境恶化与己无关,导致了他们的环保参与意识逐渐冷淡。通过上面的分析,可以说明只要政府加以适当引导与宣传,农村村民环保参与意识将会明显提高,但普通民众的环保参与并非是无条件或是不计代价的,出于自身经济状况、社会环境以及自身对环境利益回报及周期的认识的影响,一个普通的民众一般会理性决策选择一个合适的标准作为自己为环保事业进行偿付的成本,我们的调查从两个方面入手对农民的环境负担意愿作了数据统计,具体见表4。上表显示,有79.7%的被调查者愿意每年支付100元以下的经费作为农村环保事业的投入,通过对不同数据段取中位数进行加权得出平均支付负担额为67元,这一数值从总体上反映了湖北农民愿意为农村环保投入的年支付标准。另外,为了了解鼓励农民进行无污染种植的政府补贴标准,我们对农民心目中的绿色农业的期望价格进行了调查,统计显示,大部分农民认为绿色农产品的售价应比普通农产品的价格高20%左右的情况下才合适,换言之,若试图鼓励农民从事绿色农业,在没有市场刺激机制的前提下,政府至少需要对农民的农业生产补贴20%才能有一定的激励作用。(2)城市居民。农村面源污染问题,并非只属农村自身的问题,要解决农村问题,不仅需要农民的积极参与与政府的重视,还需要城市市民的支持,通过上面的调查,我们知道市民对农村面源问题的关注严重不足,因此,直接去调查市民的参与意愿可能没有太大的意义,我们的调查通过对城市被调查者的侧面了解,试图分析城市市民是否在行动上对绿色农业有支持,同时,我们也对城市市民提供支持的承受程度进行了调查,以了解城市市民愿意为绿色农业的成本负担意愿。具体见表5:上表显示,大部分城市市民在购买食品时会特意挑选绿色食品,这一方面可能是因为绿色食品比其他食品食用更加安全,另一方面也可能购买者有较高的环保意愿,总之,这一数据可以从一定程度上反映城市市民有为农村的绿色种植补贴的意愿。但如果绿色农产品的价格比普通农产品要贵16%以上,市民的购买欲望显著下降。(二)生态补偿机制尚未建立为了考察四湖流域的水资源保护尤其是农村面源污染的防治情况,课题组于2010年10月21日赴荆州市与荆州地区水利局、环保局、四湖工程管理局、洪湖湿地管理局、农业局相关人员进行了面对面的交流。来自五个部门的同志分别根据本部门的工作介绍了情况。调研发现,农业主产区尚未建立生态补偿机制,对粮食、生猪还未实现补贴。农村围栏养殖基本没有污染处理,垃圾未进行处理,没有规范化的垃圾填埋厂。农业的污染物很多可以再利用,但实际上一方面资金不足,一方面可以再利用的资源大都处于浪费的状态。目前一共有10个乡镇级污水处理厂,但是都没有投入运行,核心问题是经费的问题,没有运行经费,管网建设不能够完成。另外,污水处理费,对乡镇来说很困难,收费难,国家也没有补贴,乡镇污水处理难度很大,责任不明确。实际上人工湿地能够很好的解决面源污染的处理问题,由于初期投入大,人工湿地建设严重不足。另外,在与各个部门的工作人员的交流过程中发现,基层工作人员对面源污染的认识还比较模糊,对面源污染的危害性的认识也很不足,污染传播渠道方面,更是缺乏主动的意识。(三)农业技术与市场机制不畅访谈结束后,课题组在整理资料过程中,发现问卷调查与荆州访谈存在一些细节上的冲突,需要进一步向相关单位了解情况。因为所涉及的单位有行政部门,也有当地企业,各方时间冲突较大,课题组采用了逐个电话访谈的方式进一步获取细节资料。综合问卷调查、实地访谈与本轮电话访谈发现,除了民众的认知不足以外,生态农业技术不过关与市场机制不畅也是农村面源污染难以解决的根本原因。当前,农业靠天吃饭的情况还是基本事实,在当前农业技术条件下,如果减少农药和化肥的使用,则难以保证粮食产量,严重的时候,甚至减产50%。地方政府出于粮食安全的考虑,不敢大面积推广无农药化肥的种植方式。如果转用生态化肥和生态农药,农资成本会大幅度提高,而粮价却难以相应提高。比如,农民卖一个生态鸡蛋只比普通鸡蛋贵3分钱,而养殖成本几乎会翻番。而且,农民也难以证明出售的鸡蛋是生态鸡蛋还是普通鸡蛋。市场机制失效,绿色农产品认证体系的不完善,使生产者的成本无法反映到市场价格,导致农民没有积极性开展绿色农业。企业情况稍好,也在一定程度上存在市场售价难以完全覆盖成本和绿色产品认证的问题。二、湖北立法对农村面源污染防治的规定我国已经颁行了《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等有关法律法规,初步建立了流域管理与区域管理并重的水资源保护体制。但是,我国污染防治的法律80%为城市而立、为控制工业点源污染而立是一个不争的事实。农村面源污染是与城市点源污染有着重大区别的新型污染,点源污染和城市污染以集中治理为主,法律主要调整单位(集体)的行为;农村面源污染则以分散治理为主,法律主要调整分散个体的行为。目前,湖北关于农村面源污染防治的地方立法已走在全国前列,颁布了《湖北省农业生态环境保护条例》(2006年9月29日)、《湖北省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》(2002年5月31日)、《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》(2006年7月21日修订)、《湖北省实施〈中华人民共和国农产品质量安全法〉办法》(2008年11月29日)等多部地方立法,对农村面源污染防治做出明确规定;《湖北省农村可再生能源条例》(2010年7月30日)、《湖北省农村扶贫条例》(1996年11月12日制定,2009年11月25日修订)、《湖北省植物保护条例》(2009年5月27日)、《湖北省水产苗种管理办法》(2008年4月28日)等相关立法也为农村面源污染防治提供了法律依据。从课题组了解的情况看,分散化的管理对象及薄弱的农村环境管理力量,导致适用于城市的现行水保护管理体制在农村遭遇了严重的“水土不服”。但由于农村面源污染防治过于复杂,国家相关立法研究又过于薄弱,适合农村的水资源保护管理体制还远未形成。农村面源污染防治立法不仅需要新的理论基础,而且需要大量基于农户的实证研究,要真正掌握国情、省情。(一)湖流域污染源四湖流域是指长江中游一级支流内荆河流域,地处长江、汉水之间,因境内有长湖、三湖、白鹭湖和洪湖四大淡水湖泊而得名,介于东径112°00′—114°00′、北纬29°21′—30°00′之间。流域西以沮漳河下游左堤为界,北抵漳河总干渠、三干渠,东接汉江、东荆河右堤,南临长江(荆江),是江汉平原重要的组成部分。四湖流域历史上是长江、汉江的洪泛平原,流域处于江汉平原沉降带的低洼地区,地势相对平坦,河湖密布,垸田广布,是江汉平原有名的“水袋子”。行政区划包括沙洋县、潜江市和石首市的一部分及荆州区、沙市区、江陵县、监利县、洪湖市。流域面积11547.5km2,其中外洲滩面积1172.5km2。内垸地形复杂,其中丘陵2360km2,平原面积6518km2,湖泊755km2,洼地742km2。内垸地势由西北向东南倾斜。四湖流域是江汉平原重要的组成部分,也是湖北省重要的农业生产基地。近年来,由于面源污染严重,四湖流域成为国家环保部黄牌警告的面源污染重点控制区。四湖流域城镇人口164.19万,农村人口235.94万。化学耗氧量排放量为167804吨、总氮35174吨、总磷16641吨。其中城镇生活COD排放量44144吨,占26.31%,其他污染源COD排放量85349吨,其他部分均属于农村面源范畴,其比例高达50.86%,可以说,农村面源污染已成为四湖流域水污染的主要来源。根据当地第一次农业污染源普查分析,种植业化肥使用量(纯量)43万吨,其中氮30.50万吨、磷12.50万吨。氮流失量12309.37万吨,其中本年流失量4614.15吨;磷流失量803.88吨。农药使用量(纯量)3879625.41公斤,流失量155.67公斤。地膜使用量1261.53吨,残留量316.58吨,残留率25.09%。秸秆产生量6881.90万吨,田间焚烧量308.80万吨,占45.29%。其主要污染源为:(1)种植业污染物排放;(2)畜禽业污染物排放;(3)渔业污染物排放;(4)农村生活垃圾污染。总体来看,农业面源主要污染物排放量大,种植业化肥施用强度大,种植业化学农药使用量大,养殖业污染物排放率高,农作物秸秆综合利用率低下,生活垃圾无处处理,农村的面源污染较严重。一家一户的耕作方式和门类齐全的产业结构,高度依赖农药化肥的生产方式和无基本污染处理的生活模式,使农村面源污染呈现“点多、面广、分散、处理难”的特点。(二)面源污染和面源污染未引起实际管理工作的重视从四湖流域揭示的情况来看,农村面源污染非常严重,已经超过点源污染成为第一大污染源,但是面源污染并未引起实际工作部门的重视。总体来看,农村面源污染管理体制中存在“四个不足”,即认知不足、引导不足、投入不足、立法不足。1.农村面源污染防治难度大,责任主体不明确基层干部、农村居民、城市居民对农村面源污染均存在不同程度的认知不足,一个共同的认识误区是依然认为工厂排放污水是最重要的污染(见图2),而来自农村和农业生产生活相关的生活污水、农药化肥使用等不是主要的污染源,甚至可以忽略不计。另外,对面源污染的表现形式、传播途径等,都存在知识和理解上的误差。这就直接导致了各方都忽视了农村面源污染的防治工作。在农村城镇化进程中,在发展方式上过于注重经济指标,很少考虑环境约束,导致地方在追求生产发展、生活富裕的时候却造成了生态退化。同时,农村污染问题量大面广,有的责任主体不明确,如上游污染转移;有的是责任主体太多,如农田污染,这就导致农村面源污染在污染治理、管理、运作模式上都难于工业和城市。目前农村的社会管理体系和农业技术推广体系都难于应对这些污染问题。2.农民不配合农药化肥的技术指导分析开展环境保护工作意味着增加了农业生产和农村生活的成本。因此要想让农民支持环保,从源头上堵住污染的发生,政府应当对农民的生产和生活方式进行引导。当前基本没有对农户进行农药化肥施用方面的技术指导,如图3所示,普通农民普遍反映没有接受比如农药化肥的使用等相关的技术指导。另外,要想让农民转变生产生活方式,控制农村废弃物的污染,从当前的经验来看,积极推进散养户的畜禽粪便、农作物秸秆等其他污染物的资源化利用是重要突破口。而这也正是工作的难点,毕竟散养户资金不够雄厚,相较于政策管理和扶持到位的大中型种植户、养殖户,他们对成本更加敏感,很多时候难以承受环境保护带来的成本压力,再考虑到减产的可能,如图4所示,农民减少化肥农药施用的意愿很低。利用沼气等方式进行的生态农业生产虽然效果很好,但当前立法并没有对此类生态补偿的做法进行明确规定。3.农村环保基础设施建设和运行无法得到有效的保障农村环保工作长期被边缘化,在降低农业面源污染的源头控制上投入不足,农村很少得到从财政渠道来的污染治理和环境管理能力建设的资金。一方面受经济条件的制约,农村环保设施建设严重滞后,道路、厕所、垃圾清运、给排水管网、污水处理设施建设不配套,给农村环境卫士治理带来极大的困难。已经建好的农村环保设施没有后续管理运行经费,导致其不能正常发挥效益。另一方面,针对农村面源污染防治没有专项经费做保障,没有专门的组织机构和人员对农业农村面源污染进行综合治理的系统研究,广大农业生产者普遍缺乏科学生产的知识和技能,科研公共投入严重滞后。环保工作是一项公益性很强的公共服务,一般没有投资回报或回报率极低,难于吸引社会资金。即便是小城镇市场规模也很小,环保基础设施的建设和运行也难于进行市场化运作。政府的主导投资不仅是建设期还要涵盖运行管理才能扭转这种局面。4.健全和完善农村面源污染控制制度,规范和规范、制度的缺乏,是造成污染治理难度的一个重要因素从国家法律层面看,关于农村水污染防治立法很不健全,面源污染防治的法律几近空白,湖北省在农村面源污染防治立法方面已走在全国前列,对农药、化肥的使用,畜禽粪便、垃圾的处理,土壤、水体的保护有所涉及。但是,配套立法不够,细则不足,缺少引导性规范,法律操作性不强等问题,极大地制约了这些立法的实施效果。主要有:(1)关键的地方性强制性技术标准和规范的缺乏。湖北经营畜牧业的农户为16万户,从事畜牧业的农业生产经营单位为2811个,畜禽养殖场以中小规模养殖场为主。按照现行《畜禽养殖业污染防治管理办法》和《畜禽养殖业污染排放标准》,许多中小规模养殖场不能涵盖其中;同时,湖北也没有出台畜禽养殖污染的地方强制性标准,这方面的污染控制实际处于无法可依、无章可循的状态。(2)引导性规范的缺乏。农村面源污染的污染者是负担能力较弱的千千万万个农户,为避免巨大的实施成本和监督成本,发达国家在必要的强制性规范之外,普遍采用农业生态补偿等引导性规范,引导、鼓励、激励农业生产者志愿参与。由于缺乏这类引导性规范,农户共同参与农村污染防治的热情不高。(3)立法过于粗糙,操作性差。例如,投肥养殖问题,尽管有地方立法的专门规范,但由于投肥养殖利润率高,违法成本低,执法成法高,湖北投肥养殖屡禁不止,仍然是危害各类大、中型水库,特别是小型水库的主要污染源之一。三、农村面源污染的治理调查表明,一家一户的耕作方式和门类齐全的产业结构,高度依赖农药化肥的生产方式和无基本污染处理的生活模式,使四湖流域农村面源污染呈现“点多、面广、分散、处理难”的特点。农村面源污染的污染者是千千万万农户,难以像工业点源污染那样集中治理,以“大家污染,政府治理”为特点,过度依靠“命令—控制”模式的现行行政管理体制力不从心,需要针对分散化的管理对象和构建农村管理机构的高成本,设计出一套政府、企业、公众共同参与的管理体制。(一)面源污染治理措施课题组借助于系统动力学软件Vensim,对各污染源与生态补偿之间的关系建立了数学模型(见图5),从中可以清楚的看出农村面源污染点多、面广、分散的特点。在图5中,TP留存量、TN留存量、COD留存量是湖水中TP、TN、COD的含量,它等于流域内部各个污染源排放的量减去通过相关措施治理的量。这三类污染物的留存量影响着湖泊的水质,而湖泊的水质影响着生态旅游,同时也影响着生态农业、生态渔业和生态养殖。当湖泊水质比较差,即污染物含量较高时,生态旅游、生态农业、生态渔业和生态养殖受到负面影响。图5所示的各个元素间主要有以下的因果关系:第一,湖泊的内部污染来源于农业种植面源污染、农村生活污水污染、围栏养殖污染、旅游废水污染、畜禽养殖污染和精养鱼塘污染,而生态农业也是造成农业种植面源污染的原因之一(但所占比重较小),同样,生态渔业和生态养殖分别是造成围网养殖污染和畜禽养殖污染的原因之一(但所占比重较小),生态旅游是造成旅游废水污染的原因。各个因素间的关系如图6所示。以上六类污染构成了农村面源污染的主要来源,要治理农村面源污染,须从这六类污染源着手,采取相应的措施进行治理。发展生态农业、生态渔业、生态旅游以及生态养殖能有效地减少污染,既保护了水资源环境,又产生经济效益。但是前提条件是生态农业等能实现产业化,绿色农产品在市场上能得到相应的价值补偿。第二,污染的治理量由近期与远期的污染治理量组成,而近期的污染治理量来源于垃圾集中处理和对民众的宣传教育两种措施所治理的污染量,这两种措施往往能达到立竿见影的效果。远期的污染治理量来源于农村自来水改造、生态养殖、生态农业、生态渔业和生态湿地建设五种措施所治理的污染量,这些措施带来的治污效果往往长期才能显现。各个因素间的关系如图7所示。上图所列污染治理措施是目前农村面源污染治理中相对可行的措施。其中,垃圾集中处理措施应由政府积极引导,而公众对面源污染认识不足,根本在于宣传教育机制缺失,因此首先要培育覆盖面广、针对性强的宣传教育引导机制,而且对民众的宣传与教育,在短期内会起到较好的效果。但是污染治理要取得持续性的效果,还要靠长期的治理措施,这就需要政府主导,把握好对长期措施与短期措施投入的比例,将两者结合好,才能有效治理污染并且保持治理效果。第三,生态基金用于治理污染,按照一定的方式分别用于短期措施与长期措施,对洪湖流域来说可行的短期措施包括农村垃圾的集中处理和对民众的宣传教育,长期措施包括农村自来水改造、生态养殖、生态农业、生态渔业和生态湿地建设。各个因素间的关系如图8所示。如何有效地利用生态基金是污染能否得到有效治理的关键,这就需要建立完善的生态基金管理制度,以及建立相关的法制保障机制。第四,治理污染的生态基金由国家项目资金、财政拨款以及民间资本等其他资金组成,而财政资金中,有一部分资金来源于生态养殖、生态农业、生态旅游和生态渔业所获收益的税收。各个因素间的关系如图9所示。目前生态基金的来源还比较单一,主要以政府投入为主,但总的来说是比较短缺的,需要引入多元补偿机制,由单一的“输血型”生态补偿转变为“造血型”补偿。总之,农村面源污染既要“防”又要“治”:一方面,要从源头抓起,加强对农村居民的宣传教育,改善农业生产方式和生活模式,这需要加强公众对面源污染的认识与参与;另一方面,要多方筹集资金,使政府、市场、企业、个人合理承担相关成本和费用。解决湖北农村面源污染,需要多方一起努力的公共治理机制,其中,需要重点研究公众对农村面源污染的认知与参与意愿,以及基于该基础之上的多元补偿途径及分配方法。(二)面源污染控制体系的设计1.针对农民实际状况,进行环保意识提升与环保参与意愿民众对水保护已经有基本认识,但是在许多科学性的认知上还存在误区,甚至某些基层管理人员同样存在认知不明的问题,导致民众参与的方法错误、行动失效;另外,虽然社会各界对保护水资源的热情越来越高,有积极性的民众却缺乏恰当的参与渠道,也难以形成合力。应该积极开展对民众的宣传与教育,培育多元主体的参与渠道,形成鼓励各方参与的公共治理机制。问卷调查的统计结果显示,农村村民环保意识总体不高,但如能进行适当的引导,他们的参与意愿将会明显增强,这一变化启发我们必须对影响农民环保意识以及环保意愿的影响因素进行深入分析,以为政府推动社会引导机制的建立提供有效的科学依据。课题组通过多元回归分析,得出结果显示如下:分析结果表明,年龄与配合参与环保行动、环保支付以及环保组织参与方面具有强相关性,年龄越大的农民在参与环保行动、环保支付以及环保组织参与方面具有更大的意愿;教育背景方面,农民本人学历越高,对环境污染的认识越强,对环保支付的意愿也越大,并越愿意投入更多的资金支持环保。环保知识的掌握程度对环境支付的意愿有较强的相关性。居住年限越长,在环保支付方面的意愿越强,而与环保意识方面没有明显的相关性;居民对家乡的热爱程度越高,参与环保意愿越强,在环保支付力度方面也越大。排除体检的成本因素,农民愿意体检意味着其对自身身体健康的关注,统计结果表明,农民对自己的健康状况越关注,其环保意识、环保支付的意愿越强;对于农民身体的实际状况这一变量,结果显示身体越好的农民其参与环保自治组织的意愿越强,它们之间呈现弱相关性;容易将对非健康状况的认识与农村环境恶化联系起来的村民,他们的环保意识越强,环保支付意愿越大,同时他们也更愿意参与到农村环保组织中,其之间呈现强相关关系。因此,可以得出结论,农民的环保意识与环保参与意愿受到其年龄、教育程度、居住时间以及健康意识的影响,要想发挥社会公众解决农村环保问题,政府应该从以上几个影响因素入手,有目的性地进行管理与提供服务,为农村环保自治机制的建立奠定良好的基础。为此,法律上应建立和完善各种治理机制,积极鼓励民众参与。首先,加强宣传教育,提升面源污染控制意愿。公共治理,需要政府、企业、群众等各个阶层的共同参与,参与意愿的高低,直接取决于接受的宣传与教育的有效性。湖北社会已经普通认识到环境污染过于严重,但是普遍对面源污染认知不足。这就需要针对不同受众,选择不同的宣传与教育的方式、渠道及内容。加强宣传与教育,能够使民众的环保认知和支付意愿大大加强,从而减轻政府的补贴压力。(1)针对年轻农民环保意识普遍不强的情况,可以建立青年农民生产培训机制,通过培训,既增强其生产技能,提高生产效率,又可以通过这种形式推广绿色农业技术,改进生产方式,把农村治污与农民创收结合起来,加大农民参与环保的决心与动力。(2)针对教育可以提升环保意识的情况,可由政府引导,在农村推广全民环保教育活动,并将此活动固化为一种常态机制,可以通过定期邀请专家宣讲、村委会组织工作专班走访以及加大对农村学校的资金投入等方式,在农村打造一种以教育促环保的氛围,让广大农民在受教育中潜移默化的感受到环保的重要性,从而逐渐养成一种生活习惯,这对从根本上治理农村面源污染具有重要作用。(3)针对居住时间长的居民环保意识更强的规律,政府部门可以建立对临时性居住倾向的农民或个体经营户的环境重点监督机制,因为他们从外地而来可能只是为了获取短期利益,其在生产或养殖过程中不太注意对当地生态的保护。相反,长期居住于此的农民对本地感情较深,他们具有浓烈的乡土情,不太愿意看到自己生活的地方环境恶化。同时,我们也要为那些具有短期行为倾向的外来个体生产者提供更多的机会参加农村集体组织的活动,村委会要定期关心他们的生产生活,要给他们提供良好的生存空间,这样一方面可以让他们接受环保教育,另一方面也能让他们更好地融入本地农村社会,让他们具有归属感,体验到乡情。(4)针对健康意识会直接影响农民环保意识的规律,应由卫生部门与环保部门配合进行周期性的环境与健康知识下乡活动,要让广大农民知道环境的恶化将会直接影响到自身的健康,以健康宣讲机制促农民环保习惯的养成。其次,鼓励水资源保护的民间组织和非政府组织。“人类社会中大量的公共池塘资源问题在事实上不是依赖国家也不是通过市场来解决的,人类社会中的自我组织和自治,实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。”民众包括农村居民对水资源的保护意识与参与意愿较之以往更加配合,积极参与诸如水资源协会的意愿也非常强烈,但是对相关的知识储备得并不充分,对已经出台的各项法律法规也并不熟悉。应该因时制宜,积极鼓励水资源保护协会等民间组织和非政府组织的出现,以带动更多的群众了解环保,积极参与环保。(1)依托村民自治组织,建立环保公众参与机制。统计显示,农村村民环保意识淡漠,其一方面是因受生活水平以及环保参与高成本因素的制约,另一方面是在农村缺乏必要的民意表达渠道以及集体参与机制。因此,要提高农民环保意识,进一步发挥村民的能动性,让广大农民能亲身参与到农村环保事业中来,就需要有一个公众参与的平台,这一平台的建立一方面可以搜集民意,共同决策农村环保事业的未来发展,另一方面也可以借助平台的作用,发挥自治效力,实现“集体决策、相互制约”的规范效应。具体而言,能够在农村担负起环保自治职责的组织只能是村民委员会,村委会本身就具有群体决策的机制与功能,根据《村民委员会组织法》第五条规定:“村民委员会依照法律规定有教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境的权力。”依照此规定,可以利用村委会的农村大会制度,制订农村环境管理章程,规定村委会可以适时行使农村环境监督权、环境事务处理协调权以及环境处罚权,同时,可以建立对于农村重大环境问题必须由全体村民集体协商的决策机制。(2)调动农民环保参与积极性,建立村级环保专项资金募集制度。农村面源污染治理是一项复杂工程,治理时间长、难度大、成本高,因此,必须建立集体资金筹措的长效机制,以为环境治理提供足够与稳定的资金支持。统计显示,大部分农民愿意成立环保自治组织,并愿意为环保组织支付一定的经费。村委会可以定期向村民收取一定的环境治理费用用于农村环境整治与公共环境卫生设施建设,这些经费的使用要做到“专款专用、账务公开”,并在村民中选举环境监督员积极监督环境资金的使用以及环境卫生违章行为,定期向村委会汇报问题、反映环境整治相关情况。同时,作为环境自治组织的村委会应设计科学合理的组织经费收取标准与使用规则,如课题组对农村农民支付意愿的统计分析,大部分农民能够承受的支付标准在100元以内,对所有被调查农民承担价格意愿的加权平均值为67元,当然,此数据只能作为对制定四湖流域地区标准的参考,不同的地域或发展时期这一标准可能会发生一定变化。(3)发挥农村传统乡土文化优势,建立村民沟通协调机制。统计显示,居住时间较短的农民环保参与意愿较弱,这从某种程度上是因为他们与其他村民交流不够,孤立的生活方式使他们缺乏对本地农村的归属感,针对这一情况,可以由村委会主导,举行各种集体参与性的传统文化活动,建立老中青农民之间交流机制,培养他们对本地的乡土情,并以此为基础,适时加强环境危害警示教育,提高他们的环保意识与环保参与意愿。此外,通过调研我们还发现,农村青年农民的环保意识较年长者要弱,政府应该更加重视对青壮年农民环保意识的培养,他们是农业生产与农村社会发展的主力军,也是农村劳动力的主体,他们较于年老者收入更高,创收能力更强,如果他们的环保意识增强,将会为农村环保自治组织提供更多的资金支持。同时,年轻人参与环保组织意愿的增强也会为农村环保自治组织带来更大的活力,使之发挥更大的效益。可行的解决途径是通过加强学前教育、由政府主导举办各种培训机构、大面积宣传农村面源污染的影响与环境治理的技术等方式,让更多的农村年轻人了解环保,为农村环保自治组织的建立提供充裕的人力保障。2.构建市场补偿机制,由利益相关方共同付费调研发现,过于依赖行政指令,市场机制的缺失,相关部门及经济主体的利益无法得到合理补偿,是水资源保护事业难以有效开展的重要原因。实际上,生态养殖、生态农业、生态渔业、生态湿地与垃圾回收可以产生经济效益,由此得到的税收可以再投入到生态基金,从而形成污染治理的良性循环,不仅治理污染保护环境,还获得了收益。应该逐步培育市场化机制,使各方利益能够得到相应的补偿。通过与农村村民从事绿色农业所生产的产品的期望销售追加价格进行比较,我们发现市民的购买意愿与村民的价格期望值具有一定的差距,我们把这个差距用R表示,市民的额外成本负担ΔC=16%,农村村民从事绿色农业所生产的产品的期望销售追加价格ΔP=21%,那么政府至少应支付的补贴就是两者的差距,表示如下:即在不考虑减产的情况下,如果要使农民从事绿色农业,以减轻农村面源污染程度,在通过正常的市场价格机制调节之外,政府大约还需额外支付农民农产品销售价格的5%的补贴,才能助推农民主动放弃原始的农业生产方式。如果考虑生态种植导致粮食的减产,政府需要补贴大约60%。当然,这一数值只能反映受调查地区的大致状况,政府补贴以及市场激励将会随着社会经济环境条件等各方面的变化而发生转变,同时,样本的质量或抽样的误差也会在一定程度上影响分析的结果,但这种研究至少可以为政府在现阶段做出科学决策提供一种较为科学的依据。因此,应构建市场补偿机制,由利益相关方共同付费补偿。(1)生产者付费:生态农业产业化,强化农业生产过程的生态化。世界贸易组织(WTO)正在进行着的最新一轮的多哈回合谈判,已经完成了的内容中对生产与环境的关系问题有非常大的改变。目前只要最终产品环保就能出口的生产方式将不复存在,新的规则不但要求产品要绿色环保,整个生产过程也必须对外界环境无污染。一旦多哈回合尘埃落定,我国长期以来“绿色出口,污染留守”的贸易模式将难以为继,尤其是高农业化肥施用的农业,届时,减少面源污染不仅仅是保护水资源保护环境,更是出口的必要条件。因此要从现在就开始转变观念,生态农业不仅仅强调绿色农产品,更要强调农业的生态化生产过程。当前一家一户的耕作方式难以改变高农药化肥的生产方式,应该培育龙头企业,鼓励生态农业产业化,强化农业生产过程的生态化。这会使农业生产成本攀升,但是这是合理的“生产者付费”,也能在客观上很大程度地减缓面源污染,从而保护水资源。(2)消费者付费:绿色农产品认证、标识制度。当前,农民对生态农业的积极性不是很高的一个重要原因是成本高昂的绿色农产品在市场上却得不到相应的价值补偿。究其原因,在于目前绿色农产品的认证制度和标识制度都不完善,生产者认证成本高昂,消费者不明就里不肯买账,“劣币驱逐良币”,农民转而从事带来严重面源污染的污染农业。因此,要完善绿色农产品的认证制度和标识制度,使生产者能够方便地认证,使消费者买得清楚,买得放心,用合理的价格杠杆使消费者为水资源的保护付费。(3)财政与金融:政府补贴与低息贷款。农业的脆弱决定了当前并不适宜在农业生产中征收水资源保护税或类似税种。调研发现,尽管湖北农村农民生活水平普遍较低,环保参与需要支付一定成本,当前湖北的民众,不管是生产者还是消费者,都有面源污染的支付意愿,前面的分析显示,加强宣传与教育,能够使民众的环保认知和支付意愿大大加强,从而减轻政府的补贴压力。——通过政府发挥引导作用,进一步开放农产品市场,加强绿色农产品市场推广,注重产品包装,提升产品质量,以质量优势换取产品市场价格与利润的同步增长。——政府要通过科学规划,设计合理的补贴标准,进一步鼓励农民从事清洁生产,如前分析,在目前尚未全面推广生态农业的时候,不会对粮食产量构成威胁的时候,要让农民对从事环保性的农业生产产生动力,至少必须由政府补贴农产品价格的5%左右,同时可以通过市场推广,让价格提升16%左右,这样可以既让城市消费者接受,又可以让农民相较于从事一般农产品生产更有利可图,从而直接促使其转换生产方式,形成农业生产的良性循环。——农村金融机构可以为农村绿色农业生产者提供低息与便捷的贷款支助,为这部分生产者解决生产初期的资金缺口问题。3.初始污染治理量与时间的关系课题组的分析表明:污染的治理量由近期与远期的污染治理量组成,而近期的污染治理量来源于垃圾集中处理和对民众的宣传教育两种措施所治理的污染量,这两种措施往往能达到立竿见影的效果。远期的污染治理量来源于农村自来水改造、生态养殖、生态农业、生态渔业和生态湿地建设五种措施所治理的污染量,这些措施带来的治污效果往往长期才能显现。因此,地方政府往往更偏重于近期手段,希望较小的投入获得更为明显的效果。水资源保护不仅仅需要这些近期措施,远期措施才能真正治理污染,而且从长远来看,有效的污染治理重在开始。加大污染治理初期的投入,提高污染初期的治理量是提高污染治理效果的关键。初始投入少,初始污染治理量少,从后期看来,不但效率低下而且也不能节省资金。提高人们对初期污染治理的重视程度,增加污染初期治理的投入,治理污染将事半功倍。我们以在正常天气条件下四湖流域每亩的水稻为例进行计算,且为了方便计算,我们仅计算了化肥污染所需要的治理资金情况。有机稻是在原生态环境中,从育种到大田种植不施用化肥、农药,全部采用微生物、植物、动物防治相结合的方法进行病虫的综合防治,所以其农药和化肥使用量均为零。当初始污染治理量分别为1kg、2kg和3kg时,利用Vensim软件绘制的资金补偿总量随时间变化的趋势图如下:本图中,代表初始污染治理量为1kg时的曲线在绿色曲线及红色曲线上方,这说明初始污染治理量低的资金补偿总量反而高。导致该结果的原因是:初始污染治理量较小时,治理的速率低,花费的时间多,增加了时间成本,如果治理同样多的污染,初始污染治理量较小时的所需资金补偿总量较多。下面的污染治理总量与时间的关系图11充分说明了这个问题。可以清楚地看到,对于同样多的污染,初始污染治理量较少时所需时间较多。时间的增加导致了污染治理的成本增加,于是,即使初始污染治理量较少,相应的补偿资金总量却更大。上述分析结果表明,有效的污染治理重在开始。加大污染治理初期的投入,提高污染初期的治理量是提高污染治理效果的关键。初始投入少,初始污染治理量少,在后期看来,不但效率低下而且也不能节省资金。提高人们对初期污染治理的重视程度,增加污染初期治理的投入,治理污染将事半功倍。需要说明的是,这里的计算只考虑了单纯的化肥造成的污染,而现实情况要复杂得多。但至少可以说明初始污染治理量的提高是污染治理的关键之一。另外,本例Vensim图中变量的关系方程值得商榷,最大的问题在于数据的不够完整,相关数据库的建立对研究将大有帮助。为此,我们应建立长效治理机制,提高初始治理水平。(1)农村垃圾集中处理。长期以来,由于农村环境基础设施投入不足,生活垃圾与生产垃圾“随处仍,无人管、无法治”的问题比较突出;也有不少城市尚未建成卫生填埋场和焚烧厂,大部分县级以上的中心城区和乡镇尚未建设规范的无害化垃圾处理设施,垃圾无害化处理率较低,垃圾填埋到农村等处理方式也加剧了农村垃圾污染,各种污染物随地表径流冲刷入水体,导致水环境严重恶化。——从源头抓起,建立垃圾分类集中处理机制。制订农村生活垃圾处置和管理制度。以乡镇、村庄为单位制订环境保护村规民约,指导村镇因地制宜地进行垃圾处理,尽可能在本区域内消纳本地垃圾。鼓励乡镇和村庄建立生活垃圾堆放点,集中处理。县域内的乡镇垃圾处理场要进行合理的布局规划,要在合适的地点建立区域性垃圾填埋场,对垃圾进行集中填埋处理。——实现垃圾就地分类。建议尽快在乡镇建立完善的环保队伍,为农村配备保洁员和垃圾收集车、垃圾桶等,做到统一收集、就地分类、生态处理、综合利用,实现大部分垃圾就地消化不出村。——生态治污,引领农村环保。建立沼气池,牲畜粪便、作物秸秆连同路边杂草都可以投入沼气池,用产生的沼气烧水、煮饭和照明,既利用了沼气能源,又可利用沼渣、沼液做果园肥料;以畜禽粪便为基质加工制成的复合有机肥料,既可保持化肥使用简便、肥效快的特点,又没有化肥对土壤和水资源的不利影响。——区域限禁、用途分类。由地方政府有规划地设定养殖区和限(禁)养区,防止农村各种污水对水域造成污染。(2)推进人工生态湿地建设。人工生态湿地可以实现污水进、清水出。与其他污水处理方式相比,人工湿地具有不受地形制约、投资小、运行维护简单、处理后的污水可浇花种草等特点,对分散的农村农户家庭非常适用。从生物净化原理看,人工湿地是一项新型的污水处理技术。