农村土地承包经营权流转的现实意义

农村土地承包经营权流转的现实意义

“人们吃是天堂，粮是地球。”土地是人类社会赖以生存之本,是农民安身立命之源,是我国“三农”问题(农业、农村、农民)的核心。自我国实行市场经济以后,农村正处于从传统的农耕社会向现代工商业社会转变,各种利益错综交汇的复杂局面。自农村实行家庭联产承包责任制以来,广大农民温饱问题已经基本解决,农村社会的矛盾已转向利益分配是否公平以及在多大程度上实现公平的问题。随着国家各种惠农政策的实施,农民种地的积极性大大提高,农村土地承包经营权流转纠纷案件也不断涌现,如何妥善解决承包经营权纠纷是解决农村问题的根本问题。一、促进农村土地承包的有关法律规定农村土地承包经营权流转,是指在土地承包权不变的基础上,农户把自己承包村集体的部分或全部土地,依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式,以一定的条件流转给第三方经营。“土地承包经营权流转”最早出现在1995年国务院批转的《〈农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知〉的意见》中,该文件首次明确“建立土地承包经营权流转机制”。2004年第十届全国人大常委会第十一次会议修订的《土地管理法》第15条规定:“国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”2008年10月12日,十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”2009年中央一号文件《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中规定:农村土地流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益;同时进一步强调严格执行土地承包经营权流转的各项要求,尊重农民的主体地位,建立健全土地承包经营权流转市场。二、当前和特点：浙江省农村土地承包经营法的转让(一)农村土地承包经营权流转方式的演进针对农村土地承包经营权流转的法律法规主要是:一是2003年3月颁布实施的《农村土地承包法》为土地流转提供了法律依据,二是2005年1月农业部根据《农村土地承包法》制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》为土地流转提供了具体的指导意见,三是2007年颁布《物权法》。根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》的规定,土地承包经营权的取得方式主要是“通过家庭承包方式取得的承包经营权”和“非通过家庭承包方式取得的承包经营权”两种。《农村土地承包法》第32条明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。第42条规定:“承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业生产合作。”第49条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权或者林权等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”可见,转包、出租、互换、转让、抵押和入股等是土地承包经营权的流转方式,其中转包、互换是通过家庭承包方式取得的承包经营权所特有的流转方式,抵押是通过非家庭承包方式取得土地承包经营权所特有的流转方式,而转让、出租和入股是两者共有的流转方式。《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”根据《物权法》的规定,通过“家庭承包取得的土地承包经营权”和“非通过家庭承包方式取得的承包经营权”其流转方式均为转包、互换、转让或者其他方式流转。物权法将转包、互换及转让作为两种承包方式所共有的流转形式,这与《农村土地承包法》有所不同。2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”《决定》中所指的“股份合作”就是《农村土地承包法》、《物权法》中的“入股”。根据上述法律和文件,我国对采取不同方式取得的承包经营权规定了转包、出租、互换、转让和入股等五种流转方式。转包是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后,原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。出租是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。互换即“物”与“物”交换,通过土地流转、互换承租模式,使农企双方互利共赢。转让是在土地家庭承包经营的情况下,由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为。土地入股是指承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,入股组成股份公司或合作社等,从事农业生产经营。换句话说,不论是公司化经营,还是合作化经营,土地承包权作价入股,只能从事农业生产经营,从农业经营中受益。(二)1年至2000年恢复发展阶段浙江省土地承包经营权流转始于20世纪80年代农村实行大包干责任制后,经历了孕育起步(1980~1991年)、快速推进(1992~2001年)、调整回落(2002~2004年)、(重新进入)恢复发展(2005年~)的四个阶段。(1)2009年浙江省土地流转进入新的发展阶段,当年,浙江省委、省政府出台《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》,土地流转呈现加快发展态势,从目前土地承包经营权流转现状来看,浙江省土地承包经营权流转具有土地流转进程加快、主体多元、形式多样、程序规范、规模凸显的特点。1.耕地流转情况土地承包经营权流转自上世纪80年代开始,最初形式多为外出务工、经商农民无偿地请亲戚朋友代耕自己的土地,属于自发的零星流转;进入本世纪后,农村土地流转逐步从自发向有组织、有规模转变,农村土地流转的目的性、组织化、规模化明显增强,流转规模趋于扩大,流转的进程趋于加快。截至2011年底,全国家庭承包耕地流转总面积达到2.28亿亩,比2010年底增长22.1%;占家庭承包经营耕地面积的17.8%,比2010年提高3.1个百分点。浙江省耕地流转面积占耕地承包面积40.3%。签订流转合同2520.8万份,涉及流转耕地面积为1.39亿亩,分别比2010年增长24.9%和31.5%;签订流转合同的占流转总面积的61.1%,比2010年增加4.7个百分点。浙江省流转合同签订率为70.2%。全国有800多个县(市),12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。(2)2.流转参与主体多元化流转主体趋于多元。随着农村土地流转进程不断加快,土地流转已不仅仅局限于承包农户之间,除专业大户外,家庭农场、龙头企业、专业合作社等等也参与了土地流转,农村流转参与主体多元化趋势明显。3.土地抵押贷款随着流转进程的加快和流转主体的多元化,农村土地流转的形式也出现了多样化趋势。由过去以转包和互换为主的流转,逐步转变为转包、出租、互换、转让、投股或参与股份合作等方式,有的地区还探索了土地抵押的流转形式。2009年,浙江省联社出台《浙江省农村合作金融机构土地承包经营权流转贷款管理办法》,2010年,中国人民银行湖州支行与湖州市有关部门陆续出台意见,积极引导各县区农村合作金融机构全面开展该业务,在此基础上,湖州市土地承包权抵押贷款开始试点并逐步推广。2010年4月,长兴联合村镇银行首次推出农村土地承包经营权抵押贷款试点。4.农村土地承包经营权流转进一步规范浙江省农村土地二轮承包工作开始于1998年。到目前为止,农村土地承包经营权的流转将得到进一步规范。各县市对二轮延包面积重新核定、制定统一的土地流转合同样本,规范农村土地流转行为,真正做到转包方、接包方和发包方三方满意。5.土地承包经营权整村流转土地流转呈现出流转总量增加、规模扩大等可喜态势,百亩以上规模经营面积增长迅速,涌现了一大批土地规模流转村,甚至出现土地承包经营权整村流转。例如浙江省湖州市秀洲区栋梁村是该区今年第一个实现农村土地承包经营权整村流转的村,实现整村流转后,全村398户村民每户每年可以拿到4000多元流转金,而流转出去的土地通过统一招标后,各农业经营主体大力发展种养结合的现代都市生态农业、休闲观光农业,从而实现了土地的规模经营、集约经营。三、浙江省农村土地承包经营法中存在争议的类型和原因(一)农村土地承包经营法转让纠纷1.剥夺妇女的土地承包经营权一是有的村委会擅自变更上届村委会签订的承包合同或对土地重新发包,有的在妇女出嫁、离婚或者丧偶后,单方终止合同,剥夺妇女的土地承包经营权。二是部分乡镇政府干预农民自主经营权,干预承包合同的订立和履行。三是部分村干部滥用职权,未按照法律规定交由村民大会或村民代表大会决定,擅自发包土地。2.承包地用途纠纷一是承包人拒不给付承包费产生的纠纷;二是因承包地被征收后补偿款的分配引起纠纷;三是承包人改变土地用途引发纠纷;四是村委会单方要求变更、解除土地承包合同引起的纠纷。3.在流转土地上种植特定作物一是转包土地被征收后补偿费归属纠纷;二是在转包土地上种植特定作物引起纠纷;三是因客观情况发生重大变化,原先确定的土地流转租金过低引发的纠纷。4.统一对外流转经承包户同意,村委会把土地集中起来,统一对外流转。有的农户认为租金分配不合理,诉请撤销村委会与他人签订的出租协议,要求恢复土地承包关系。(二)农村土地承包经营法转让纠纷的原因1.未依法履行程序性要求目前我国法律关于农村土地承包经营权流转方面的规定主要是《农村土地承包法》、《物权法》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。在实践中主要依据的是《农村土地承包法》的第五节第32条至第43条的规定,而上述内容比较原则,缺乏可操作性,对于各种流转方式应当履行的程序性要求缺乏具体详细的规定。如第37条“采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案”的规定中虽对流转形式作了明确规定,但对流转程序缺乏具体详细的规定,无可操作性,在实践中没有起到约束当事人流转的作用。更由于在《农村土地承包法》中对未依法履行上述程序性要求,应当承担的法律后果没有相应的规定,所以农民在土地承包经营权流转中很随意且不受拘束。由于土地流转缺少法律约束,现实中因为土地承包经营权流转随意性而出现纠纷也就没有法律保障。2.失地农民的相关矛盾党的十六大以来,党中央、国务院从保障国民经济持续快速发展和全面建设小康社会的战略大局出发,相继采取了一系列推动农业发展、维护农村稳定、促进农民增收的重大政策措施。特别是2003年12月31日,中共中央、国务院以1号文件形式发布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》,明确要求从2004年起,为保护种粮农民的利益,建立对农民直接贴补制度,并进一步明确降低农业税税率或免征农业税。加之国家利用经济杠杆提高了部分农副产品的价格,一些农民看到国家政策对农民的倾斜,承包经营土地的费用减轻,种田可以增加收入,故纷纷要求村委会或村民小组返还已经流转出去的土地,然而,由于村组已将土地廉价转包或出租他人,并订立了书面合同,且合同期限相对较长;加之承包人已对土地进行了大量投入,村组无法收回土地,致使失地群众到处上访,有的甚至强行耕种、阻止收割,造成了村委会与承包人或承租人之间的矛盾、失地农民与承包人或承租人之间的矛盾、村委会与失地农民之间的矛盾。另外因城镇化、工业化和公路建设过程中需要征用大量土地,但是资金补偿不到位、未对失地农户进行妥善安置或是地方政府对土地进行强制征用,低价购进高价卖出,但失地农民却未得到实际利益,也产生大量土地纠纷。3.村集体经济组织内部管理不规范,造成流转困难,是导致投资纠纷的重要因素乡镇政府作为最基层的政权组织,乡镇政府直接面对广大农民群众,与农村有着最密切、最广泛的接触,因此,应该承担更多管理农村社会事务、提供公共服务的职能。(4)镇村管理服务能力弱主要表现在大部分政府基层机构没有建立实质性的土地承包经营权流转管理制度,没有专职的管理部门和人员,不能充分行使相关职能。村集体经济组织对土地承包经营权流转方面的管理处于真空状态。村级干部法律素质较低,认为土地承包经营权流转是当事人自己的自由,大部分村组干部对农户的流转行为没有规范化要求和管理,既不要求农户签订书面协议,也不按规定办理批准转户或备案手续,政府要求土地流转必须建立完整规范的土地流转情况台账,但在执行中发现台账的建立仅是应付检查,为日后的纠纷产生埋下隐患。一些村镇组织在处理土地承包纠纷中,受政策水平和人情世故等因素的影响,使一些纠纷长时间得不到解决,有的纠纷虽经政府出面协调,但阻力较大,难以操作。有些镇政府在处理此类纠纷时能拖则拖,不予答复,或干脆一推了之。这些均导致缺少救济途径的当事人四处上访,从而增加了政府部门的工作压力。4.土地承包权的登记不规范,流转内容约定不明确,产生纠纷土地流转的操作不规范,未订立书面合同、村委会未备案、未到有关部门办理变更登记等现象非常普遍。长期以来土地流转基本上是自发、分散地进行,流转手续不完备,流转程序不健全、不规范。一是主要表现在自行流转多,批准流转、备案流转、申请变更登记的少。许多农民认为土地承包权30年有效,是否流转是自己的事情,不需要报村里批准或备案。二是在形式上又以口头约定为主,书面协议少,少数流转行为虽然签订了书面合同,但合同的内容简单、模糊,格式也极不规范,在合同履行过程中极易产生纠纷。一些农民认为流转不需签订书面协议,往往找一个村干部做个见证,甚至只是做个口头协定就明确土地经营权的流转,履行期限、承包金交纳方式、承包面积计算方法、流转土地范围等均未明确限定。由于流转内容约定不明确,流转所需责任条款、协定内容、权利义务不明确,极易产生纠纷。由于一些乡镇人民政府及农业行政主管部门在审查农村土地承包经营流转合同时只进行形式性审查,而对承包程序是否合法、内容是否真实等事项把关不严,监督不力,造成合同审查流于形式。四、完善土地承包经营法解决纠纷的方式(一)规范农村土地承包经营权流转流程,确保依法进行目前,规定农村土地流转权利义务及原则的法律法规较为详细,而流转程序的规定相对薄弱。因此,应加强规范农村土地承包经营权流转的程序和操作流程,确保我国农村土地承包经营流转依法有序进行。(5)土地流转必须签订规范的流转合同,以转包、出租、入股形式流转土地的实行备案制度;以转让、互换方式流转土地的实行登记制度。规范农村土地承包经营权流转程序应做好以下工作:1.请办理委托流转合同涉及土地流转必须签订书面流转合同,承包方委托发包方统一流转的,要签订书面委托流转合同。土地承包经营权流转合同应包含以下内容:双方当事人的姓名、住所;流转土地的名称、坐落、面积、质量等级;流转的期限和起止日期;流转土地的用途;双方当事人的权利和义务;流转价款及支付方式;违约责任。2.土地承包经营权流转登记做好流转数据的收集、整理、归档和管理工作,建立流转情况登记册,记载并每月向上级报送土地承包经营权流转情况,及时办理相关备案登记和土地承包经营权证变更手续。3.土地流转后转让的审批程序土地流转委托发包方流转的,应由承包方出具土地流转委托书,并有委托人的签名或盖章;以转让方式进行流转的,必须事先提出申请并经发包方同意。集体土地流转后转让应符合以下审批程序:转让方的土地转让申请报告及董事会决议;转让双方营业执照;受让方项目批文、转让双方法定代表人身份证明;地价评估报告或确认批复;转让双方签订的转让合同或协议(原件);转让方原土地流转合同(原件);集体建设用地使用证;地上物产权证及他项权利证明;土地使用权属管理费缴费凭证;土地使用权收回申请表、注销土地证申请书;其它材料。(二)规范农村土地投包行为,加强承包方控制结合浙江省农村集体产权制度改革的实际,因地制宜,分类指导,进一步完善农村土地流转管理模式。在已实行农村股份合作制改革、土地由股份合作经济组织集中经营的地区,成员的土地承包经营权通过落实股权予以保障。各农村股份合作经济组织要严格建立公平、公开、公正的农村集体土地投包管理制度,合理界定投包期限,保证信息公开,加强资料管理。土地投包方案要经成员大会表决通过方可实施。同等条件下,要优先照顾本股份合作经济组织成员的承包权。股份合作经济组织将土地通过投包、入股农业园区等形式再次流转时,受让方依据依法签订的合同获得该土地的经营使用权,流转行为不涉及农村家庭承包制所确定的土地承包关系的变更。土地投包后承包者将土地再次流转的,必须经股份合作经济组织备案登记。在尚未实行农村股份合作制改革地区,要严格贯彻执行《农村土地承包法》,确保农村土地承包关系保持稳定并长久不变。土地承包到户后,农户可以选择转让、转包、互换、入股、出租、委托代耕等方式自发流转土地,也可以委托集体经济组织或农村土地流转服务中心通过投包、入股、出租等方式统一流转。(三)加强组织机构建设,健全农村土地承包管理服务体系各级政府要依托经营管理机构建立健全县、乡两级土地流转市场或农村土地流转服务中心,每个乡(镇)建立流转服务网点,逐步建立起村级土地流转服务站,为供求双方牵线搭桥,搭建土地流转服务平台。(6)健全乡镇土地经营管理服务机构,使其切实负起土地承包、土地流转、流转纠纷调查处理以及档案管理的职能。加快农村土地承包流转信息化管理,建立农村土地流转信息管