基本公共服务均等化与有效供给的理论基础与创新战略

基本公共服务均等化与有效供给的理论基础与创新战略

一推进基本公共服务均等化的基本路径公平和正义是有序社会运作的基本原则。正如罗格斯所说，“自由和机会、收入、财富和自尊的基础是平等的，无论价值和所有价值的不平等分配给每个人，都必须满足每个人的利益。”。正是如此,公平正义作为公共行政与公共政策的核心主题,也是公共服务供给的重要标准。即使是当代民营化大师萨瓦斯也曾指出,“公共服务绩效很大程度取决于提供服务的设施、资源在空间上的公平分配”。当前,我国已经把公平正义确立为社会主义和谐社会的基本特征,基本公共服务均等化即是促进公平正义的关键。但是,必须看到,对于基本公共服务均等化而言,仅仅强调公共服务财政经费的划拨与转移仍远远不够,对于公共服务的输送机制、质量水平、效率效益和实际可获得性的关注同样至关重要。这是因为,对于公共服务的绩效来说,效率、效益和公平是三个相互联系而不可或缺的评判标准。这意味着,基本公共服务均等化战略目标的实现,不仅要依靠财政投入力度的加大,还需要公共服务有效供给的水平不断提高。而所谓的有效供给,就是指通过公共服务制度体制的完善(如国家和地方的财政与事权配置)、提供机制与工具的改革(运用竞争性、志愿性的工具以及新型供给技术)、质量持续改善(服务质量改进、评估与监督)等来改善公共服务自身的体系,促使用于公共服务的社会公共资源得到充分的利用,保障公共服务高效、优质、准确地输送给需求者。基本公共服务均等化的程度主要取决于两个变量:一是经济发展能力(决定财政汲入水平),二是公共服务供给水平。目前我国在公共服务领域出现的问题,主要根源并不在于没有提供公共服务的经济能力,而在于缺乏合理的公共服务制度安排和机制工具,导致公共服务供给处于粗放状态。如果没有高效的制度安排、多元的供给主体、灵活的供给机制的保障,就不可能真正推进基本公共服务的均等化。从这个角度看,推进基本公共服务均等化,需要解决的首要问题是调整和优化政府职能,改善公共服务体系,提高公共服务有效供给的水平。基本公共服务均等化与有效供给的协同推进,意味着我们必须处理好以下关系:公共服务均等化公共服务供给的公平与效率并不是简单对立的,而是统一起来的。一方面,公平出效率,没有一定程度的公平,就不会有效率,也不会有福利增加;另一方面,效率保公平,没有高效的制度安排,只会导致更大的资源浪费。毕竟,我国目前经济发展的水平决定我们不可能建立一个高投入、高享受的公共服务均等化体系。在特定的财政资源约束下,寻求公共服务有效供给的创新措施,也是推进基本公共服务均等化的重要内容之一。基本公共服务均等化,绝不是数字上的财政投入走向公平,更关键是使均等化的措施能确实解决就业难、上学难、住房难、看病难等关系群众切身利益方面的问题。加大教育、医疗等基本公共服务的输送力度基本公共服务的财政能力与投入均衡性是测量均等化最为直接的方法与途径,它直接一个政府是否真正把提供公共服务作为核心职能。人们往往以为财政资源的增加会自动地增加教育、医疗等基本公共服务的输送,但许多研究已经表明,分配更多的公共资源到基本公共服务并不意味着输出更好的结果。在一个管理不善(mismanagement)、寻租与腐败滥觞、贫困瞄准(poortargeting)不确的环境下,公共投入就可能出现资金漏出(leakage)问题,即有限的财政资源并没有真正地用到改善那些确实需要基本公共服务的人口身上。同时,单纯从财政投入状况来测量基本公共服务均等化并不能准确反映公共服务的实际结果、效率与可获得性程度。基本公共服务均等化公共服务供给的设施、装备、条件、数量,如医疗机构、医院床位数、儿童入学率等,是反映公共服务投入效果以及政府服务能力的客观标准。但这些标准并不能反映公共服务的质量以及可及性、便利性、经济性和满意度等实际使用感受。例如,单纯以适龄儿童入学率、万人拥有床位和医生数量、参加基本养老保险人数来衡量基本公共服务的均等化,就不能真正显示富裕家庭和贫困家庭、城市家庭和农村家庭、城市农民工家庭和城市户口家庭之间所获得的教育、医疗和社会保障的质量差距。这些以数量代替质量的评价体系,表明公共服务均等化的推进仍然是以政府为中心,以过程为导向的,对于终端使用者(民众)的实际使用质量、感受和结果并不重视。确立公共服务均等化与有效供给的关系基本公共服务均等化又不能过度依赖于财政经费增长本身,还必须寻求公共服务有效供给的创新路径。输送机制的政府过度垄断和控制,就抑制了社会支持力量的释放,公共服务的财政经费的紧张状态就不可能真正缓解。由国家全包全揽的公共服务供给体系是难以持续的,这一点在西方国家20世纪70年代末以来的福利危机中得到了充分的证明。实现基本公共服务均等化面对的是巨大的资金缺口,对于财政资源并不宽裕的我国来说,就必须减轻基本公共服务均等化对财政投入的依赖,更多地依靠社会力量的参与,依靠制度机制的改善,是推进基本公共服务均等化不可回避的重要问题。在公共服务均等化过程中,政府和非营利组织、营利组织、非政府组织等必须共同承担起公共服务责任,共同承担风险与压力,共同享受利益和资源。要实现这一点,就必须依靠公共服务供给体系自身的改善。总的来说,处理好基本公共服务均等化与有效供给的关系,就必须确立以下综合性的标准来评判公共服务供给的绩效:平等(equity)。平等绝不是财政经费的均等化,而是指公共服务的平等支付、平等结果、平等投入和平等需求满意度的有效结合。平等支付意味着人们为相同数量、质量的服务支付相同数额的费用,不因地区、身份、单位而有所不同。平等结果是指所有地区和所有个人都应该享受到同一基准或同一水平以上的基本公共服务供给。平等投入是指按照区域、人口的同一标准来投入平等的公共服务财政经费。平等需求满意度是指公众的需求、抱怨(complain)必须有同等的投入来解决。如公众对消防服务、110安全服务的需求应该平等地对待。效率(efficiency)。公共服务效率是指服务经费、人力投入与服务结果产出的比例关系。相对来说,服务经费、人力方面的投入比较容易测量,而服务产出难以准确地定义和测量,这就需要根据不同类型服务的属性来界定测量标准。例如,按照重量、服务家庭的数量来测量垃圾收集服务的结果;按照乘客平均出行成本、每次旅途平均乘客数量来测量公共交通服务;按照响应时间、速度来测量紧急安全和医疗服务;按照旅行时间、距离来测量固定服务场所(如养老中心、行政服务中心)等。质量(quality)。公共服务质量是指终端使用者获得、享用公共服务的实际水平、可获得性、及时性、经济性、准确性和响应性等。质量是判断公共服务是否达到有效供给的重要因素,而“当代公共行政改革的一项持久的根本任务就是提升公共服务的质量和绩效”。在公共物品和公共服务领域,市民是服务的终端用户,是所有利益相关者最为重要的。因此,“市民对质量的评价是服务结果的指示灯,而依据市民满意度来改进公共服务质量就是一项颇具吸引力的改革途径”。目前,以市民满意度为重要内容的“市民调查”(citizensurvey)已经成为决策者了解公众偏好,回应公众需求,并据此改善服务质量的重要措施。据一些学者估计,2005年-2007年间美国至少有1200个1000人以上的城市,实施了600次以上的市民调查。在很多地方,“市民调查”已经从偶尔性的行为走向常规性的、制度性和长期性的政府工程。可见,如何从终端用户的实际服务使用结果出发,构建一个公共服务质量持续改进的供给模型,对于公共服务的公平性和有效性具有重要的意义。二推进基本公共服务均等化的基础与条件已经成熟根据2009年国务院出台的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》,基本公共服务均等化是海西区建设的重要内容之一。如何抓住海西区建设的战略机遇,探索基本公共服务均等化与有效供给的创新战略,促进科学发展与和谐社会建设,是当前福建省一项亟待解决的重大任务。目前,福建省已经具备进一步推进基本公共服务均等化的良好基础。从全国来看,福建省的基础教育、医疗卫生、文化体育、公共安全、社会保障等公共服务资源的人均拥有量和保障水平均处于中等偏上位置,部分市县的一些指标则处于国内领先行列,甚至接近或达到发达国家水平。根据国际经验,人均GDP3000美元是推进基本公共服务均等化的基础条件,人均GDP7000美元到10000美元阶段是落实基本公共服务均等化的较好时机。早在2008年,福建省GDP总值以10823.11亿元跻身“万亿GDP俱乐部”,人均GDP突破4000美元(人均GDP30123元人民币),部分市县(如厦门市)的人均GDP已经突破8000美元。可见,福建省的财政能力和经济条件已经为推进基本公共服务均等化提供了必要保障。在具备较好的基础同时,由于历史、地理、经济、体制和政策等因素的影响,福建省推进基本公共服务均等化也存在一些深层的矛盾和问题。福建社会发展水平综合评价从经济发展看,山区四地市(南平、三明、宁德、龙岩)1991年GDP占全省33%,1996年下降至26%,2007年再降至22%。从社会发展看,根据福建省发展和改革委员会和统计局联合发布的《2007年福建省社会发展水平综合评价结果》,福建省9个设区市社会发展水平从高到低依次为厦门、福州、泉州、莆田、南平、龙岩、三明、漳州、宁德,社会发展水平综合指数分别为192.82、116.55、100.00、99.54、95.33、78.81、74.70、74.38、67.86。综合指数最高得分与最低得分的平均差异为2.84倍,而生活水平指数的差异达到了19.02倍(参见表1)。公共服务困境。在县城乡公共服务供给的失衡程度较大,农村公共服务供给总量不足,基础设施比较薄弱,教育、医疗、社会保障等公共服务水平相对偏低,部分农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务。据统计,福建省城镇居民人均用于文化娱乐费用支出是农村居民的8.4倍,城镇居民家庭拥有电脑数是农村居民的6.3倍;农村和社区卫生发展缓慢,基础卫生服务能力有限,农村卫生环境有待进一步改进,如目前农村卫生厕所普及率仅达到63.1%、农村饮用自来水人口占农村总人口的比重仅77.6%。不仅沿海城市与山区乡村之间的基本公共服务具有较大差距,同一个地级市内的城市与乡村,或者不同行政区之间的公共服务水平也存在同样的问题。以厦门市为例,岛内城区思明区、湖里区人均财政收入大大高于岛外3个区,岛内思明区与岛外翔安区城乡人均财政收入相差为6倍之多。从义务教育中小学生均经费角度看,思明区小学生均公用经费达1634.83元,翔安区只有518.07元,思明区是翔安区的3.16倍,是同安区的2.69倍;初中生均公用经费翔安区尚不到全国平均水平,只有609.48元,而思明区有1741.74元,思明是翔安的2.86倍,是同安的1.82倍(参见表2)。从医疗卫生角度看,厦门市岛内区域的医疗服务与岛外的医疗服务也同样差异悬殊。厦门城区中的思明区和湖里区人均卫生经费、每千人拥有床位数和每万人拥有卫生机构数均高于其余4个区,其中人均卫生经费最高的是市区中的思明区,为387.04元,最低是同安区,人均卫生经费185.33元,前者是后者的2.09倍;每千人拥有床位数最高的为湖里区,为8.45张,最低为翔安区,仅为3.27张,湖里区每千人拥有床位数是翔安区的近3倍。每万人拥有卫生机构数中最多的也为湖里区,10.94个,最少的是同安区5.97个,其中两者相比前者是后者的2倍(参见表3)。财政支出结构相对单一,投入总量偏低政府提供的公共服务可以分为经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是指政府为促进经济发展而直接进行各种财政支持和投资的服务;社会性公共服务是指政府对教育、医疗卫生、公共安全等社会发展项目提供的服务。一般来说,政府职能应以提供社会性公共服务为主,而经济性公共服务则随着市场经济的发展而逐渐交由市场自主解决。目前福建省各级政府在履行公共服务职能的过程中,还存在一定程度的重经济性公共服务而轻社会性公共服务的倾向。这尤其表现为基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等经济性公共服务投入更多、项目实施更快;而在与民众生活息息相关的教育、医疗、社会保障等社会性公共服务上的投入相对不足,项目的实施也比较慢。当然,近年来随着福建省级政府先后出台了《深化行政管理体制改革增强政府公共服务职能实施意见》等政策文件,强化政府的公共服务职能,提升公共服务水平,教育、社会保障和就业等公共服务支出出现了较大比例的增长。但总体而言,财政支出中公共服务支出积累仍相对薄弱,总量还不能适应日益增长的社会需求(参见表4)。在西方发达国家中,社会性公共服务支出已经成为财政支出主体。以美国亚利桑那州(StateofArizona)为例,教育、健康和福利(healthandwelfare)、保护和安全(protectionandsafety)分别约占财政开支的55%、29%、11%,该三项社会性公共服务支出占了财政支出的95%(如图1所示)。在福建省,2009年教育、医疗卫生、社会保障和就业、公共安全等社会性公共服务支出分别约占财政开支的20%、7%、9%和7%,与发达国家地区相比还有一定距离(如图2所示)。公共服务资源分散,缺乏有效的分工体系目前,福建省基本公共服务均等化的推进仍然主要依赖于财政投入,公共服务体系自身的改革与发展力度尚不够;以职能和部门为导向的分工体系使公共服务资源配置相对分散,缺乏有效的整合和协调,整体效能没有充分发挥;公共服务提供主体和投资渠道单一,来自市场和第三部门的社会力量参与较少;公共服务提供的机制与工具主要集中于政府提供,缺乏公私之间合作化工具;公共服务提供的技术体系支持比较薄弱,没有统一的服务基础平台和配置网络;基本公共服务均等化的刚性约束较少,模糊性、随意性的地方较多。三基本公共服务均等化与有效供给机制自2006年3月十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要首次提出“基本公共服务均等化”的任务以来,全国各地都在积极探索基本公共服务均等化的实现途径。目前包括福建省在内的我国许多地区已经具备了推进基本公共服务均等化的基础条件。如何立足实际,针对问题,锐意改革,提出基本公共服务均等化与有效供给的创新战略,将是关系到人民群众利益,关系到改革开放成效的关键问题。总的来说,基本公共服务均等化与有效供给的创新战略的基本内容有:1.关于基本公共服务均等化的要素由于经济发展水平的差异,城乡基本公共服务水平有一定的差别是正常的,但制度建设应当追求统一,均等化的内容、标准和时间必须有统一的行动安排,以便不同的决策部门有明确的行动指向,也有利于社会公众的参与和监督。——明确基本公共服务均等化的基本内容。基本公共服务均等化的内容必须涵盖以下三个方面的要素:社会平等要素(社会各阶层都能够共享政府提供的最低限度的公共服务,对于基本性公共服务不存在阶层差异)、地域平等要素(在地区之间公共服务供给差异显著减少,并且都能够达到最低限度水平)和普遍开放要素(对于政府提供的公共服务,必须向所有具有相关资格和条件的人开放,不存在歧视和特权现象)。——界定基本公共服务均等化的统一标准。欧盟国家的经验表明,确立公共服务的基本标准非常必要。1999年,欧盟委员会明确强调指出社会保障体系应实现四项新的“基本目标”或基本标准:有劳有酬,收入稳定;保证养老金发放及养老金体系的持续性;扩大社会覆盖面;确保持续高水平的医疗保障。福建省要从基本省情出发,根据公共需求和经济社会发展水平,研究制定和完善基本公共服务领域的公共服务标准,如城乡公共设施建设标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共安全标准、公共事业标准等,以便公共服务主体按照标准提供公共服务。同时要根据这些标准建立全省基本公共服务的技术支持体系、统计指标体系、数据采集和监测系统,以便于服务决策和监督检查基本公共服务均等化的进展情况。——推出基本公共服务均等化的阶段计划。基本公共服务均等化是一个动态的发展过程,不同的经济发展水平、社会偏好需求、政府供给能力需要不同层次的战略目标与任务与之相适应。为此,应研究制定基本公共服务均等化的专项战略规划(2010年到2020年),并逐年推出年度行动计划,从短期、中期、长期三个阶段明确全省推进基本公共服务均等化的阶段、进度和目标。2.完善政府间财政关系,确立政府财政支持的重点领域和群体支撑基本公共服务均等化的公共财政体系必须与福建省经济发展水平相适应,避免过度庞大臃肿而影响社会经济的持续健康发展。——优化公共财政的支出结构。从目前地方政府的财政支出来看,在经济建设支出、社会性公共服务支出和行政管理支出中,行政管理费及经济建设支出比重较大,社会性公共服务支出比重过小。为此,必须调整和优化公共支出结构,把稀缺的公共财政资源优先用于基础教育、基本医疗保障、基本住房保障、环境保护、社会安全网、基础设施维护以及其他具有比较优势的用途上。——合理调整政府间财政关系。我国公共服务均等化问题较为严峻的一个重要原因,就是政府间财政关系的不合理,尤其是税收收入系统过于集中,而财政支出任务则过于分散,这使得一些地区缺乏足够能力来提供基础教育、公共健康和社会福利等基本公共服务。当前,包括福建省在内的一些省份已经开始探索省直管县的财政管理体制,但是政府间财政关系仍然没有得到根本上的理顺。合理调整政府间财政关系,一方面可以考虑赋予地方政府一定的税收立法权,逐步探索开征物业税,建立以财产税为主体税种的地方税体系,并在各级地方政府间合理划分税种;另一方面,探索将一些具有较大外溢和分配效果的基本公共服务事权(如基础教育、医疗)转移至更高层级的政府(如省级政府),从而使基本公共服务得以从更大的范围内进行整体协调和发展。——确立财政支持的重点领域和群体。一方面,应该优先发展教育、健康等能够拓展人的基本能力的公共服务领域,导向积极的人力资本投资。公共服务的失衡,表面上是收入的失衡,实质则如著名经济学家阿马蒂亚·森说的,是人们不具备某种基本能力的结果。由于享受良好教育的权利不能得到保障,弱势群体更缺乏适应现代社会的劳动技能,更难以获得均等化的公共服务。另一方面,公共服务均等化的群体重点应该放在低收入人群身上,通过转移支付或专项资金的形式来有针对性地解决一些有特殊需要的群体(如城市下岗职工、农村贫困农民、残疾人等),让改革成果更多惠及普通百姓和弱势群体。3.健全和完善政府合作治理格局基本公共服务均等化不是单纯的财政投入问题,它内在本质和关键之处是行政管理体制改革。没有一套科学、合理和规范的行政管理体系,基本公共服务均等化的战略目标就不可能充分达成。——以决策与执行分开为切入点,建立大部门体制。探索改变目前以职能和部门为导向的公共服务体系,按照决策、执行、监督相互协调与相互制约的原则,成立大部门的公共服务决策机构,将服务性职能部门从政府中剥离出来,成立专门的执行机构,专司公共服务执行。推行决策与执行分离的重要目标,就是要减少决策部门的微观事务,通过执行机构的管理自主化实现更高的公共服务供给质量、效能和效率。同时,进一步发挥人大和公众参与在基本公共服务均等化过程中的监督作用,体现公共服务的民意特征。——以政社分开为重点,建立公共服务合作治理格局。在现代社会,单靠政府自身的结构调整,而不关注政府与社会以及市场关系调整的改革是很难取得成功的,没有社会和市场对政府功能的参与和分担,政府改革就不可能取得突破。政府必须从那些“不该管、管不了、管不好”的领域中退出,尽量转移出那些可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能。通过合同外包、凭单、特许经营、志愿等合作形式,从各类社会中介组织中购买公共服务,建立公共服务的合作治理格局。4.公共服务的改进方法推进基本公共服务的均等化必须提高公共服务有效供给的水平,通过规范化的绩效评价制度和现代化的输送渠道,持续改善公共服务的质量,使基本公共服务真正惠及全民。——探索公共服务质量持续改善的渠道。要实现基本公共服务均等化,必