流动人口聚居区的治法问题研究

流动人口聚居区的治法问题研究

流动人口居住区的公共安全问题是在中国城乡二元体制背景下产生的社会历史问题。近年来,流动人口聚居区治安问题日益严峻,已经成为影响我国社会稳定的重要因素,如何解决这一问题对构建和谐社会和推进现代化建设具有重要意义。本文从流动人口聚居区的主要类型、流动人口聚居区的治安问题及流动人口聚居区治安问题的治理对策三个方面进行了探讨,以期对解决流动人口治安问题有所裨益。一、流动人口栖息地的主要类型从流动人口聚居区的社区构成和组织来看,我国的流动人口聚居区一般可分为两大类:缘聚型聚居区和混居型聚居区。(一)居民之间的经济联系日益广泛,初步形成了广泛的人口内聚区内缘聚型流动人口聚居区是指以亲缘、地缘、业缘等为基本纽带聚集而形成的聚居区,又称为同质型流动人口聚居区。缘聚型流动人口聚居区主要是按照地缘关系集聚——即来自同一地区、同一乡镇,甚至同一村的流动人口集中在城市的某个街区或社区选择住房。缘聚型聚居区存在着两种不同情况:一种是务工、居住混合型的。聚居区以务工方式为联系纽带,不但为居民提供了大量的就业机会,还建构了相应的包括进货、生产、营销等环节在内的产业体系。居民大多在聚居区内就业,彼此之间除了亲缘、地缘等既定的社区纽带外,往往还建立起了各种各样的经济联系,即使是外地人,也同样被纳入到了社区现有的经济产业之中,从而有效地促成了聚居区内信息的交流、生产的协作、应有的信任和约束力的生成。北京的“浙江村”是一个典型的务工、居住混合的流动人口聚居区。该聚居区位于北京市丰台区南苑乡大红门地区,是浙江人在京务工、经商人员的主要聚居地,“其鼎盛时期估算外来人口大约可达7万人,其中又以温州人为主,约占80%”。聚居区内人员多来自同村、同乡、同族,语言相通、习惯相似,以服装加工和销售为主导产业,联系交流广泛,表现出很强的内聚性。同时,由于产业结构的需求,“浙江村”里也有大批来自浙江其他地区和河北、湖北、安徽等地的雇工。北京的“新疆村”在居民构成上也存在着类似的特征和联系。另一种是纯居住型的,这类聚居区主要是流动人口的临时居住场所,流动人口主要在聚居区外就业。广州三元里的“新疆村”和北京海淀区的“安徽村”属于这种类型。在这种聚居区内,居民之间虽然很难形成直接而广泛的经济联系,却可以借助于浓厚的亲缘关系和地缘特征,来加强居民们在社会文化和日常生活中的联络和交流。在缘聚型聚居区内,亲缘和地缘作为一种社会资本的积淀和延续就有了某种不同于一般的价值和意义:进城农民(尤其是以个体商户、私人老板及其雇主或散工身份出现的农民)在进入城市的过程中,均会出于本能,首选亲缘关系和地缘关系作为聚居的纽带。这一选择不但同我国传统农业社会的组织结构、人文背景和历史文化相契合,也满足了进城农民在城市中生存、适应和发展的基本需求,因而有其内在的合理性、必然性和典型意义。(二)居区主体构成混居型外来人口聚居区或称为异质型流动人口聚居区。这类聚居区由来自不同地域、从事不同职业的流动人口自发集聚而成,没有形成明确的亲缘、地缘主导性纽带或生产、销售的产业体系,是进城农民基于谋生营利的目的做出共同区位选择的被动性结果。进城农民往往会在综合考虑居住位置、交通条件及租金、房源供应等方面因素的基础上,选择流入地的城乡结合部作为其居住地。于是,在某一地域范围内,就会自发形成来自不同地方、从事不同职业、彼此之间缺乏普遍共性和广泛联系的混居型聚居区。在混居型聚居区内,尽管局部区域内某些居民可能仍会因为传统乡土观念的影响而形成小规模的缘聚型群体组织,但从居民的总体构成上看,没有建立起明确的缘聚纽带和产业体系,也没有形成必要而又广泛的经济联系和社会交流。可以说,无论是社会文化生活还是经济产业活动,混居区的居民多处于一种“各自为政”的零散状态。虽然聚居区内的进城农民仍会在一定程度上呈现出以往的观念意识、生活习惯和文化背景,但其内聚性和典型性特征不够突出。深圳、广州等城市中的城中村多属于混居型聚居区。广州的石牌地区是典型的流动人口异质型聚居区。石牌村位于广州市天河区,随着城市发展和城市用地的扩张,原位于城乡结合部的石牌村的土地不断被征用,已被快速发展的城市包围,村民以出租房屋为主要收入来源。从1994年以来,这里已有流动人口约5万人,成为广州市一个非常典型的流动人口聚居区。石牌地区流动人口的异质性特征比较突出。从流动人口的地域来源看,与北京“浙江村”约80%为温州人不同,其流动人口来源地广泛,几乎来自全国各地,其中尤以广东、湖南、四川三省居多;从流动人口的职业构成看,更为多样化,既有企业职工、公司雇员、小企业主,也有建筑工人、农民工,还有学生,发廊、餐饮等第三产业从业人员;从流动人口的文化程度看,其文化程度差异悬殊,既有文盲、小学文化程度者,也有本科生和硕士生。二、人口集聚明显流动人口聚居区是人员流动过程中自发形成的,其存在有一定的合理性和积极意义,但同时也滋生了一些治安问题。据北京市公安局刑侦处统计,近年来外来人口犯罪数量急剧增多,全市一半以上的刑事案件为外来人口所为。1996年外来人口作案数共5644起,占全年立案数的52.6%;1997年则上升为53.9%。1998年以来,由于严打和对犯罪保持高压态势,此比例一直维持在62%。但因为外来人口数量年年在增长,外来人口犯罪数量也相应年年增长。2002年外来人口犯罪占北京市犯罪总量的比例仍保持在60.5%,2003年外来人口犯罪占北京市犯罪总量的62.1%,到了2007年,外来人口犯罪已经突破犯罪案件总数的70%。外来人口犯罪的比例远远高于常住人口犯罪,作为外来人员聚集地的流动人口聚居区,更成为治安问题的高发地。外来流动人口大多数来京后居住地选择在近郊区,特别是城乡结合部地区,从而形成聚居区。北京市人口普查表抽样数据表明,1996-2000年五年内由外省市来京的外来流动人口有61.9%居住在近郊区。到2000年为止,外来人口数量在千人以上的聚居区有483个,其中5千至1万人的有29个,万人以上的有6个,绝大多数是聚集在朝阳、海淀、丰台、石景山四个近郊区的城乡结合部地区。这些地区流动人口与常住人口的比例大都接近1:1,有些地区暂住人口甚至超过常住人口高达5:1。这些地方成为名副其实的流动人口聚居区。2006年3月22日,首都综合治理办公室与北京市公安局公布的50个案件高发、治安情况复杂的地区中,朝阳、海淀、丰台三个区就有21个,而这些地区也正是流动人口聚居的地方,如“镇平村”存在的潘家园地区、“浙江村”存在的小红门地区等都榜上有名。(一)针对个体的职责犯罪类流动人口聚居区内发生的侵财案件大多是因外来人员务工方式的特点而引发的。1.以拾荒、捡垃圾为业的流动人口易发生偷盗类违法犯罪行为。在北京北郊朝阳区洼里乡的流动人口聚居区——“河南村”,来自河南、河北、天津郊县等地的流动人口是这里从事收旧货、拾荒的“主力大军”,在收旧货、拾荒过程中看到无人看管的公私财物就顺手牵羊、收入囊中。再比如,位于海淀区东升乡的破烂村已经形成了以捡拾破烂为掩护的偷、收、藏、运、销“一条龙”。这些人主要来自河南的固始、光山、罗山、确山、驻马店、上蔡以及安徽的无为等地区。其中相当多的人以捡拾破烂、收购废旧生活用品为掩护,白天走街串巷“踩道”,夜晚疯狂进行偷盗活动。他们多数是有组织作案,踩道、行窃、放哨、窝赃、运输、销售均分派专人执行,组织性强,破坏力大,构成首都一大“公害”。2.以从事个体生意为主业的流动人口侵财类案件的手段呈现出多样化的特征。有的是“无中生有”式的诈骗,比如近两年在“镇平村”出现的网络诈骗,犯罪分子通过网络骗对方付款,然后逃之夭夭。这类案件由于人口流动的“匿名性”,加上房屋租赁制度的不完善,很难查破。有的以次充好、以假乱真,比如,以摆摊为名,蒙骗顾客,强买强卖,甚至以“碰瓷”敲诈勒索钱财的情况也屡有发生。3.一些具有网络知识的青少年流动人口进行网络诈骗活动。由于聚居区内对网络服务场所管理松懈,一些青少年专门从事网络诈骗活动,其作案手法是通过在网络上发邮件的方式,利用一些人爱占便宜的心理,骗对方付款,而不发货物,达到赚钱的目的。因为网络诈骗活动技术含量不高,简单易学,而且不需要很多本钱,吸引了大量同乡到聚居区内作案。4.针对通过务工和经商先富起来人员的犯罪。近年来,在北京的“浙江村”内出现了一种“老乡吃老乡”现象。即一些人员在生意无望,生存困难的情况下,往往去抢先富起来的同乡。到后来,一些人根本就不从事生产经营,而是纠合在一起,携带凶器以偷窃抢劫为业。其特点是针对富商行劫。一些抢劫者甚至有“不抢够100万元不回家乡去”的计划。(二)聚居区自治环境差,导致治安隐患流动人口聚居区中进城农民常常因为生活方式上的原因引发各种治安纠纷和治安隐患,使聚居区内的流动人口和本地居民的安全感下降,流动人口和本地居民的关系更加疏远。1.流动人口居住的闲置住房较少,影响了居民的日常生活由于流动人员和本地居民在思想观念、文化背景、生活习惯等方面存在不少差异,如进城农民将农村生活习惯带到了城市,在公共场合大声说话,随地吐痰,夏季晚上在路灯下畅怀饮酒到深夜。由于北京的房租较高,可供流动人口居住的闲置住房较少,出于降低居住成本的考虑,几乎每个进城农民居住的房间都挤满了人,几十平米的房间常常十来个人住,经常出现下水管道堵塞、噪音过大等问题。这些都严重影响了周围居民的日常生活,经常引发摩擦、争吵,进而发展到对抗、冲突,使本地居民产生不安全感,进而引发对外来人员的不满情绪,对外来人员流露出明显的偏见和歧视。由于本地居民的排斥,外来人员对所生活工作的城市缺乏归属感和认同感,进一步与城市居民产生疏离感,这更加剧了城市居民的不安全感。如此恶性循环,导致聚居区流动人口和本地居民都缺乏安全感,而社区的治安状况也越来越差。2.外来人员缺乏法律意识外来人员之间由于共同的生活状况、对城市贫富差距相同的仇视心理、对于较高生活水平的一致向往,使他们逐渐聚集在一起,形成了以聚居区为活动区域的亚文化群体。在聚居区内,来自同一地域的外来人员之间交往就更为密切,形成以地缘关系或亲缘关系为边界的缘聚型违法犯罪群体。外来流动人员由于缺乏法律意识,或碍于老乡的情面不愿报案,使公安机关不能准确把握聚居区违法犯罪的实际情况。即使报了案,也常常因为作案人员的流动性太强,破案率较低,又助长了违法犯罪分子的侥幸心理。而受害的流动人员,在公共救济失效的情况下,则求助于“自力救济”或“私力救济”,这在一定程度上又导致了报复案件的产生,助长了黑恶势力的滋生。(三)行为上的违法犯罪和行政责任恶化,导致聚居区内治安状况恶化“衍生经济”主要指由流动人员向流动人员服务的经营活动,包括小诊所、小饭馆、小浴室、小发廊、小按摩店等。由于外来人口的主体是进城农民,其消费水平普遍比较低,同时城乡文化存在着较大差异,进城农民的文化生活不能融入城市,日常的闲暇时间往往让位给聚众赌博等传统恶习,为了寻求精神上的刺激甚至还参与卖淫嫖娼、吸毒贩毒等违法犯罪活动。2002年,北京市公安局海淀分局在位于海淀区甘家口的“新疆村”内抓获新疆吸贩毒人员312人,2003年抓获140人。流动人口聚居区的各种娱乐服务场所和出租房屋在为流动人口的生活、务工带来方便的同时,也极容易成为“藏污纳垢”之地。“衍生经济”往往没有合法的经营资质,存在商品质量差、服务不规范、影响环境市容、易引发违法犯罪等一系列问题。而聚居区内的行政监管不力也助长了这些丑恶现象的蔓延,导致聚居区内治安状况恶化。由于目前采取的是简单取缔的管理办法,效果并不好,“取缔——再生——再取缔”的循环现象非常普遍。(四)组织基础:思想政治教育视角下的帮扶合作在聚居区内,外来人口以亲缘或地缘关系形成社会网络,在为其带来方便的同时,也极易形成黑恶势力团伙,给社会带来负面影响。流动人口聚居区内以各种纽带和网络式联系为依托的社会资本可以使这些人在相互的协作和交流中大大缩短“入境随俗”的过程,这是社会资本的正效应。但同时也有人利用这种关系网络,从事非法活动,形成帮派组织甚至犯罪组织。他们发展会员,培养会员对组织的忠诚和信任,建立联系网络,甚至输入某种“信仰”(如邪教),给流入地的社会秩序造成了极大危害。李亦园先生在对马来西亚华人社区的研究中认为,华人社区内有不同的部分,在外界压力较小的时候,不同方言群之间的争执冲突较为厉害;而当外来压力加大时,各方言群倾向于团结和联合。北京“浙江村”的内聚性特征滋生黑恶势力现象就比较典型。有学者指出,从“浙江村”的治安案件中可以看出,“浙江村”里的混乱是有组织基础的,至少是某种群体性的,要抢劫的人事先有内线打听,坐庄邀赌的人要有后盾,这个组织基础就是帮派。帮派内部首先是同龄群的关系,他们聚在一起的目的首先是为吸毒、共同享乐,抢劫、敲诈是为达到这一目的所采取的手段。聚居区内常发生的各种纠纷使他们相信“凶人得道”,而许多流动人员对于自己的亲人涉足帮派也往往因这种想法并不坚决阻拦;同时,许多人在受人欺负后,第一反应不是报案,而是去找自己能靠得上的帮派势力,这就使得帮派有了市场,“以黑吃黑”,“越吃越黑”。三、理论难以领导的难点较多由于我国在流动人口聚居区的治理上,理论相对匮乏,实践经验欠缺,流动人口聚居区的治理一直成为理论界和实战部门的难点。流动人口聚居区面临的问题比较严峻,必须在各级党委、政府的统一领导下,吸取其他国家流动人口聚居区治理的经验教训,把流动人口聚居区治安问题的综合治理作为一项长远的工作来抓,充分调动各个部门的积极性,才能彻底解决这一难题。(一)密切的关系,破裂的环境易引发犯罪一些学者研究发现,空间的变化与犯罪有着密切的关系,其中破败的环境易引发犯罪。因此,清理整顿流动人口聚居区内破旧、混乱的居住环境,无疑会减少违法犯罪行为的发生。1.从城市中去除流动人口聚居区的治安隐患对于非法搭建的临时建筑必须坚决予以拆除,这样可以压缩外来人口违法犯罪的空间,从而减少违法犯罪的发生,从根本上消除流动人口聚居区的治安隐患。我国一些地区更多的是采取强行拆除的方法,将“城中村”、“都市村庄”从城市中清除,以消除外来人口带来的治安问题。当然,政府在拆除非法建筑时要考虑到多方面的因素,必须要规划好新建住宅,落实好流动人口的居住问题,以避免产生新的治安问题。2.“防卫空间”理论“防卫空间”的概念是建筑师奥斯卡·纽曼在《防卫空间:通过城市设计预防犯罪》一书中提出的。他指出,可以通过特殊的建筑设计来减少犯罪的机会,从而达到犯罪预防的效果。按照“防卫空间”理论,对潜在犯罪人来说,不同的住宅外观及其物理空间设计和一定条件,会影响他对犯罪目标、地点的选择,犯罪机会的认识与把握,犯罪后被捕的危险评价及其脱逃可能性的估计,并最终影响其犯罪决议和实施。如在新加坡,为了解决底层住宅容易被盗的问题,许多住宅楼凌空建筑在柱子上,像巴比伦的“空中花园”。当然,运用“防卫空间”理论实现对流动人口聚居区进行改造和新建需要强大的资金支持,这是城市政府总体的建设规划,必须依靠政府的规划、财政、建设、公安等多个部门,才能构筑有效解决流动人口治安问题的防卫空间。(二)强化聚居区内居民的归属感和责任感流动人口聚居区内的务工、经商人员大多数来自农村,和城市居民缺乏认同,客居心理重,责任感差;生活单调,工余闲暇时间多;其生活与城市生活反差强烈,从而形成的心理落差大,这些人员既容易成为违法犯罪的受害者,也容易成为违法犯罪者。因此,在聚居区内培养流动人口的社区归属感和责任感,显得尤为重要。20世纪90年代,西方社会学者通过研究认为,从归属感出发建立认同感可以丰富人们的邻里意识。应通过居民日常活动的接触引发人际关联和邻里认同,打破城乡对立,重塑城乡融合的新型社区。一方面要继承和发扬传统邻里具有地域特色的互助、互动人文特性,另一方面更注重提倡邻里的文化交流功能和教育功能,并通过不同类型的居民之间的互动和融合,以更好地发挥邻里的社会互助功能,形成更稳定、更富时代意义的聚居区邻里环境。具体做法是,促进聚居区内邻里关系,增强良性社会互动,培养社区归属意识,培育良性社会支持网络,加强社区文化与教育,培养社区责任感,引导居民参与、引导、规范自治团体的管理和组织。(三)根据居住区的特点，采取车辆管理措施，建立以警察为主的多监测系统不可否认,流动人口聚集区是违法犯罪问题的高发区域,公安机关必须采取果断措施,监控流动人口聚居区的秩序。1.通过主流式、中介公司管理房屋第一种方式是社区管控。将外来人口的居所集中起来、形成一定的社区规模,就可以将“社区”作为基本单元加以统一管理和控制。其优点是,拥有统一加强防范、堵塞漏洞、减少犯罪的条件和机会;利于犯罪控制的层次化;便于现代化的控制防范技术的集中使用;利于人员的定点控制和预防犯罪;利于“打——防”关系的处理和法律宣传等等。广州的矿泉街瑶台经济二社出租屋公寓的承包物业管理模式的基本思路就是“以房管人”,其具体做法是,以承包集体物业的形式,专门成立了管理小组,招聘10名工作人员,设立24小时保安亭,对出租屋实行全天候治安管理监控,及时了解承租人和来访人的情况,并将出租屋及居住人员信息录入电脑,上传到矿泉街外管中心、白云区公安分局和市公安局的暂住人口信息库,使各部门随时掌握出租屋管理情况。通过这种方式,该公寓治安案件和盗窃、抢劫等刑事案件的发生率大大下降。第二种方式是通过房东进行管控。其主要方式就是对私房出租实行“旅馆式”管理,“旅馆式”管理包括两层含义:其一,是指公安机关把私房出租户纳入治安管理范围,参照旅馆业的管理办法进行管理;其二,是指按照旅馆管理的要求,由房屋出租户对租住的流动人口逐个登记姓名、性别、年龄、来源地以及租住原因和携带物品等情况,做到“人来登记,人走注销”,定期交公安机关核对检查。公安部门定期上门检查督促出租屋主落实登记措施,对不履行登记手续的出租屋主进行处罚。北京市对大部分流动人口聚居区采用的就是这种出租房屋登记制度。第三种方式是通过中介公司进行管控。即成立专门的住房租赁公司,政府、国有企业、公共部门、房主等均要从租赁市场的直接介入中撤出,让私人住房供应完全以全新的住房租赁和求租户的需求为转移,任何其他的私下接触和秘密交易均不受法律法规的承认和保护。其优点是既可保障租赁价格在允许范围内维持相对的均衡和公正,又可以使不办暂住证或就业许可证的流动人口聚居区居民通过私宅租赁的管理得到管控。这种管控方式在广州天河区石牌街石牌村出租屋管理中得到了运用,被当地总结为散居出租屋管理模式。2.日常行为理论要建立以警察为主导的多主体人员监控网络,在流动人口聚居区内形成无时不在、无处不在的社会监控网络,彻底解决聚居区内监控不力的问题。监控网络的理论有许多,其中相对完善的是日常活动理论。所谓日常活动理论,是指犯罪行为的发生,与日常生活中的某些因素密切相关,人们的一些日常生活方式,往往有利于违法犯罪情况的发生。根据日常行为理论,犯罪要有三个条件的聚合才可能发生:一是要有适合犯罪侵袭的目标;二是要有作案动机的犯罪者;三是要有缺乏监控的对象,为犯罪提供机会。其中缺乏监控即是指足以遏制犯罪发生的抑制者不在场,而所谓的“足以遏止犯罪发生的抑制者不在场”并不单指警察不在场,而泛指一切足以抑制犯罪发生的抑制力的缺乏。(1)干部队伍工作的领警察巡逻是最基本的勤务方式,在预防、打击犯罪和服务人民等方面有明显的优势,是警务工作的主干。警察的巡逻活动,一般被视为最有效的正式监视。无论何时,一旦发生了犯罪,或者有迹象表明犯罪即将发生,训练有素的警察就能及时发现并加以有效的制止,并且警察的制服也是权威的象征,在预防、调查和阻止犯罪方面要比其他人员更加有力。(2)加大保安在犯罪预防中的专业力量投入,加强警察队伍建设,辅助公安机关对流动人口聚居区内的治安秩序由于警力有限,仅仅依靠警察巡逻进行监控是远远不够的。因此,世界各国都加强了保安建设,保安成为警察之外的从事犯罪预防工作的一股最重要的专业力量。我国迫切需要规范保安业的发展,辅助公安机关共同维护流动人口聚居区内的治安秩序。同时,还需要充分发挥民力,群防群治,通过在聚居区设置居民巡逻队等方式对警察巡逻的空档进行补充。(3)弥补技术监控成本监控网络仅由人组成是不合理的,一方面因为人总有精力不足的时候,一时的精力不集中就会使整个监控网络出现漏洞;另一方面因为全部使用人员监控成本太高,人员的工资、食宿费用远远超过了采用技术设施的花销。因此,将技术防范运用于监视网络中是弥补漏洞和节约成本的必然选择。目前,在北京潘家园地区的聚居区内就可以通过电子门禁系统对社区安全进行监控,其他条件成熟的流动人口聚居区也应进一步加强技术防范的力度。(四)社区流动人口管理和治理技术滞后20世纪90年代美国兴起的“零容忍”政策对及时打击违法犯罪的苗头,有很好的借鉴意义。所谓“零容忍”,就是通过对轻微犯罪(特别是公共秩序犯罪)和社会失序问题采取强有力的措施,以预防更为严重的犯罪,并最终促使犯罪率降低。“零容忍”是以“破窗理论”(BrokenWindowTheory)为基础的。美国学者指出,如果社区中一栋建筑物的窗户玻璃保持破碎状态而无人