美国的改良运动与政治转型

美国的改良运动与政治转型

金正恩时代和进步时代是美国历史上的两个特殊和重要时期。对于两个时期的起始,历史学家有不同的划分和争议。一般来说,美国的镀金时代是指南北战争结束后到20世纪初的历史。在这一时期,美国的经济高速发展。南北战争为美国进一步的工业化扫清了障碍,到1884年,美国的工业产值超过了农业产值,成为工业国。到1894年,美国的GDP超过了英国成为世界第一经济强国。然而,这一时期也是美国历史上社会矛盾激化、贫富分化加剧和腐败现象泛滥的时期。在经济高速发展的同时,美国整个社会结构处于转型期,社会财富差距的急剧扩大导致了严重的社会问题和社会不公现象。由此,美国社会在镀金时代面临的诸多危机衍生出了进步时代或进步运动。历史学界一般把1890-1920年间美国的政治、经济和社会改革运动统称为进步运动。(P.13)进步运动是一场全美范围内的改良运动,其目的是为了解决美国在南北战争以后高速发展背景下出现的多种矛盾。这次改良运动起源于1890年代,在20世纪初处于鼎盛。(P.702)可以看出,镀金时代和进步时代是美国历史上两个连续发展的时期,而1890年代是其中的分水岭。从某种程度上来说,美国的进步运动是对镀金时代的反思和超越。进步运动也称为关键时刻,它为美国成为现代性的大国奠定了基础。在19世纪末,美国的社会结构和国家治理处于一个关键性的十字路口。正如历史学家亨利·康马杰所说:1890年代是美国历史的分水岭,“在分水岭的一边,主要是一个农业的美国”,“在分水岭的另一边,是现代的美国;它主要是一个城市化的工业国家”(P.63)。经过了进步运动,美国突破了发展的瓶颈,解决了美国高速工业化和城市化带来的很多社会问题。由于一战的爆发,进步运动虽然有所改变,但最终还是延续下去,连同大萧条以后的罗斯福新政一起,为美国当时的社会和政治结构带来积极的影响,共同为美国在二战后成为超级大国奠定了基础。本文分析美国镀金时代严重的社会问题和腐败现象,以及进步时代的社会改革和国家治理转型,分析它们对美国现代国家治理体系构建所产生的历史意义。美国在镀金时代经历的情况告诉我们,对于任何一种政治制度,在一定的经济发展阶段,都有可能产生严重的腐败和社会问题。在美国的历史上,尤其是在镀金时代,美国政府也曾经出现过十分严重的社会问题和腐败现象。从美国的实践来看,西方社会的两党制和多党制,并不一定可以避免腐败。如下面所论述,在美国的镀金时代,两党制本身曾经就是当时腐败的主要原因之一。然而随着时间的积累,尤其是通过在进步时代的改革举措,美国已经逐渐建立起抑制腐败的廉政制度。一、美国社会经济的变迁:所有的家庭和社会都已改变了美国历史上关于镀金时代的称谓是来自于马克·吐温的著名小说《镀金时代》。在1873年发表的《镀金时代》中,作者揭露了一部由投机者、企业家和政府官员三位为一体,通过强取豪夺、贪污腐败和投机取巧等不法手段来获取国家和人民财富的黑幕。因此在他看来,当时的美国虽然处于经济高速发展时期,也就是所谓的黄金时代,但其实是一个充满了危机和道德沦落的镀金时代。所以,镀金时代是美国历史上的一个矛盾体。一方面,美国的经济得到了高速发展。但是这一时期却也是美国历史上社会矛盾激化、贫富分化加剧和腐败现象最严重的时期。美国的南北战争废除了奴隶制,为美国资本主义的进一步发展扫清了障碍,使美国迅速成为工业强国。美国的工业产值迅速地赶超英法德等欧洲强国,与此同时社会财富急剧积累。19世纪中期以来的经济发展和城市化极大地改变了美国人的生活方式。城市化和技术进步创造了大量的就业机会,为来自农村的人口和外来的移民提供了生存机会,同时也提高了美国人民的生活质量。从积极的成果来看,美国技术的革新极大地提高了劳动生产率,1900年比1860年的人均制成品增长了3倍。(P.579)在1870年,已经有25%的美国人生活在城市,在加州,城市人口达到37%。到1900年,至少40%的美国人是城市居民。(P.585)1900年时,美国人已经拥有了大约8000辆汽车。到1910年时,美国的家庭已经开始使用各种能极大地改进生活质量的商品,例如电扇、洗衣机、空调清洗机、洗碗机、加热器等。(P.17-18)但从另一方面来说,在镀金时代,美国的整个社会充满着严重的危机。铁路、西进运动、移民潮、钢铁产业、电气革命和技术进步等因素极大地推动了美国城市化的进程,这些使美国整个社会经历了前所未有的历史变迁。美国以前传统的社会经济结构和权力分配体系开始瓦解,而新的社会经济问题,例如贫富分化、城市贫困、劳资冲突、童工问题、造假产品、经济垄断、空气污染、政治腐败等现象日渐严重。在1890年,占美国人口1%的最富有的美国人的收入总和,相当于美国底层一半人口的收入总和。到1900年,美国的贫富分化到了非常危险的状况,占美国人口1%的最富有的美国人的收入占美国财富的87%,而在另一个极端,1000万美国人(占人口1/8)却生活在极度的贫困中。(P.218)因为生活困难,很多家庭都把孩子送到劳工市场。在1880年,10-14岁的儿童中有1/5都在外面工作为家庭赚钱。(P.597)在社会保障立法方面,当时的美国落后于很多欧洲国家。在19世纪末,西方欧洲国家纷纷通过法律限定工时和最低工资,并创立了养老金制度。(P.671)然而在19世纪末,美国的城市里充满了大量努力寻找工作的外来移民:当时城市中20%的劳动力都是移民,而制造业和采掘业中40%的劳动力是移民。(P.595)这些都导致了在19世纪中后期,美国是西方国家中工伤致死率最高的国家,工人工作环境十分恶劣,工人群体的基本权益得不到应有的保障。19世纪90年代,在马萨诸塞州的劳伦斯市,普通工人的平均寿命比他们的老板短22年,从1888年到1908年,全美有超过70万名工人死于工伤事故。(P.14)美国激化的劳资矛盾在19世纪末也越演越烈,导致了社会处于不稳定状态。在1881-1905年间,美国罢工总数达36757次,涉及600万工人,是当时法国参与罢工的三倍。(P.602)同时,美国的高速工业化导致了大范围的空气污染,生态环境恶化。在阿拉巴马州的钢铁之都伯明翰,焦炭炉造成严重的空气污染,并使土地成碱性。到19世纪末,东部和中西部的河流和湖泊的污染十分严重。19世纪末,美国森林资源遭到严重的破坏,很多政府官员收取贿赂,支持投机。美国原有的森林面积为3亿英亩,到1901年,却剩下不足1亿英亩。(P.87)在南北战争时,美国还有超过4000头野牛。可是到1880年,野牛的数目不到1000头。美国的很多城市水源和空气都受到污染,比如说1880年纽约市曾经对85口水井进行检测,结果仅发现一口井的水质未受污染,尚可饮用。(P.124)匹兹堡因为不洁水源的供应,成为当时世界大城市中伤寒病、痢疾、霍乱死亡率最高的城市之一。(P.278)二、腐败的历史趋势在镀金时代,各种腐败现象席卷了美国的行政、立法和司法机构,联邦政府和地方政府都出现过严重的腐败现象,其中最为著名的丑闻包括格兰特总统卷入诈骗银行投资案和在其执政期间的威士忌酒帮事件、副总统科尔法克斯涉及“美国莫比利埃信托公司”丑闻、前纽约市议员和国会议员特威德盗取国库及操纵纽约州和纽约市的议会选举等案例。1905年,有一名法国人绘制了一幅美国“腐败地图”,对美国45个州的政治状况进行了区分,结果只有6个州政治清明,13个州属于部分腐败,25个州完全腐败。还有学者专门考察了美国1815至1975年间的腐败现象,描绘了一条“腐败指数”曲线,显示美国历史上有三段腐败高发期,分别是1840年前后,1857-1861年,1868-1876年(腐败指数最高)。总的来说,美国镀金时代出现的严重腐败现象主要有以下三个原因。第一,当时美国的整个社会结构处于转型期,美国政府的行政职能和效率很低下,无法应对当时的矛盾和问题,导致各种腐败现象蔓延。在美国的进步运动和罗斯福新政之前,美国政府对经济的干预较少。随着美国经济的高速发展,城市化、工业化和大量外来移民产生了很多社会问题。在日益严重的问题面前,传统的美国政府和行政机构显得越来越力不从心。当时的总统,包括海斯、加菲尔德、阿瑟、克利夫兰、哈里森,他们当中没有人能够连任,而且在与国会的竞争中往往处于下风,因此在国家生活中没有发挥太多的作用。在此期间,美国的两党观念相差无几,总统候选人一般尽量避免在主要的国家立场上出现不同的观念。同时在美国的镀金时代,因为高速发展的经济导致城市化程度急剧加大,联邦政府的经济开支和行政人员增加,地方政府开支和预算大大增加。政府对城市基建项目、交通、水电以及众多经济活动的大量参与,而政府对官员的腐败监控制度没有建立,所以导致官员腐败急剧增加。第二,随着美国政党政治的发展,在镀金时代,美国的选举制度和党派政治也成为当时严重腐败现象的重要原因之一。因为两大党争论的中心是谁掌握权力,而非具体的方针,竞选的目的是为了得到上千个政府的职位。两党的政治家们利用大规模的娱乐活动、游行、彩旗、贿赂选民而使得1876年至1896年间美国选举的投票人数达到了历史的最高点,占所有登记选民的73%-82%(P.614)。一位英国观察家布赖斯勋爵(LordBryce)评价当时的美国,“所有人都希望在政府谋职,然后以此作为谋求利益的手段”,“两党就像两瓶酒,虽然商标不同,却都是空瓶”。(P.614)美国的亨利·亚当斯认为,镀金时代是美国政治发展中异常平庸的时代,“1870年-1895年的25年间,在国会、司法和行政部门的记录中充斥着污点。”(P.613-614)格莱泽和戈尔丁从不同的资料和数据来论证美国腐败的时间路径,他们的研究表明:19世纪前的75年,美国的腐败是加剧的,尤其是南北战争前腐败程度较高,并且随时间变动较大。而从19世纪70年代中期到20世纪20年代,美国的腐败呈现出下降趋势。(P.18)第三,在19世纪末,美国经济金融等多个领域逐渐形成了严重的垄断,导致了垄断集团对美国政治的巨大影响力,由此引发官商勾结和贪污腐败的现象层出不穷。在19世纪中叶之前,美国的经济结构主要是以农业和手工业为主,垄断相对难以形成,所以农业和手工业代表的利益集团也难以形成全国范围内的影响力。然而到1884年,美国的工业产值超过了农业产值,美国成为工业国。在美国高速工业化的进程中,美国长期推崇的自由经济造成了其在经济领域的财富迅速地集中。到1900年,在美国几乎所有的工业领域,经济都开始出现集中。美国的财富基本集中到73个工业联合体,许多联合体对本行业的垄断程度甚至达到了50%以上。到1901年,1%的公司生产了全美国44%的产品。(P.17-18)同时在金融领域,华尔街集中了美国绝大多数的资本,一些金融寡头如摩根财团开始对美国的经济形成巨大的影响。这些新兴的大企业和金融集团凭借他们的经济实力,开始在政治上形成强大的利益集团。美国主要的政党、联邦政府和各级地方政府的决策过程很大程度上会受到这些大企业和金融集团的巨大影响。这些大型企业和财团凭借他们的经济实力,对美国政治的影响越来越大。1893年,美国总统克里夫兰甚至不得不请求掌握美国金融命脉的摩根集团帮助维持国家的黄金储备。在19世纪和20世纪之初的短短15年内,当面临经济危机时,美国总统曾经三次求助于摩根集团。(P.21)三、进步运动的兴起—美国进步时代的改革和治理在美国的镀金时代,美国面临着严重的社会问题和腐败现象。这种情况积蓄了大量的社会矛盾和社会不满情绪,最终从19世纪末到20世纪20年代,美国掀起了一场持久的改革运动,史称进步主义运动。历史学界一般把1890-1920年间美国的政治、经济和社会改革运动统称为进步运动。进步运动是一场改良运动,其目的是为了解决美国在南北战争以后高速发展背景下出现的多种矛盾。这次改良运动起源于1890年代,在20世纪初处于鼎盛。进步运动起源于来自新闻部门的记者和作家对社会的批判和揭丑报道,这些记者和作家专门揭露社会的黑暗面,以促使政府改革。进步运动是一场多元的包含社会各方面的改革运动,在政府层面,老罗斯福和威尔逊两届政府是社会进步运动最积极的参与者和推动者。在社会精英层面,新兴的中产阶级,即医生、律师、教师、社会工作者和知识分子等,是在各行业积极推动社会进步的核心力量。进步运动在美国具有重要的历史意义,它为美国在社会转型期突破发展的瓶颈提供了基础,美国20世纪通行的大多数公共准则都产生于19世纪的后半叶。美国的文官制度就是在国会于1883年通过《彭德尔顿法》之后建立起来的。从19世纪80年代到20世纪20年代,进步运动的很多建议在地方、州和联邦层次上被采用了,其中包括秘密投票、直接初选;倡议、公民投票和罢免;市政规则;文官制度改革;城市政府管理形式的改革;税收和建立独立的规章机构。(P.30)就其对反腐和现代美国行政制度的影响上,本文以下主要分析三个方面的社会层面的改革:即美国政府从地方到联邦层面的改革;财政预算制度的透明化和文官制度的建立;新闻部门的相对独立和揭丑报道。(一)影响美国市政改革的因素美国进步时代在政府层面的改革,最初更多是始于城市或者地方的政府实践,然后逐渐推进到州一级,最后才在联邦层面的全国范围得以实行。从19世纪90年代到1900年,美国政府的改革主要集中在地方层面,这可以被认为是改革的初期和启动期。在这一时期,美国的进步运动更多的是一场由下至上的社会改革运动,在各城市和地方的改革存在很大的差异。一些城市和地方改良市政建设、美化城市、加强工人和社会弱势群体的社会保障,当时改革的诉求往往是要求政府在铁路、工商业和市政决策有更多的法律规范,强调给予个人(例如妇女和儿童)更多的社会保障,以及促进人民更多地参与市政决策。其中的市政改革在19世纪70年代开始出现,而在进步时代开始成形。市政改革的中心是削弱政党对政策和行政机关的干预,通过净化政治和减少官商勾结来提高政府对城市的管理效率。一些著名的城市例如底特律、芝加哥、纽约、克利夫兰在当时都进行了影响深远的市政改革。比如说,美国历史上重要的政府会计和预算改革最早出现在纽约市,然后推广到其它城市。马里兰州颁布的工人补偿金法案、伊利诺斯州通过的保护资助工厂女工的法案和俄勒冈州通过的限制使用女工的10小时工作法案和其它几个州通过的反童工法案都成为了其它各州仿效的榜样。(P.689)从1900年到1912年,进步运动开始进入联邦层面,成为全国性的政治改革。1901年老罗斯福总统再度成为美国总统,他在执政期间对美国进行了大张旗鼓和比较全面的改革。首先,老罗斯福总统发动了旨在打击垄断集团的反托拉斯政策,该举措开创了国家干预经济的新模式,对美国未来的经济和政治产生了深远的影响。1902年2月,老罗斯福总统下令司法部长对北方证券公司提出起诉,以违反《谢尔曼法案》为名,要求将其解散。在他在任的不到四年时间,司法部共提出了44起反托拉斯案,先后解散了美孚石油公司等多家托拉斯。经过老罗斯福、塔夫脱和威尔逊等几位总统的努力,美国的反垄断法律体系逐渐变得成熟。总统塔夫脱在四年任内,由政府提出90起反托拉斯诉讼案,美国烟草公司也被宣布解散。威尔逊总统在任八年提起80起诉讼。1914年他签署《克莱顿反托拉斯法》,进一步细化违法行为。同年《联邦贸易委员会法》创设了美国第一个监管部门——联邦贸易委员会。美国的反托拉斯政策冲击了商业集团与政府的联盟关系,在某种程度上对遏制官商勾结、减少贫富分化和促进社会公正起到积极作用。威尔逊在1912年获选总统后,提出了消减关税以解除对某些行业的偏袒,解除华尔街对银行业的控制,恢复产业之间的竞争。1913年,美国通过了《安德伍德关税法案》。同时,威尔逊开始改革银行系统,通过法案设立一个专门的联邦储备委员会。(P.700)应该说,老罗斯福和威尔逊总统当时的改良运动也有不少缺陷,但是他们在任期间,美国的进步运动获得了更多的成功。最重要的是:在南北战争以后,美国总统在与国会的竞争中往往处于弱势,因此联邦政府的权利相对缺乏权威;但是进步时代的总统尤其是老罗斯福和威尔逊强化了总统职位的权利,他们强化了这种理念,即联邦政府有责任规范和控制国家经济和社会行为,这为美国30年代小罗斯福的新政打下了基础。同时,两个总统都很主动地召开白宫会议,任命各种委员会。在这些新设立的委员会和机构出现了大量的专家和学者,使行政机关实行了现代化,也开启了联邦官僚机构建立的进程,这些对20世纪美国人的生活都产生了重大的影响。(P.701)(二)被阻止的“干预”政府财务不透明和官商勾结是美国镀金时代贪污腐败的一个重要原因。在19世纪纽约市的坦慕尼协会腐败案中,就是因为政府官员控制了大量公共资源,而政府中各级官员和公众存在严重的信息不对称,所以商业集团可以通过收买官员获取巨大经济利益。政府官员的很多决策都是在暗箱操作,账目也不公开,不为老百姓所知道,所以导致腐败的监督困难。在进步时代,公开账目是最早、争议最少、最为成功的改革举措之一。该举措先在个别城市实施,后来,所有城市都被联邦政府要求公开账目。1902年,美国普查统计局开始聘请和培训会计师来汇总和审计这些城市账目。(P.25)同时,一些城市采用的听证会制度也得到了肯定,然后被其他城市纷纷仿效。从1910年开始,纽约市为了搞好预算方案公开化,每年都要进行多次听证会,邀请各行各业的市民参加。在城市反腐的过程中,很多腐败的线索都是在听证会中暴露出来并且被阻止的。(P.127)1908年,纽约市政府推出了美国历史上的第一个现代公共预算计划,到1929年,美国除了阿拉斯加,其它所有的州都制定了自己的预算法。在联邦层面,1921年哈丁总统正式签署了《预算与会计法》,标志着美国在法律上完成联邦一级的公共预算改革。美国的预算制度,后来加上《反非效率法案》和《联邦政府阳光法案》等配套法律的保障,将政府的预算开支变得相当的透明。在政府各级的财政开支中,预算的范围极其全面,而内容也非常具体和详细。同时,老百姓的知情权得到了保障。1908年,纽约市举办了预算展览,此后各个城市纷纷举办自己城市的预算展览,预算公开在全美推开。(P.28)如今美国联邦政府、州政府和地方政府的财政支出,在各自的专门网站上都有很详细的信息,可供下载和查询。中国学者郎咸平认为,美国《预算法》改革制度是监督美国政府腐败的关键举措。根据他的发现,世界排名前十的廉政国家有一个共同点,即它们都有严格的《预算法》,而且做到全面、具体、透明。(P.113)在19世纪中后期,美国政府开始建立并逐渐地完善公务员制度。在建国之后,美国长期实行政党分赃制或被称为政治恩惠制。当时的联邦政府职位较少,主要是由总统任命,其目的是作为总统以及党派对竞选支持者的一种政治恩惠。在此阶段,联邦雇员有可能被随时解雇,因此政策往往缺乏连续性,联邦政府的行政效率相对低下,而且官员和工作人员的贪污也比较难以防范。1883年通过的《彭德尔顿法》标志着美国联邦公务员制度的诞生。该法确立了美国公务员录用制度、晋升制度和中立制度,为美国联邦政府对公务员的管理起到了奠基作用。1887年,美国总统威尔逊提出的“政治和行政两分原则”为美国政府公务员管理进一步奠定了理论和实践基础。根据《彭德尔顿法》,设立文官委员会,建立了考试制度,排除了政治势力对公务员任命和解聘方面的干预,确立了功绩制原则,从而奠定了美国公务员制度的基础。该法案特意规定,联邦公务员必须具有高尚的道德,而且公务员职位需要公开的竞争,而不能仅仅根据总统和政党领袖以及政客的好恶来挑选公务员,不得解雇或降职持不同政见的联邦公务人员,并禁止对与联邦政府财产有关的任何政治捐赠。法令提出政府通过考试挑选人才,而不是通过政党联系和政客关系获得。为了保证政府工作应该在美德(能力)上获得和建立司法系统,美国成立了美国公务员委员会。到1909年,美国2/3的联邦工作是通过考试来挑选人才。美国现代公务员制度是一个逐步发展的时期,但是进步时代的相关立法和实践为美国现代化的国家公务员制度打下了基础。(三)媒体的相对独立地位在美国历史的早期,新闻媒体都具有明显的党派隶属关系。在19世纪,独立报纸是罕见的。1850年的社会统计人口普查表明,当时约有85%的报纸隶属于某个党派。(P.291)在1870年,只有11%的大城市日报可以认为是独立的,而绝大多数美国人阅读的报纸都公开声称具有党派性。(P.297)当时的报纸的发行量比较有限,报纸通过读者而获得的收入远远不能抵消其办报纸的费用,所以很多的报纸必须得到政党的经济支持。因为这种特点,当时的报纸和新闻媒体往往为政党的利益服务,在报道中往往充满了偏见。然而,从19世纪中叶开始,随着印刷技术的进步和报业成本的大幅度下降,报纸开始逐渐减少来自政党的财政支持。工业革命的结果大大降低了报业的成本,美国城市化的飞速发展为报业的增长带来了变革。1870-1900年间,美国的人口增长了一倍,而城市居民的人口则增长了两倍。在此期间,报纸的数量增加了3倍,日销量增长了近6倍。(P.291)读者对资讯的需求增长导致了新闻媒体服务对象的改变,报刊的质量不断在提高,越来越多的报纸倾向于独立。到1920年,所有大城市中的报刊有62%是独立的,占大城市报刊发行量的73%。(P.292)新闻媒体对美国反腐的作用尤其体现在新闻揭丑和披露上。在美国的进步时代,那些揭露腐败和其它社会丑恶现象的新闻记者、作家和时事评论员被称为黑幕揭发者或扒粪者(Muckraker)。一方面,这些黑幕揭发者或扒粪者的出现是美国新闻走向相对独立的一种体现。因为竞争和销量的增加,不少的杂志和报纸试图用新的内容和方式努力地争取读者。另一方面,一些有良知的知识分子出于社会道德感和社会责任感,对当时的社会不公、腐败和罪恶现象进行了无情的揭露。1901-1911年间,斯蒂芬斯发表了大量的揭露美国商业和政府腐败的文章。在20世纪初,许多著名的杂志纷纷揭露贪污腐败。据估计,1903年-1912年,类似的丑闻报道有2000篇之多。(P.304-305)在进步时代,这些新闻揭丑对美国政府的改革起到积极推动作用。厄普顿·辛克莱1906年发表的《屠宰场》揭露了芝加哥屠宰场肉制品的种种内幕,在美国引起了对食品卫生生产体系的强烈反映。这部作品一问世就受到了极大的关注,短短6