第二节政策执行的相关条件

第二节政策执行的相关条件一、必要的政策资源政策目标无论多么明确，政策规划无论多么精细，政策方案无论多么具体，但如果负责执行政策的机构和人们缺乏足够的用于政策执行的资源，执行的结果就不可能达到政策规定的要求，就不可能实现政策的既定目标。俗话说“巧妇难为无米之炊”。适量的资源是成就政策成功所不可缺少的条件。政策执行所需要的资源条件主要涉及以下几个方面：1．经费资源：经费是政策执行的基础性物质资源，钱不是万能的，但没有钱却是万万不行的。政策执行需要有经费方面的保证。但一定不要以为花了钱就能办成事，更不是多投入就会多产出，政策执行中还有许多管理方面的问题需要解决。2．人力资源：执行都是靠人来进行的，人员保证是政策执行的必要前提。但人力资源的利用是讲求效率的，俗话说，“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝。”人多并不一定是好事，本该一两个人做的工作，却偏偏让一群人来干，如果能把事情做好，那才是怪事呢！政策实践中，我们有许多的事情没有办好，并不是因为管事的人太少，而恰恰是因为负责的人太多的缘故。3．信息资源：信息同样是影响政策执行的一个重要变量。政策执行人员不仅需要具备获取信息的能力，而且需要具备处理信息的能力。如果收集了一大堆信息，而不加以分类整理，不进行分析判断，不去做去粗取精、去伪存真的工作，有再全面、再丰富的信息也是白搭。4、权威资源：权威乃是执行工作任务的权力来源，它作为政策执行的一种特殊资源，对政策的有效执行具有非常重要的作用。试想，如果警察没有权威，他怎样执法？对政策执行机构而言，其权威的获取多来自法律的授权。显而易见，资源不足，政策目标就不得不被搁浅，导致政策执行不利或失败。比如政府提出的“退耕还林，以粮代赈”的有关政策，其既定目标能否实现，支承其政策执行的资源条件甚为关键。中国有9100万亩坡耕地，涉及3700万人的生计问题。如果将这些坡耕地全部退耕，国家必须养活这3700万人，从目前条件来看，这是很不现实的。同时，退耕还林需要十几年才能看出成效，而粮食供给却是周期性的，如果粮食价格上涨，国家不能供应这部分农民粮食的话，这些农民迫于生计，只能将树林砍了再种粮食。因此，如果我们从政策资源角度进行分析就不难得出下面的结论，即该政策的目标是很难实现的。根据取舍理论，这种两难的困境在公共政策制定过程中经常会遇到。二、顺从的目标群体政策目标群体就是政策直接作用和影响的对象。政策能否成功，并不是政策制定者和执行者一厢情愿的事情，它与目标群体有着直接的关系。目标群体是否能够认可和接受政策，是决定政策成功与否的关键因素。下面我们从三个方面讨论一下政策执行与目标群体的关系。1．政策方案对政策对象的规定政策执行是根据政策方案进行的，所有政策方案都包括对政策对象的相关规定。因此，在政策执行中，要对政策对象进行深入的研究，结合政策对象的具体情况有针对性地设计政策执行策略，为政策执行的顺利进行创造必要的条件。如扶贫贷款的主要对象是国务院确定的贫困地区的贫困户、合作经济组织以及承担扶贫开发任务的社会化服务组织。然而由于主要的承贷主体是贫困农户，致使资金投放分散，每户资金不多，不能发挥扶贫资金的规模效益，而且收贷难度很大。而扶贫贷款的根本目的是增加贫困户的经济收入， 扶贫不仅要资金到户，更重要的是效益到户，进行的是开发式扶贫，而不是救济式扶贫。因此，可重点选择承担扶贫任务的企业和社会化服务组织为承贷主体，通过这些组织把农户的生产和销售与市场联系起来，这样既可发挥贷款的规模效益，又使还贷有了保证。2．政策对象对政策的接受程度政策对象对政策有接受或不接受两种选择。他们对政策接受的情况又可分为三种状态：服从、认同与内化。如何促进和保证政策对象接受政策，而且能够加以认同和内化，是政策执行活动需要解决的重要问题。政策对象是否接受政策的客观影响因素可以大致划分为两种主要类型。一是政策执行主体执行不利，偏离了政策本意，导致政策对象的不接受；二是政策本身存在这样或那样的缺陷，而这些缺陷使政策的公正性受到质疑。前者如村民自治过程中的选举政策，由于乡镇党委和政府具有双重身份，一方面他们是村民自治政策的调整对象，另一方面他们又是该政策的主要执行者，有能力对村民选举施加影响，因此他们对村民自治政策的理解和接受程度直接影响到村民选举实际达到的效果。一些乡镇干部头脑中存在这样一种观念：村民选举不利于确保党在农村的核心与领导地位。这的确有一定的事实根据。据报道，有些农村的村民要民主选举、要自治，但不要党支部，村党支部与村委会这两个中心之间的关系不和谐、 不协调，而且有些村民在村务决策与执行过程中希望不同党支部商议，避开党支部这一面。所以一些乡镇党委、政府受“人治”意识的影响，随意对村委会选举工作及村民民主权利进行干涉， 操纵村委会选举过程，将自己的意志强加给村民，使村民的选举权流于形式；或违反法定程序，撤换任期未满的村委会成员，侵犯选民的罢免权；更有甚者，有些乡镇不经民主选举，强行任命村委会成员。可见，由于政策执行主体的不合理行为，客观导致了村民对选举的冷漠。后者如邮电资费政策。由于资费政策的制定者即是垄断经营者，经营成本的高低由其自行决定。成本变动成为经营者提高收费的理由和手段，同时也成为政策制定者推行邮电资费政策的主要动力。邮电资费政策的主要内容也就必然会是围绕价格调整作文章，多以涨价或变相涨价政策为核心。可见，这一由既得利益者制定的政策，其本身存在的缺陷是明显的，在执行过程中又是无法修正的。因此，政策对象不接受该政策，产生抵触、对立的行为也就显而易见了。3．政策执行成本对目标群体的影响我们可以通过国内某市市政府下令居民拆除防盗网的政策规定来说明这个问题。在这项政策实施之前，由于治安状况不佳，偷盗行为不止，居民普遍加装防盗网。但是由于近年来安装的防盗网各式各样，对市容构成不良影响。于是，市政府决策层就此颁布了

一项政策，命令全市居民必须拆除这些不符合审美要求的防盗网。然而，在社区安全没有得到确实保证之前，拆除防盗网实在不是一个理性的选择。同时，拆除防盗网不仅损失当初安装防盗网的成本，还要损失拆除防盗网和新安装防盗设备的成本。这一政策在制定过程中几乎没有什么成本，只是几个官员在一起开个会，在报纸上公布一下规定即可。但是，在政策执行过程中全市居民所消耗的成本就非常巨大，仅以 50万户计算，如果每户损失600元，总共就要损失3个亿。而且，在政策执行过程中，市民与政府的对立，无疑会造成市民福利的更大损失。出现这种政策制定成本低而政策执行成本高的情况，在很大程度上是因为政策制定者并不需要承担政策执行的成本，所以决策较为轻率。当政策执行的成本主要由政策对象承担时，当公民的合法权益受到某种政策的侵害时，不接受、不配合、不遵从等消极抵制行为就成为必然。三、正确的执行策略：1．原则性与灵活性相结合在政策实施过程中要坚持原则性与灵活性相统一的原则。政策作为指导和规范人们正确行动的依据和准则，它本身体现着事物的本质和规律，在实施过程中，具有高度的原则性。这种原则性是由政策的本质决定的，如果原则性被破坏，政策的性质就会改变，政策的积极作用和实施效果就会受到影响。因此，执行者在实施政策时，一定要严格按照政策本身所规定的特定调控对象和作用范围去落实政策。没有政策实施的原则性，就失去了政策的严肃性和权威性，就会纵容“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有对策”的恶劣现象。当然，坚持政策实施的原则性并不排除政策实施的灵活性。这里所说的灵活性是指在原则允许的限度内采取灵活的做法，在坚持政策设计的思想前提下，强调执行政策要实事求是，因地、因事、因时、因势制宜，使政策更加符合实际，切合国情、地情和民情，增强政策的针对性，提高政策的有效性。在政策执行过程中，正是因为有了原则性，执行者才能维护政策的严肃性和权威性；也正是因为有了灵活性，执行者才能避免政策实施的僵化和教条主义。正确的政策变通形式往往是“只求神似，不求形似”。做到原则性与灵活性的辩证统一。如邓小平同志提出的“一国两制”的政策构想，就是政策变通的典型范例。香港和澳门主权属于中国，必须予以回归；大陆和台湾，海峡两岸一定要实现统一。这是不可动摇的根本原则。但如何落实这些原则，当然就有很多种途径。邓小平同志创造性地提出了“一国两制”的主张，使香港和澳门顺利回归。在对台问题上还会采取更为灵活的政策措施。2．建立有效的制度安排法治还是德治一直是政策执行中比较敏感的一个问题，前者要求限制政策执行中的自由裁量，后者则恰恰相反。德治是法治的最高境界，它需要有执行者的高素质作保证。就我国目前情况而言，首先需要强调的是程序合理，然后在此基础上完善实质合理。因此，在政策执行过程中建立有效的制度安排是一项重要的执行策略。罗尔斯在《正义论》一书中曾提到这样一个例子：两个人分一块蛋糕，谁都想多吃多占，怎样分好呢？有两种分法：一种是让一个人克服私欲，发扬风格，让另一个人随心所欲；另一种是让一个人先切蛋糕，另一个人先挑一块。哪种方式更公平呢？结论不言自明。由此可见制度的重要性。美国著名的的哈佛大学曾流传着这样一个故事。哈佛牧师在自己去逝之前，曾给一所学美国著名的的哈佛大学曾流传着这样一个故事。哈佛牧师在自己去逝之前，曾给一所学院捐献了一块地皮和几百本图书。这所学院后来逐渐发展壮大，它就是现在的哈佛大学。哈佛先生捐献的图书成为哈佛大学的某种象征，被存放在藏书楼里，允许学生在楼内阅读，但不允许他们把书带出。一天夜里，藏书楼不幸发生了火灾，所有图书都被焚毁。巧的是当天一位学生偷偷把两本哈佛先生的捐书带回了宿舍，想晚上看个通宵。当知道自己带出的两本书成为哈佛先生捐书中仅存的两本时，他毫不犹豫地把书还给了校方。哈佛校长临时召开学生大会，高度赞扬了这位学生诚实做人的态度和敢于承认错误的勇气，称赞他不愧为哈佛的学子，但当场宣布开除他的学籍。校长说，他想用校规来看管这所学校，而不想由人去左右它。哈佛大学的这种管理理念是很有启发意义的。的确，制度的建立非常重要，如果总是把希望寄托在人的素质和觉悟上，那是非常不可靠的。3．利用各种执行手段政策执行的每一个环节，都离不开一定的执行手段，执行手段的恰当与否直接关系到执行工作的成败。执行手段主要有以下几类：（1）行政手段：所谓行政手段，就是通过各级政府的行政部门，依靠行政组织的权威，采用行政管理的惯用方式（行政命令、指示、规定、规章等形式），按照系统、层次、区划来实施政策的方法；（2）经济手段：所谓经济手段，是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。（3）法律手段：所谓法律手段，是指通过各种法律形式（法律、法规、行政立法、司法仲裁等）来调整政策执行活动中各种关系的方法。（4）思想教育手段：思想教育手段是一种人本主义的管理方法。常用形式有制造舆论、说服教育、协商对话、批评与表扬等。在运用思想教育手段的时候一定要重视逆反心理。一些心理学家在说服性信息传递研究中发现了一种不同寻常的现象，即受信者的态度变化与说服方向完全相反，他们对说服性信息进行积极的心理反抗。这种现象后来被人们习惯地称之为逆反心理。比如，一个人受到外界施加的压力，迫使或禁止其去做某件事，所得到的反应会有所不同，一种是心悦诚服，自觉接受；另一种是表面照办而内心反对；第三种是不考虑外界压力，我行我素；第四种则是反其道而行之，“越不让我这样做，我就偏偏这样做”或“越让我这样做，我偏偏不这样做”。这最后一种现象就是逆反心理的典型表现。对逆反心理的研究自60年代以来越来越受到学者们的关注，逐渐成为态度变化研究的焦点。随之出现的一些心理反抗理论，都是把受信者在接受说服性信息之前的心理准备作为前提，考虑不同的心理准备对一定的说服性信息传递所产生的不同心理反应及其态度变化。换句话讲，受信者在接受说服性信息之前，都有自己对问题的固有看法及其选择倾向，如果说服性宣传与受信者的观点相反，或者剥夺受信者信息选择的权力，就会激起他的不满情绪。产生抗拒性心理反应。这里还需要补充说明的一点是，说服性宣传过多、过频，同样会引起受信者的反感，即使说服方向与他事前的观点一致，也会导致对说服性信息的抗拒心理。4．重视成本效益分析以户籍管理政策改革为例，说明政策执行中的成本与效益分析我国以前一直采用严格的户籍管理制度，其中有一项就是子女出生后户口随母不随父。后来为了促进人口流动，放松了这一条规定，规定子女户口既可随母也可随父。这是国家户籍制度改革的一项重要政策，对于我国的经济发展尤其是推动的城市化发展是十分必要的。很明显，这一政策对社会和个人带来政策效益的同时，也会要求我们付出一定的政策执行成本。在某城市发生这样一件事．由于子女的户口随母还是随父可以自由选择，所以一位原户口在城市的男子想为他户口在外地的儿子办理转户口的手续。在办理手续的过程中，被告知必须在交纳5000元的城市增容费后才能把儿子的户口转到该城市。于是这位男子就产生了疑问，国家明文规定户口随母还是随父自由选择，但是地方规定却说转户口要交纳一定的费用，一点也不自由，难道地方性的规定大于国家的政策。他产生这样的疑问不无道理，但是对于地方上来说作出这样的规定也是无奈之举。对一个城市而言，增加一个人也许只是九牛一毛。但是户籍制度的这项改革绝对不会使城市只增加极少量的人口。而随着城市人口的增加，电、水、煤、通讯、教育、公共设施等的费用就会急剧上升。据统计，每增加一位学龄儿童，城市为他多支出的费用就超过10000元。这样一比较，个人交纳的这点费用也只是杯水车薪。其实双方之间的矛盾关键就在于政策成本与收益的分配问题。也就是说，该政策在这一城市的执行成本是10000元，而该政策的收益却是无法量化的。主要体现在该男子由于子女的迁入所带来的个人物质与精神方面的收益和该城市由于人口增加所带来的间接收益。当扩大城市化规模的收益大于人口增长的成本时，这一政策的执行成本将小于该政策所带来的收益。而边际收益与边际成本的关系是由城市设施供给的弹性所决定的。即对于一个较小的、城市化水平不高的城市而言，其城市设施供给的弹性较大，所以只要价格的稍微上升就可以满足大量的需求上升。把价格的上升看作是一种边际成本，那么在这种情况下，因户籍制度改革而使人口增加所带来的城市扩容成本是较低的。然而对于一个较大的、城市化水平很高的城市而言，情况则大不相同。这类城市设施供给一般缺乏弹性，所以人口的增加带来了极高的边际成本（价格上升过快）。相应的迁入规模较大的城市能给个人带来更高的边际收益，否则也不会出现人们争先恐后地涌入大城市的情景。因此，对于因户籍制度改革政策而给城市带来的费用增加目前也应大部分由该城市自己解决。也就是说，应该赋予城市在该政策的执行过程中享有较大的自由定价的权力，即确保政策执行的灵活性，选择的方法就是根据城市规模的不同收取不同的费用。可以向要求变更户口的人收取一定的费用，用经济学上最基本的供求关系来说明，户口作为一种准公共产品，其收益和成本是具有一定的对称性的，所以对于边际成本较低的城市其政策的成本可以主要由国家负担，而一旦边际成本上升则应该增加个人所负担的部分。四、胜任的政策执行队伍作为政策执行的基础资源，执行者的作用是不言而喻的。那么，什么样的执行者才可以称得上是“合格”呢？什么样的执行队伍才可以称得上是“胜任”呢？1．执行人员的素质要求执行人员的素质要求在不同国家和地区、不同社会制度、不同文化背景、不同历史阶段、不同组织机构中都有所区别，它是特定的社会文化的产物。就我国情况来看，现阶段根据政府职能的要求，对政策执行人员提出了如下基本素质条件：（1）政治素质：我们党和政府历来把政治素质放在首位，所谓政治素质就是“又红又专”中的红，干部“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化）中的革命化。具体而言，就要坚持四项基本原则，忠于党的基本路线，具有高度的事业心和勇于开拓的精神，树立人民公仆的观念,全心全意为人民服务。（2）品德素质：政策执行者者应该是遵守社会公德和职业道德的楷模， 应该成为遵纪守法，廉洁奉公的模范，他们应具有良好的个人修养（私德）,树立主人翁的责任感，实事求是,忠于职守，服从上级,遵重下属，严于律己，秉公办事，维护党和政府的权威 ,维护国家和人民利益。（3）知识素质：知识包括基础知识、专业知识、相关知识等类别 ,主要来源于亲身实践的经验（直接知识）和前人或别人的经验（间接知识）。作为一名政策执行者既要具备一般文化知识（学历水平）又要掌握本专业及相关知识（内行当家）,既要有社会实践的经验（资历），又要有勤奋努力的学习态度（上进心）,建立合理的知识结构，适应新时期执行任务的要求。（4）能力素质：能力是知识的具体运用，是各种素质的综合体现 ,具有多层次、多方面的特点，政策执行者应该具备多方面的能力。这些能力包括：随机应变能力，组织管理能力，人际交往能力，社会活动能力，开拓创新能力，独立思考能力，时间管理能力，语言表达的能力，文字表达的能力等。（5）心理素质：人的行为都是其心理活动的产物，政策执行者的心理素质与其行为和效果有着直接的关系。因此，他们应该具有良好的心理修养,培养自己的毅志力,保持稳定的情绪状态，遇事不惊、临危不乱、随机应变、能予自制，体现出较强的心理承受能力。在工作和生活上，要心胸开阔、宽以待人、豁达大度、具有耐心，并要强化向上的动机，实行自我激励。（6）身体素质：健康的身体是工作的本钱， 没有良好的体质就无法胜任工作的需要。只有具备了良好的身体条件，才能保证工作的充沛精力，才能具有适应环境的能力，才能在各种条件下正常作业。2．执行队伍的互补政策执行队伍是由个体组成的，但这个队伍绝不是个体的简单相加，其间有一个个体间的互补问题，互补实际上指的是个体间的相互作用和影响，是一种系统的优化，即通过群体成员的相互配合，有机协调，提高群体的整体效能，形象比喻的说法是所谓的“木桶理论”。众所周知，木桶的桶壁是由很多块木板组成的，无论木桶的容积有多大，桶壁中那块高度最低的木板决定了整个木桶的盛水量。（见下图）图5－1木桶理论示意图这个质朴的道理启示我们，在一个系统中，只要有一环不匹配就可能导致整体功能的低下。群体自然也是如此，有时一个人的缺陷就可能会葬送群体所有成员的努力。所以必须取长补短，解决薄弱环节，发挥整体优势。这个道理虽然十分简明，但往往在执行实践中不能自觉地去贯彻。其原因可能还在于缺乏对其理论重要性的认识。关于群体与个体的关系，群体效应与个体互补的关系，我们可以通过我国农村的一种古朴劳动工具－夯作一下形象的说明，打夯者必须齐心协力，共同拉紧绳子把夯举起，再一起松劲使夯落下，这个群体必须保持行动的高度协调一致，否则的话，你拉紧时我放松，你放松时我拉紧，难免不乱套，夯也一定打不好。从某种意义上讲，执行群体很象这个打夯的集体，如果没有个体的互补，缺少相互的协作，群体的作用就难以发挥。个体处于群体之中，不仅其思想行为要受群体影响，而且其工作成败也受群体中互补作用的制约。如果一个人在群体中感觉到：“我能够被大家所接受，我觉得我发挥了自己应该发挥的作用，大家都尽力满足我的需要，支持并帮助我做好工作。”那么，他所讲的就体现了群体中互补作用的良好发挥。一个群体无疑应该比个体具有更大的优势。但如果不具备合理的群体结构和有效的互补作用，优势就可能会转化为劣势，形成1+1<2的系统负面效应。比如由“同层相抵效应”带来的内耗，由意见观点不同引起的磨擦，由个性冲突造成的紧张关系，由代际原因形成的矛盾冲突等等，就好比组装一部机器，零件好不等于机器就肯定好，只有合理地组配，才能真正形成一部低耗高效、正常运转的机器。执行群体中的个体互补主要包括以下几方面的内容：（1）知识互补群体的优势更多地表现在它能够集思广议，促进沟通，交流信息，分享知识。著名作家肖伯纳作过这样一个比喻：“你手里有一个苹果，我手里也有一个苹果，我们做一下交换，结果每个人手里还都是只有一个苹果。但如果你有一种观点，我也有一种观点，交换的结果就是你我各有两种观点，这就是知识与物质在交换中的不同效用。知识贵在交流，知识在交流中增值。”由此可见，知识互补在群体中有着非常重要的作用。一个富有效率的执行群体，应该形成多学科、多层次的知识结构，既有一般知识又有专业知识，既有高层次又有中低层次，既有专才又有通才，既有理论家又有实干家，组成一个知识内容综合、专业门类齐全的群体。从个人角度来看，不一定都要求具备理想的三维知识结构，但从群体角度来看，却应具备这种完备型的知识结构。（2）能力互补所谓能力是指人们运用各方面知识解决问题的本领。 客观上讲，人的能力类型有所不同，有的人这方面的能力比较突出，有的人那方面的能力比较出众。比如：有的人创新能力突出，精于观察、善于思考、富于想象，具有“思想家”的才干；有的人组织能力过人，长于指挥、巧于安排、善于调度，具有“指挥员”的才能；有的人协调能力超群，具有人际魅力，善于说服他人和平衡不同观点，是思想工作的好手；有的人文字表达能力较强，构思巧妙严谨、文笔生动流畅，是出色的“笔杆子”；有的人口才出众，说理深入浅出，语言风趣幽默，具有鼓动性和感染力，是深受欢迎的宣传员；有的人以认真细致著称，善于发现一些潜在的问题，是难得的“战术家”；有的人勤勤恳恳，埋头苦干，善于处理大量繁琐的事务，是缺少不了的“老黄牛”。如果在一个执行群体中能使上述人才有机搭配、合理组合，形成良好的能力结构，就能真正发挥出优化的群体效能。让我们拿医院里的外科手术来打个比方，在手术台上，虽然只由一个外科大夫主刀，但他必须得到麻醉师、副主刀、护士、输血员的全力协作与支持，否则，手术就难以获得成功。手术小组是一个群体，群体成员的能力有所不同，有效的能力互补，使这个群体发挥了个体难以发挥的作用。（3）年龄互补在一个执行群体中，处于不同年龄段的工作人员，由于阅历、经验、精力、作风的不同，在思考问题的角度、处理问题的方式、接触人员的层次、意见沟通的范围等方面，都各有自己的特点。老同志经验丰富，老马识途、处事稳重、思虑周密、但精力有限、趋于保守；中年同志承上启下，年富力强，在群体中能够发挥骨干中坚作用，但生活压力较大，容易牵扯精力；青年同志朝气蓬勃、精力旺盛、思想活跃、敢于开拓，能给群体带来活力和生机，但阅历不够，经验不足。总之，不同年龄段的人各有长短，只有使他们有机结合，老中青合理搭配，在不断发展中保持动态平衡，才能充分显示各自的优势，形成年龄互补，发挥群体优化效能。但要注意正确处理好老中青三者之间的比例关系，不同层次和不同工作性质的执行群体在年龄组合上应该有所差别，但一般而言，应以中青年为主，建立一个梯形的年龄结构，这是由生命运动的客观规律所决定的。为了保持群体活力，防止同步老化，做到后继有人，就应该不断吸收生力军。（4）性别互补性别互补问题应该是一个值得大家重视的问题。我们可以观察一下，在各级、各类政策执行群体中，女同志还比较少，女性的优势没有能够在执行工作中得到真正发挥。这主要还是受传统观念的影响，性别歧视的问题并不是个别的现象。的确，女同志有生理和心理上的一些局限，而且一般都担负着比较繁重的家务，但她们也有自身的优势，许多男性完成不了或完成不好的工作，对于她们来讲却不在话下。她们善于体察细节，工作一丝不苟、富有耐心、能够容忍，为从事某些方面的工作提供了有利的条件。如何发挥女性在执行群体中的作用，形成性别互补的优化效应，是目前执行工作面临的一项挑战，这项工作对拓宽人才渠道、开发人力潜能，有着非常重要的意义。当然，我们强调性别互补并不是否定男性的作用，也不是希望机械简单地确定执行群体中的性别比例，只是想从一个侧面说明女性的作用应该受到更大的关注，一个执行群体只有刚柔相济、动静共存才能立于不败之地。（5）个性互补每个人由于先天遗传因素和后天社会环境的影响，都会形成完全不同的心理特性和行为方式，正象树上没有两片完全相同的树叶一样，地球上也不存在两个完全相同的人，这种差别的存在，主要就反映在人的个性特征上。气质与性格是个性的主要内容，个性互补实际上就是指气质与性格互补。从心理学角度来看，人的气质有活泼、兴奋、安静、抑郁等不同类型，反映出情感体验、适应能力、注意力、交际能力、自我控制力、动作反应等方面的差异；人的性格也有内向、外向、顺从、独立等不同特征，如有的人沉默寡言、细腻谨慎，有的人热情开朗，办事果断；有的人勤于妥协，善于协调；有的人尖锐泼辣、敢想敢做。然而，人的个性没有优劣之分，从某种意义上讲，都有积极的一面和消极的一面。如何化消极为积极，是个性互补的关键所在。强调执行群体的个性互补，就是要通过加强自我修养，克服封闭意识，做到群体成员间的相互适应和补偿，避免水火不容的个性冲突，只有将不同气质、性格特点的人合理组合，使他们能相互协调、相互补充、各得其所、发挥所长，才能使这个群体更富有战斗力。当然，个性的相互适应需要一定的磨合，有一个从不适应到适应的发展过程，因此，不能急于求成。总而言之，互补是一种综合优化的过程，它给执行群体带来的总是增益，而不会出现相反的情况。五、有效的沟通执行中的沟通主要是指执行机构之间，执行机构与有关部门之间，上下级之间，执行人员之间，执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。在这里我们只着重谈一个问题，即沟通障碍问题如果沟通能够完整地把信息从一方传递给另一方，我们就没有必要再来讨论沟通的有效性问题了。很不幸的是，沟通中存在着多种障碍，使信息失真现象常有发生。这些障碍主要包括：1、语言方面的障碍口头语言和书面语言是信息沟通的重要手段。如果信息传递者使用方言土语或口齿不清，就难以清楚地表达自己的意思，必然会引起人际沟通的问题。同样，如果文字不通、词不达意、模棱两可或错字连篇，就会带来更多的麻烦，甚至会造成很大的误解。再者，语言的沟通是一种意义的理解，沟通双方如果对语义的理解和接受存在差异，那么也无疑会造成沟通的一定障碍。从语义学上看，一个词的含义远远超过了词典里的解释。严格地说，一个词组更可能具有许许多多的含义。从信息沟通角度而言，由于词句语义上造成的误解，对沟通效果会形成极大的妨碍。总而言之，语言和文字的表达能力以及对语义的共识在沟通过程中起着非常重要的作用。2、知识经验差距过大信息的传递者和接收者如果在知识和经验水平上悬殊很大，双方的沟通就非常困难。要么是对牛弹琴，似听天书；要么是白痴表演，贻笑大方。丁玲同志的长篇小说《太阳照在桑干河上》里面有个叫文采的知识分子。这位文采先生“正如他的名子一样，生得颇有风度，有些地方很象个学者的样子。”使人觉得他要是讲起话来，一定会口若悬河。实际情况也的确如此，可效果却不尽然。当他面对闹翻身的农民，作长达六个小时，内容丰富的报告时，却出尽了洋相，弄得不可收拾。正如小说里讲的，“有人悄悄从人群里走出来，坐在后边的台阶上，手放在膝头上，张着嘴巴睡着了。”而顾长生的娘和不让她离开会场的人吵上了。于是群众的议论声，民兵的喝止声，会场主持人的喊叫声，乱成一片。“文采同志讲不下去了，他只好停下来。”要不是民兵捆绑的权威和警告，恐怕听众早就跑光了。演讲为什么会失败呢?是因为文采同志敷衍了事，没有做认真准备吗?是文采同志没有学识？不懂革命道理吗?是文采同志词汇贫乏、语句不通吗?是农民群众对报告人不欢迎、不信任吗?都不是!根本原因在于双方知识和经验的差距，在于文采同志不能有的放失。他的演讲，虽然是农民群众最关心的问题，但讲得多是些大道理，使用的语言多是些书本里的话，一板一眼，高谈阔论。这样的报告对有文化的人来说或许还可以，但对刚刚起来闹土改的农民来说就行不通了。因为他们根本就听不懂，又怎么会有性趣听下去呢?3、组织结构不合理：谈到组织结构，自然会涉及管理幅度和管理层次问题。对管理幅度和层次的研究可以说源远流长，在圣经故事《出埃及记》中就有这样一段记叙：摩西带领着耶路撒冷人走出埃及。每天从早到晚忙于接待来找他的臣民。下面的人整天排着长长的大队等待同他谈话。摩西明显感到力不从心。他的岳父建议他每10个人指定一名长老，建立“长老制"。一般臣民有事和长老商讨，如果长老解决不了再去找摩西请示，这样他就能省出许多时间去处理真正重要的问题。这个故事是对管理幅度和层次的最早探索。从中我们可以看到，管理幅度过宽，沟通就难以进行。从98年我国政府机构改革之前的情况来看，政府组织的结构普遍存在管理幅度过宽的问题。实际上实行的是大政府的组织规模和大幅度的管理结构。这种管理结构会对信息沟通带来一些非常不良的影响，造成执行不力、效率低下等问题。因此，我国政府一直在致力于政府机构的改革。以上讨论了幅度过大的问题，那么组织机构臃肿，层次过多又会带来什么问题呢 ?我们做一下“传话游戏”就能够回答这个问题了。那就是由“过滤”作用带来的信息失真。管理层次越多，上下级之间的沟通就越困难，信息的准确性就会大打折扣。人为的信息筛选往往受很多心理因素的影响，所以常常存在很大的偏差。4、曲解造成的障碍：在信息沟通中，人的行为起