公共人事行政

第七章 公共人事行政公务员概述一、 公务员的含义《公务员法》规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。二、 公务员制度的含义内涵：公务员制度是指现代国家对公务员实行科学管理而建立的一整套法规和制度体系。外延：公务员制度主要包括对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、职务任免、职务升降、退休、保障、待遇等规章和法律。国家公务员制度是指一国公共组织依靠立法和规章规制的手段，以功绩制为中心原则，以官员稳定性、连续性和职业化为目标，通过专门的人事管理机构，对规定范围内的公务员的获得、任用、晋升、工作福利、考核激励、纪律惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的公共组织人事管理制度三、 公务员制度的基本特征1、 终身的常任制取向构成了国家公务员的基本任职模式2、 依照法律规章的规范形式对国家公务员系统进行管理3、 以能力和业绩评价为本位的功绩制原则，贯彻于整个4、 国家公务员的体系奉行“价值中立”或“政治中立”的职业道德准则5、 政务官与业务官分途而治6、 建立有专门的公务员管理机构7、 公务员法定权利与义务的平衡8、 力图发展公平、客观的公务员能力和绩效的测评标准四、 公务员制度的基本精神1、功绩主义的精神2、法治主义的精神3、人才主义的精神4、市场主义和竞争主义的精神5、分权主义的精神五、 公务员制度的运行机制1、竞争机制2、保障机制3、激励机制4、更新机制5、监控机制六、 公务员制度的政治地位公务员制度，在现代及国家一系列基本政治制度中处于一种从属地位七、 公务员制度的基本功能1、 有利于国家政治和行政秩序的长期稳定2、 有利于防止和避免政府的吏治腐败3、 有利于促进社会公平和政府选用优秀人才4、 有利于提高政府行政管理水平和工作效率5、 有利于政府为社会提供规范性的公共服务西方公务员制度的建立与发展一、公务员制度实施之前的政府用官制度总体来说，近代西方国家在建立公务员制度之前，实行过以下三种用官制度®专制君主一一恩赐制时期®资产阶级权贵一一个人徇私制时期®政党政治一一政党分肥制时期二、 西方国家公务员制度产生的背景社会经济背景：19世纪中叶完成的工业革命，确立了资本主义生产关系的统治地位，因而资产阶级要求在政治上建立廉洁有效的政府，要求更多的参与政治事务。故要求政府和公职向社会更广泛的敞开，以维护资本主义的生产关系♦资本主义经济的发展，要求开展自由竞争，向国外扩张。旧的官僚机器无法适应这种需要，因此，必须改革机构、改革管理方法，并广为罗致人才♦社会化的大生产使政府增加了管理社会事务的内容。使得政府必须扩大自己的管理领域，增强管理功能社会政治背景：♦政府出现了结构性的腐败♦政府存在着周期性的政治震荡♦公职队伍人才匮乏，效率低下♦资产阶级的民主政治也内在地要求完善在政党竞争条件下的政府管理体制，普选制和议会制是体现现代民主制度最基本的两种方式思想文化背景：♦资产阶级革命所提出的人人平等的思想，为资产阶级参政，建立现代公务员制度提供了思想理论基础♦资本主义社会的发展，使教育得到了相应的普及，社会文化水准提高，这又为资产阶级和其它阶层参政提供了文化条件经验借鉴背景：♦从马可•波罗到利玛窦，他们将中国的制度文明介绍到西方，使刚从中世纪愚昧中醒来的西方人看到了东方文明的光彩♦尤其是进入16世纪后，西方的传教士进入中国，例，葡萄牙传教士克鲁兹在1569年出版的《中国游记》一书对科举制度大加称颂，德万多萨在1853年出版的《伟大的中国》一书，则详细介绍了中国科举制的方法和内容♦用英文出版的介绍中国官员制度的书籍在1570年至1870年300年间即达70多种。中国“机会均等”的科举制曾使一代西方哲人心悦诚服三、 主要西方国家公务员制度建立的过程英国❶1833年，英国议会为了对东印度公司进行改革，派麦考莱组织委员会调查东印度公司职员的任用制度，调查后形成了《麦考莱调查报告》，提出议案，要求所有进入公司的职员一律实行考试，以图改变公司的恩赐制局面1848年，财政大臣委托屈维廉调查人事行政状况，1853年拟成《屈维廉—诺斯科报告书》，即《关于建立常任文官制度的报告》。要求：•确立公开竞争的考试制度，择优录用，废除个人恩赐制和政党分肥制•行政事务分为决策类和执行类，根据不同类型采用不同的考试法建立文官委员会•基于一般知识而非特殊知识遴选高级公务员1855年，新上台的帕麦斯顿政府依据报告书拟成《关于录用王国政府文官的枢密院令》美国❷1883年彭德尔顿法案：（1） 从低级公务开始，通过竞争性考试选拔公职人员；（2） 职业保障，凡是通过文官考试而被录用的人员不得因政党关系被免除公职；（3）文官必须保持政治中立♦1978年国会通过《文官制度改革法》，其核心是功绩制，提高政府工作质量和效率，确定联邦政府人事制度应遵循的九项功绩制原则法国♦拿破仑时期草创了公务员制度的雏形:（1） 建立等级制，薪金同等级联系（2） 行政部门实行严格的纪律（3） 颁布实行于所有公务员的规章制度（4） 创办培训官员的专门性、综合性技术学校日本1885年参照普鲁士法典颁布《官吏纳要》，规定官员录用需经考试1887年明治政府颁布《文官考试试用及见习规则》，确定选拔高级文官与普通文官的范围，给帝国大学及其前身旧东大学毕业生以免试特权1893年《文官任用令》，建立功绩主义原则1899年《文官资格保障令》、《文官惩戒令》，规定官员是天皇的代理人，形成了绝对的官僚集团1947-1950年间制定并颁布《国家公务员法》（1947）、《国家行政组织法》（1948）、《关于国家公务员职阶制的法律》（1950）、《地方公务员法》（1950），这些法规的主要内容是：文官分为特别公职人员与一般公职人员，后者实行公开考试择优录用；建立人事院全面负责公务员工作；实行职价制，规定报告官职种类；推行功绩制；由名牌大学毕业生担任高级官员等等四、主要西方国家公务员制度的个性特征英国♦无正式的文官法♦人事制度属于贵族制♦“通才”结构♦高级文官享有特权德国口实行统一领导，分权管理口注重公务员的忠诚与服务精神口内政部负责监督联邦人事委员会和纪律检察官的活动，内政部在公务员管理上有极大的权力口守纪律，讲效率口公务员范围广泛法国♦中央集权化♦官僚色彩浓重日本口法律化、制度化程度高口官阶简单，层次少，官职有法定限额口官僚化的公务员队伍口兼容性的公务员制度五、 西方国家公务员制度的基本原则1、两官分途2、政治中立3、职务常任4、功绩主义六、 西方公务员制度的变化趋势两官分途趋于政途融合，官位分享政治中立渐失魅力，文官走向政治化职位常任趋于瓦解，雇佣关系走向弹性化功绩主义深入发展，绩效评估成为趋势中国公务员制度的建立与发展一、中国古代的官吏制度五帝时代禅让制：部落酋长和其他管理人员由部落全体人员或部落联盟会议民主选举产生夏、商、西周▼夏：世袭制，王位传子；王族垄断公职，亲贵合一▼商：父死子继与兄终弟继交替，嫡长子继为主，弟继为辅▼西周：世卿世禄制，贵族爵位可以世袭;设置三公六官春秋、战国▼春秋：齐楚晋等国尝试选贤任能、富国强兵之道▼战国：设中央和地方政府机构。中央设相、三公、六官；地方为郡县二级制，由中央委派任免，可以世袭秦朝▼废除分封制，实行以郡县制为基础的中央集权制，全国的官吏任免权统一于中央政府▼废除世卿世禄制，实行官吏选任制度，采用立功进仕、献策进仕、荐举进仕等多种办法选拔官吏▼实行官吏考核制度，通过上计的方法核查官员政绩▼废除食封制，实行俸禄制，即按功劳政绩给官吏以报酬汉代▼汉承秦制▼察举制：由中央和地方官员按规定推荐一般人或中下级官吏中的优秀者，经过考核，再由中央政府授予官职。（自下而上）▼征辟制：由中央高级官吏和地方直接招聘人才，作为自己官府的属吏或向皇帝推荐。（自上而下）魏晋南北朝▼九品中正制：在各州郡设置大、小中正官，负责将本地人物评为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九个品级，作为选拔官吏的依据，以备用隋唐至明清▼管理机构：吏部、礼部、御史台（明以后改为都察院）▼监察制度：唐进一步完善御史监察体制，对六部进行重点监察，对地方官员实行巡回监察，设十五道监察区，明确各自权责；宋除设御史台外，还派遣观察使、按察使、通刺等兼任监督地方的职务。元设六科专门监察六部▼退休制度：唐规定，职官70岁以上都得退休，退休后，五品以上的官员可得半禄；有功之臣可得全禄；京官六品以下、外官五品以下，各有永业田以养老；明清年龄提到60二、 新中国干部人事制度的历史沿革创立阶段(1949-1966)挫折阶段(1966-1976)改革与发展阶段(1976以后)创立阶段•:•特点：高度集中的统一管理•:•具体做法：把全体干部划分为九大类，分别由中央及各级党委的有关部门进行管理：军队干部，文教体卫干部，计划、工业干部，财政、贸易干部，交通运输干部，农林水利干部，政法工作干部，少数民族、宗教界、民主党派、无党派民主人士等干部，党群工作干部和其他干部改革与发展阶段1979年，第一次全国人事局长会议；中组部《关于实行干部考核制度的意见》1980年，国务院颁布《关于老干部离职休养的暂行规定》，民政部颁发《十部调配工作执行规定》1982年，成立劳动人事部；颁布《吸收录用干部问题的若干规定》，《关于建立老干部退休制度的规定》1986年，中共中央发出《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》成果•提出干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的选人用人基本方针•废除领导职务终身制•建立老干部离退休制度•建立干部选举任用制度和领导职务任期制度•民主化、科学化、法制化弊端•国家干部概念过于笼统，缺乏科学的分类•管理权限过于集中，管人与管事相脱节•管理方式陈旧单一，阻碍人才成长•管理制度不健全，用人缺乏法制三、 中国公务员制度的建立过程准备阶段(1984-1986)金1984年，中组部和劳动部组织起草《国家机关工作人员法》金1985年改为《国家行政机关工作人员条例》金1986年《国家公务员暂行条例》决策阶段(1987-1988)金1987年，党的十三大正式宣布建立和推行中国特色的公务员制度金1988年，七届全国人大一次会议强调抓紧建立和实施国家公务员制度。组建人事部负责此事试点阶段（1989-1993）金1989年，开始在国务院六个部门（审计署、海关总署、国家统计局、国家税务局、国家环保局、国家建材局）进行公务员制度试点金1990年，开始在哈尔滨和深圳进行地方政府推行公务员制度的试点推行与发展阶段（1993-2005）金1993年，国务院第二次常务会议通过《国家公务员暂行条例》10月1日起实施金从国务院到各区县、乡镇与街道金40多个配套法规与细则依法管理阶段（2006年至今）金2005年4月27日，全国人大十五次会议审议通过《公务员法》，2006年1月1日起实施金2007年1月4日，中组部、人事部印发《公务员考核规定（试行）》四、中国公务员制度的主要特点整体特点G从公务员的范围界定来看，不仅包括行政机关工作人员，而且包括中共、人大、政协、审判、检察、民主党派机关的工作人员G从公务员队伍的领导来看，体现了党管干部的原则G从公务员队伍的宏观管理来看，体现为分类管理和统一领导的有机结合G从公务员的选拔任用来看，体现为公开、平等、竞争、择优机制G从公务员的管理监督来看，体现为实行监督约束与激励保障并重第四章公共行政权力一、 公共行政权力含义行政权力的含义行政权力是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力回行政权力的公共性•行政权力是实现公共利益的工具•行政权力具有超脱性•行政权力具有全局性二、 行政权力与立法权力、司法权力和政党权力的关系行政权力与立法权力回权力的性质和作用结果看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，在整个国家权力回路中是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，在整个国家权力回路中是输出阶段回从权力的功能看，立法权力的功能在于制定国家的法律和政策，根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动的准则和规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，将立法权力确定的制度规则和一般准则具体应用于行政权力客体回从权力的价值原则看，立法权力追求民主，行政权力追求效率行政权力和司法权力回权力运行方向不同。行政权力运行的方向是自上而下，司法权力的行使则带有某种平行性回主体在权力体系中的独立性不同。行政权力的下级主体受上级的指挥与控制，司法权力的各级主体则独立行使审判权回权力的作用和功能不同。行政权力要积极地去实现国家意志，而司法权力则消极地保障国家意志的实现不受干扰回从权力的价值原则来看，司法权力追求公正，行政权力追求效率行政权力和政党权力回权力目的不同：行政权力的目的是执行国家意志，实现社会公共利益或保障社会利益的实现，即所谓普遍主义的目的取向，政党权力的目的则是执行本党集体的意志，其所要实现的目的只能代表社会当中部分人的利益，即所谓特殊主义的目的取向回权力结构不同：行政权力是国家权力运行回路的一部分，但政党权力却自成回路，本身就有一个权力输入与输出的回路回权力的合理合法程度不同：行政权力作为国家权力的一部分，具有自然的合法性基础，政党权力属于一种集团性权力，它没有必然的合法性，需要由法律专门规定回权力客体不同：行政权力的客体是整个社会，而政党权力的客体只限于党内回权力手段不同：行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使，而政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力三、 行政权力的特点回公共性回执行性回一元性回有限性回时效性四、 行政权力的类型回根据行政权力受约束的程度•羁束性行政权力是指行使范围、程度和方式均受到法律法规严格限制的行政权力•自由裁量行政权力是指法律法规只限定了行政权力的边界，对于在什么情况下行使权力，将行政权力行使到何种程度，则由行政机关和行政人员自己酌情决定回根据行政行为的模式•行政立法权：指行政机关享有的依法制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的权力•行政许可权：指行政机关对公民、法人和其他社会组织的某种活动予以许可或批准的权力。•行政确认权：指行政机关享有的对于某种事实或资格予以证明的权力，如商标局给予的商标登记，房屋管理部门颁发的房产证明等。回根据行政行为的模式•行政检查监督权：指行政机关享有的对公民、法人和其他社会组织在社会生活中遵守法律、法规和行政命令的情况进行检查、监督的权力。•行政制裁权：指行政机关拥有的对违反法律、法规和行政命令的公民、法人和其他社会组织予以惩罚的权力。•行政强制权：指行政机关对不履行法定义务或行政命令的公民、法人和其他社会组织采取强制措施，迫使其履行法定义务、遵从命令的行为。•行政司法权：是指行政机关依法对某些纠纷或争议进行裁决的权力，如行政仲裁权、行政复议权等。五、 比较传统行政权力与现代行政权力回传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力•传统行政权力的社会职能与国家政治权力的传统职能明显地交织在一起。传统行政权力的自主性表现得还不够充分•传统行政权力与宗教权力或迷信权力等曾经相互结合•传统行政权力与宗法权力等血缘关系权力也有根深蒂固的联系•传统行政权力与经济权力有相当直接的关系•在传统行政权力内部，个人超越职位权力，人格权威大于职务权威。人的权威大于组织的权威，人的作用大于制度规则的作用回传统行政权力缺乏法治•缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围•上下级之间的等级制度不合理，决定事务的权限不明确、不固定，有时依照先例，有时统治者派员决定或个人亲自干预•没有基于自由契约的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则•行政人员缺乏专门技术训练，对行政人员的委托也无视实际工作能力•与上述几点相联系，各级行政人员的薪俸也缺乏规范现代行政权力回现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力•现代行政权力的社会管理职能日益突出，行政权力的自主性非常明显，不仅行政权力在政治权力体系中的相对自主地位明显提高，而且行政权力也开始同宗教权力、宗法权力和迷信权力相互分离，其与经济权力的直接联系也被打破•现代行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的功能分化也日趋发达•现代行政权力是一种合理型的权力。行政客体的服从是以行政主体所拥有的合理合法权威为基础的。与传统行政权力相反，现代行政权力明显地表现为职位权力大于个人权力，法律的权威高于人格的权威。六、 行政权力应遵循的运行原则回程序合法原则回权责一致原则回权能一致原则回权力制约原则七、 行政权力行使的基础回报酬性权力回强制性权力回制度性权力回人格性权力回知识性权力回关系性权力八、行政授权的方式回根据授权的性质和内容，可将行政授权划分为：口充分授权：也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。具体包括柔性授权、模糊授权、惰性授权等。口不充分授权：也叫特定授权，或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。口制约授权：又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。口弹性授权：亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。回根据授权的媒介和方式，可将行政授权分为：口书面授权:是上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的形式。口口头授权：是上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。回根据授权的合法程度，可将授权分为：口正式授权：是指行政主体依据法律规定并按照法定程序。口非正式授权：是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权。第八章公共行政决策一、行政决策的含义和特征行政决策：是指国家行政机关及其工作人员，为了国家和公众的利益，运用科学的决策理论与方法，为一定的行政行为确定行政目标，制定、优选并实施行政方案的过程。决策的一般性特征：口预见性口选择性口主观性口实践性口过程性回行政决策口权威性口广泛性行政决策主体的特殊性回行政决策客体的广泛性回行政决策目的的非赢利性回行政决策的合法性回行政决策地域效力的普遍性回行政决策执行的强制性二、行政决策的分类方法与内容根据决策过程的程序化程度回程序化决策：也称常规性决策，是指管理中重复出现的，具有一定规律的，可以通过一定的程序加以解决的决策。回非程序化决策：也称非常规性决策，是指管理中首次出现或偶然出现的非重复性的决策。根据对决策问题掌握信息的程度回确定性决策：是指决策所需要的信息完全清楚、决策目标明确、决策方法与决策后果确定的决策。回不确定性决策：是指决策时所需要的各种信息无法具体确定，对决策的后果无法把握的决策。回风险性决策：是介于确定性决策和不确定性决策之间的一种决策，即只掌握了决策所需要的部分信息，大致了解决策可能后果的决策。根据决策主体人数和权力分配回个人决策：是指行政机关的首长独自掌握决策权，即在选定最后决策方案时，由行政首长个人做出决定，其他行政人员只有建议、议论和批评的权力，但没有决策权。回集体决策：是指享有决策权力的一群行政官员，通过会议或集体表决的方式通过决策方案。回群体决策：是指行政组织的全体人员共同分享决策权力，根据少数服从多数的原则作出决策。根据决策涉及的范围回业务管理决策：是指公共行政机关为行使职能而进行的决策，包括政治、经济、文化等方面的决策。回机关管理决策：是指公共行政机关为了更好地发挥自身职能，加强自身的政治、思想、组织、作风等方面建设而进行的决策，如机构改革、人员精简等。根据决策问题的关联性回单项决策：也称静态决策，处理的是某一时间点或某一时间段中，某问题应达到的可能状态或结果，它所要求的行动方案只有一个。回序贯决策：也叫动态决策，处理的是一系列在时间上有先后顺序，同时又相互联系的问题。它做出的决策是一连串，而非一个；这一连串决策相互影响，而非毫无关系；整个决策问题的效果是相互影响而成的