当前税收征管的现状与问题

当前税收征管的现状与问题

一、效率原则的引入税收征管是纳税人依法接受征税的具体操作过程。税收征管的效率是对这一过程的有效性的评估。在这一过程中,既耗费着一定的人力、财力和物力,这就是所谓的税收征管成本;同时又征收到一定数量的税收收入,并从中反映出税收收入的质量,我们把它们统称为征税状况。税收征管成本是否实现了最小化,是衡量税收征管效率的首要因素。在征税过程中,发生一定的税收征管成本则是不可避免的,但是,税收征管成本实际上是一种税收的抵消。税收征管成本的最小化就应当成为税收决策者和执行者所必须考虑的重要目标,否则从整个社会经济衡量,将是得不偿失的。这一点也早已受到了经济学家的关注。较早的代表人物是英国古典政治经济学家亚当·斯密,提出了赋税的四大原则,即“平等、确实、便利和最少征收费”。这一原则逐步发展成为税收成本原则。如果在征管过程存在大量的人力、财力、物力的浪费,无论征收了多少税收,都不能说是有效率的,至少是低效率水平。当然,这一最小化,是一个相对量,即在现有的客观条件下的最小化,只要是在现有的各种客观条件下,做到了人力、财力、物力的最大限度的节约,那么,这种税收征管成本就是符合效率原则的。衡量税收征管效率的另一方面是征税状况,它包括征税数量和税收质量。取得一定规模的税收收入,是税收征管工作的出发点和立足点,投入一定的税收征管成本,没能收到一定规模的税收,只能认定其没有效率或效率低下。但是,即使收到了相当数额的收入,我们也不能就此作出其税收征管效率高的结论,还必须进一步分析所取得的税收收入的合法性。在税收效率的研究中,有一种观点认为:税收征管效率是税收征收额与税收征管成本之比,即税收征管效率=税收征收额/税收征管成本。粗看上去,这个效率指标似乎是合理的。但是,仔细推敲,这个指标不仅不能真实地反映税收征管效率,而且对税收征管工作和相关政策的制定可能会产生一定的误导。因为,在这个衡量指标中,税收征管效率与征税额成正比关系,也就是说,征税额越高,税收征管效率就越高。这就忽视了征税额的合法性分析,容易造成的结果是征税机关只要征收到了税收额,且不论是否做到了依法征税,就似乎是取得了高的税收征管效率。这样一来,既有可能助长税务机构随意征税的不良倾向,也可能因此不能及时发现在税收征管中所存在的问题,形成“一俊遮百丑”的片面的效率评价指标。还有一种观点,把人均征税额的提高等同于税收征管效率的提高,这种观点的实质与上一观点是相同的,同样也是片面的。应当说,高的税收征管效率是政府和公众的共同追求。但实际上,又有许多客观和主观原因制约着税收征管效率的提高。二、影响税收征管效率的主要因素(一)质量入质量的问题税收法律制度本身的科学合理性,是保证税收收入质量的最为基础的问题。如果税收法律制度缺乏应有的可操作性,实际中就很难做到依法征管,税收征管效率的评价也就失去了基本的先决条件。(二)税收征管不能做到依法办事从税收征管效率考察,税收征管中的有法必依主要指的是税收征管工作中的依法办事。税收征管如果不能做到依法办事,结果是要么造成税收收入的大量流失,要么征“过头税”,更有可能是这两种情况并存。在这种情况下,不管征到了多少税收收入,其税收征管效率都无从谈起,或者只能说是一种低效率水平。(三)最大适应性的适应税收征管模式的适应性主要表现在:一是与社会经济条件的适应性;二是与税收制度的适应性;三是与征管技术的适应性。征管模式的适应性是保证税收征管中做到应收尽收的重要管理条件,也是降低税收征管成本的重要因素。如我国曾经实行的税收专管员制度,在当时的社会经济条件下,取得了良好的效果。但是,随着我国经济的快速发展,企业数量的迅速增加,不难想象,如果继续实行专管员制度将需要增加多少税收征管成本。(四)相关单位在理财活动中遵守相关法律制度的自经济组织的规范化程度,在这里主要是指:财务核算体系的完善程度以及经济组织在理财活动中遵守相关法律制度的自觉程度。当税务机关面对的是会计核算规范,财务活动严格遵守相关的法律制度,自动申报及时、正确的经济组织时,其税收征管成本就容易降低。(五)税务征管人员的努力税收的应收尽收既依赖于税收制度和组织管理制度的完善,也离不开税务征管人员在征管工作中的努力。一个好的制度建立后,能否有高的效率就取决于人的主观努力程度。税务人员的主观努力程度,既可能最大限度地节约税收征管成本,也可能最大限度地减少税收流失。三、税收征管效率低改革开放带来了我国经济的飞速发展,也带来了税收收入的大幅度增长。1992年我国税收收入首次突破3000亿元,达到3165亿元;1994年首次突破5000亿元,达到5070亿元;1999年首次突破10000亿元,达到10314亿元;2003年突破20000亿元,共完成20450亿元(不包括关税和农业税收),比2002年增加3446亿元,增长20.3%,增长幅度成为多年以来的高位。仅2003年1年增收的部分,就已经超过10年前1年的收入总和。(1)税收收入的高增长,在客观上给人们提供了反思税收收入质量的空间,它促使人们更加注重税收征管成本的降低。因为如果不计成本去取得高额的税收收入,将对社会经济带来严重的负面影响。历史地看,随着税收制度和税收征管模式的不断改革,税收征管技术的不断创新,税务人员素质的不断提高,具备了改进我国税收征管效率的一些条件。但是,客观地讲,我国目前的税收征管效率并不很高。第一,税收收入质量不高,存在征“过头税”、“寅吃卯粮”的情形。如湖北省某县2000年税源只有4000万元,却征收了8000万元地方税收;2001年税源并没增加,当地政府却下达了9000万元的征收指标,税务部门不收“过头税”根本无法完成任务。(2)第二,税收流失严重,漏征漏管户居高不下。据浙江省的一个课题报告显示,在1995～2001年间,浙江省税收流失额占同期税收收入额的比例高达43%以上。(3)尽管浙江省的情况并不等于全国的情况,但作为一个省份存在这么严重的税收流失,全国的情况也不容乐观。第三,税收收入计划任务完成与否几乎成为税收征管的惟一考评机制,这在客观上必然造成在税收征管工作中只顾收入数量,不顾质量以及征管成本的做法。税收征管机制中只重税收收入数量忽视质量,以及资源浪费现象的存在,最终不仅难以提高税收征管的效率,还会进一步恶化税收征管社会经济环境。因此,我们不能以税收大幅度增长而得出税收征管高效率的结论,否则,税收征管中的许多问题可能被掩盖,从而得不到应有的重视和及时的