2022年全国土地市场动态检测分析报告

——我国土地市场在应对危机中态势向好2022年，我国采取一系列积极政策，从容应对国际金融危机的剧烈冲击，顺利实现“V”形反转。土地市场整体运行状况良好，调控前瞻效应显著，发展强劲，态势向好。表现为，土地供应总量大幅回升，市场化配置水平进一步提高，房地产开发用地供应全面增长，保障性住房用地供应增加明显，西部地区市场呈上升趋势，调控范围逐渐向资本市场延伸。反映出政府调控能力增强，调控手段增多，调控机制逐步完善。2022年，我国将面对更为复杂的国内外宏观经济形势，内外需紧缩“双碰头”的危机叠加因素增多，对土地市场形成巨大压力。初步预测，转变发展方式、调整经济结构的客观要求将更加迫切，城市化进程加速、扩大内需迟滞效应带来的土地刚性需求增势将更加强劲，房价地价涨势将难以大幅度回落，住房市场细分对土地供应的要求将进一步提高，市场化水平提升对调控市场的操作难度将进一步加大，更多的土地进入资本市场将带来难以预见的不确定性。根据以上分析预测，我们认为，2022年土地市场应对危机后新形势的重点，应当是“调结构、保民生、强监管、稳预期”。以差别化的供应价格、供给规模和供应节奏，完善“有保有控”差别化的土地供应政策；运用规划、计划和用地审批的控制作用，优先保障民生用地供应；建立土地市场监测与监管系统和考评体系，健全完善土地市场监管机制；打造权威的信息产品，加大信息披露力度，切实稳定市场预期。一、2022年土地市场的特点（一）土地供应总量及各类用地均大幅回升，供应结构变动较小，基础设施用地供应比例略有提高。全国土地供应总量31.9万公顷，同比增加44.2%，与2022年相比增加16.9%。在土地供应总量中，工矿仓储用地、房地产开发用地和基础设施等用地（包括公用设施、公共建筑、交通运输、水利设施、特殊用地）供应同比分别增加44.1%、36.7%和53.0%（见图1）。三类用地占土地供应总量的比重分别为37.4%、32.2%和30.4%。其他用地供应比例同比提高2个百分点。从36个重点城市（省会城市和计划单列市）情况看，土地供应总量同比增加的有26个，减少的有10个。图12022-2022年三类用地供应量及供应结构变化情况（二）土地出让量价齐升，招拍挂比重略有提高，划拨用地比重提升明显。土地出让总面积20.88万公顷，同比增加38.3%，与2022年相比增加10.5%，占土地供应总量的65.5%，同比下降2.7个百分点。其中，招拍挂占土地出让总面积的85.3%，同比提高1.4个百分点；土地划拨总面积10.97万公顷，同比增加69.5%，与2022年相比增加36.6%，占土地供应总量的34.4%，同比提高5.1个百分点（见表1）。表1土地供应方式结构变化土地出让总价款1.59万亿元，同比增长63.4%，与2022年相比增长70.5%。土地出让收入对财政和宏观经济的影响愈发明显，2022年土地出让价款占全年财政收入23.2%，占GDP总额4.7%，同比均有较大提升。出让平均价款和招拍挂出让平均价款分别为762元/平方米和848元/平方米，同比分别上涨18.1%和18.5%，2022年至2022年季度出让平均价款变化情况看（见图2），2022年第四季度回升明显。图22022-2022年土地出让均价及招拍挂出让均价变动情况（三）房地产开发用地供应量全面增长，交易价款持续攀升，保障性住房用地供应量增加明显。房地产开发用地供应10.28万公顷，同比增加36.7%，与2022年相比增加34.6%。其中，商服用地、住宅用地分别供应2.64万公顷、7.65万公顷，同比分别增加31.1%、38.8%，与2022年相比分别增加39.3%、33.0%。在住宅用地中，保障性住房用地（经济适用住房用地、廉租住房用地）供应1.1万公顷，同比增加38.5%，比2022年增加76.8%。三类住房用地供应2.3万公顷，同比减少3.3%，与2022年相比增加1.9%，占住宅供应总量30.3%，低于2022、2022年水平。（见表2）表2住宅用地供应结构比较单位：公顷、%从重点城市看，36个重点城市中房地产开发用地同比增加的有34个，供应量同比减少的只有长沙和深圳2个；从保障性住房用地占住宅用地供应量占比情况看，比重超过30%的城市只有长春、杭州、南京、兰州、武汉等5个；三类住房用地（经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地）占住宅用地供应量的比重超过70%的只有深圳、贵阳和乌鲁木齐3个。2022年全年，商服用地和普通商品住宅用地出让平均价款分别为1321元/平方米、1514元/平方米，同比分别上涨22%和27.6%，比2022年分别上涨36%和21.1%。自2022年4季度至2022年2季度，房地产、商服和住宅用地出让平均价款呈震荡下降趋势，2022年3季度以后呈急速上升趋势（见图3），2022下半年以来房地产价格及成交量变化直接改变了市场对未来土地需求的预期，加大了市场竞争强度。图32022-2022年房地产用地出让均价变动情况据土地市场动态监测监管系统数据显示，商服用地和普通商品住宅用地出让平均交易价格（地面地价）排在全国前十位的城市见表3，其中，深圳和上海商服用地出让平均交易价格已超过1万元/平方米；深圳和厦门普通商品住宅用地出让平均交易价格超过1万元/平方米，远高于其他城市。表32022年商服及普通商品住宅平均地面地价前十位城市单位：元/平方米（四）工矿仓储用地供应呈现“供应总量增加，招拍挂比例提高，成交价款下降”的特点。工矿仓储用地供应11.94万公顷，同比增加44.1%，比2022年减少2.1%。其中出让11.4万公顷，同比增加43.7%，占工矿仓储用地供应总量的95.5%，与2022、2022年基本持平。其中，招拍挂占出让总量的84.0%，同比提高2.5个百分点。工矿仓储用地协议出让，大部分属于原划拨土地补偿出让手续的土地（见表4）。表42022-2022年工矿仓储用地供应及变动情况随着国土资源部调整工业用地价格和完善供应制度相关文件的落实，2022年工矿仓储用地供应总量同比增长44.1%，出让和招拍挂出让平均价款同比分别下降4.5%和2.9%（见图4），招拍挂出让占出让总量的比重同比提高了2.5个百分点。这说明工业用地政策的及时调整，降低了行业竞争的门槛，增加了工业用地的供应量，稳定了工业用地的价格，从而有益于落实保增长、扩内需、促进经济平稳较快发展的预期目标。图42022-2022年工矿仓储用地出让均价变动情况（五）西部地区土地供应增幅明显，重点地区土地供应特征不一。东、中、西部地区土地供应同比分别增加43.7%、34.8%和54.3%，占全国土地供应总量的比重分别为50.5%、22.8%和26.7%。其中，东部地区和中部地区同比分别下降0.2和1.6个百分点，西部地区同比提高1.8个百分点。从重点地区看，东北三省（辽、吉、黑）土地供应总量显著增加，同比增幅高达62.5%，工矿仓储用地供应比重较大，三类用地供应结构变化较小。京津冀三省（市）大幅增加了工矿仓储用地供应，同比增幅高达76.1%，占土地供应总量的比重也高达53.1%。长三角地区（苏浙沪）和珠三角地区（广东省）大幅增加了房地产开发用地供应，供应量同比分别增加44.3%和43.5%，具体变化见表5。表52022年土地供应地区结构单位：公顷、%（六）土地抵押面积和贷款总量继续呈增长趋势，土地抵押贷款率略有上升。2022年土地抵押面积净增量，由378平方公里增加到512平方公里，土地抵押贷款净增额由4853亿增加到7749亿。在2.59万亿抵押贷款中，住宅用地（10486亿）和商服用地（7665亿），分别占41%和30%。土地抵押贷款率为50%，同比提高6个百分点；分季度看，2022年一、二、三和四季度分别为49%、49%、53%和49%，抵押贷款率先升后降，土地抵押信贷基本处于较安全范围。二、当前形势判断和值得关注的问题2022年是我国进入新世纪以来最为困难的一年。党中央、国务院及时调整了宏观政策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，迅速出台了促进经济平稳较快发展的一揽子计划，经济企稳回升，增速逐季加快，投资保持较快增长，消费需求持续趋旺。在国际金融动荡、世界经济总体陷入衰退的情况下，我国经济的逐步回升成为世界经济中的亮点。2022年宏观经济形势先抑后扬，第二季度触底回升，呈“V”型快速反弹态势，宏观经济整体向好。第三季度，房市供销两旺、股市止跌回稳、期市缓慢上扬，特别是房地产市场快速回暖，带动土地市场逐季上行，供应量不断放大，价格持续上涨，对土地和矿产品需求更加旺盛。但是部分行业产能过剩依然严重，通货膨胀的预期依然存在。在这种宏观背景下，2022年土地市场和房地产市场出现了积极变化，表明国家一系列政策措施取得了明显成效。但在流动性充裕，投资投机性购房增加，对通胀预期的炒作等多重因素作用下，加之一些地方不严格执行国家宏观调控政策，违规越权出台救市政策措施，以及市场监管不到位，违法违规行为得不到有效查处等原因，部分城市出现了房价上涨过快、房价过高等问题，给宏观经济带来的隐患增多，金融风险加大。受其影响，土地市场也出现了一些问题，给土地市场调控与监管带来了较大压力，主要表现如下：（一）土地供应总量回升，但部分地区和城市土地供求矛盾仍十分突出。为确保中央4万亿投资的顺利落地，我部及时调整了土地利用年度计划规模，加快土地审批，使得土地供应总量大幅回升，有力确保了保增长、扩内需用地的需要。但在保增长的压力下，一些地方发展冲动十分明显，纷纷扩大用地规模，未批先用、未报即用现象仍然存在，土地供需矛盾进一步凸显。特别是工业化、城镇化进程较快的地区，产业和基础设施配套过度向大城市特别是特大城市集中，造成大量人口涌向大城市，民生用地和产业用地需求过快增长，在短时间内过度放大了土地供求矛盾，使土地价格持续走高，房地产价格飞涨，资源、环境对经济发展的支撑难以为继。（二）受多种因素的制约，迫使土地用途结构调整出现反转。保增长与调结构在短期内难以协调。一方面，一些地方政府为了保持经济增速，将一些长期被拒于土地供应门槛之外的科技含量低、资源消耗高、环境污染大的项目重新上马，加剧了产能过剩和低水平重复建设；另一方面，过于强调房地产对经济的拉动作用，纷纷出台房地产市场的鼓励政策，放松规划对供应结构的管控，导致房地产用地结构出现反转，中低价位、中小套型普通商品住房用地大幅减少，加剧了房地产市场的供求失衡。与2022、2022年相比，2022年普通商品住宅用地供应虽实现了大幅增加，但中低价位、中小套型普通商品住宅用地供应持续减少，降幅分别达到26.3%和23.9%。相反，高档住宅用地供应则出现抬头迹象。2022年高档住宅用地供应1068.64公顷，虽然占住宅用地的比重仅为1.4%，与2022、2022年相比其增幅过大，分别达到7倍和8.3倍。（三）土地进入资本市场势头强劲，加剧了经济运行的系统性风险。随着经济回升向好，经济景气和通胀预期一起上行，流动性持续充裕，一线城市“地王”频现并开始向二、三线城市传导，土地逐步进入资本市场，杠杆作用不断显现，土地抵押率明显提高，股市、债券等融资规模不断扩大，投资投机行为不断增加。一方面不断强化了房价、地价上涨的市场预期，部分城市房价上涨过快、过高，并刺激了地价的大幅上升，提高了土地资产价值，加大了市场泡沫，推动了资产膨胀，极易引发系统性风险；另一方面，大量的投资投机吸引了大量的社会资本进入土地市场，容易造成实体经济的投入下降，削减经济复苏的动力。同时，也扭曲了市场供求关系，加剧了土地供求的结构性矛盾，降低了资源配臵的效率和质量。三、2022年土地市场展望与政策建议（一）2022年土地市场展望2022年将是我国经济社会发展形势更为复杂的一年。中央经济工作会议确定2022年经济发展基调是，保持宏观经济政策的连续性、稳定性，在促进发展方式和经济结构转变上下功夫。当前宏观经济持续向好，但不确定因素仍然很多，从总体上看，经过努力，我国宏观经济将继续保持平稳较快增长态势。这主要基于以下三方面考虑：一是投资保持较快增长。2022年新开工的众多投资项目属于中长期大型项目，建设和投资周期长，根据4万亿经济刺激计划安排，2022年增加的预算是5885亿，若按计划实施，将会发挥更加明显的拉动作用。二是出口增长将由负增长变正增长。全球恢复性增长已经开始，预计2022年世界主要经济体将实现正增长。我国出口市场预期转好，净出口对GDP增长的贡献也将由负变正。三是发生明显通胀的可能性不大，但面临较大的不确定因素。根据对宏观经济形势的研判，以及2022年土地市场运行中存在问题研究，我们认为，2022年土地市场将呈现以下特点：1．经济形势的好转对土地的刚性需求持续增强，土地供应量进一步增加。一是中央4万亿投资带来的大规模用地需求还将继续释放，大量省以下重点投资项目尚未落地；二是基于继续实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策的考量，2022年信贷规模将保持在8万亿左右，流动性持续充裕，民间资本投资力度迅速加大，土地需求呈面状攀升、局部井喷态势；三是城镇化战略的稳步推进，特别是放宽中小城市和城镇户籍限制政策的实施，将带动中小企业用地需求和房地产用地需求的进一步增加。2．房价、地价进一步上升，谨防房地产泡沫将成为调控重点。一线城市，特别是东部沿海城市经济较发达，对宏观经济回暖反应比较快，进而将需求传导至房地产市场和土地市场，房价地价将持续上涨，进一步加大调控力度、谨防房地产泡沫仍将是贯穿全年始终的主旋律。2022年初国务院办公厅下发了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2022〕4号），国务院有关部门加强联动，打好组合拳，相继出台了一系列房地产市场调控配套政策。在调控政策的作用下，当前房地产市场出现调整迹象，但考虑到流动性充裕、通胀预期增强和市场惯性的作用，2022年土地供应价格将持续上涨态势，特别是房地产用地价格将会继续上扬，但市场基本面的支撑力度有所减弱，地价上涨幅度将会逐步收窄。3．控制产能过剩、加速结构调整的任务更加艰巨。2022年中央经济工作会议确定2022年经济发展要强化节能减排目标责任制，加强节能减排重点工程建设，坚决管住产能过剩行业新上项目，开展低碳经济试点。因此，结构调控将是土地调控政策的主旋律。预计节能型产业用地需求将进一步增长，客观要求土地政策及时调控过剩产能，加速结构调整。另一方面，房地产开发用地结构调整也面临了巨大挑战，2022年房地产用地结构失衡问题很突出，如何切实提高保障性住房和中低价位、中小套型住宅用地将是各级国土资源管理部门需要共同解决的重大课题。（二）政策建议1．完善“有保有控”的差别化土地供应政策。一是在土地供应时要充分考虑市场需求、水平和结构的变化和产业结构转型升级的要求，通过差别化的供应价格、供给规模和供应节奏，切实落实《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，优先保障乘数效应明显、见效快、就业多、效率高、耗能低、污染低、用地少，拉动力强、支柱作用显著的产业用地，继续保障国家重点建设项目和民生工程用地；二是健全建设用地标准体系，提高土地投资强度、容积率和产出效率，构建土地与产业的“双优”指标，完善评价考核制度，提高产业结构调整政策的针对性；三是及时制定出台推进闲臵、空闲和低效利用土地盘活利用的政策，建立利益调节机制，发挥原存量土地使用权人的积极性，提高土地供应中利用存量的比重，为产业结构和用地结构的优化创造条件；四是要积极推进城乡建设用地布局结构的调整，加快实施城乡建设用地挂钩，开展建设用地整理，建立农村建设用地特别是农村宅基地的退出机制，实现人口城市化与城乡建设用地的增减相适应，为增加供应提供新空间。2．优先保障民生用地供应。发挥规划的总体控制作用，切实落实土地供应民生用地的总量、结构和布局。建议对民生用地缺口较大的地区，在城市用地审批中提高房地产等民生用地的比例。及时编制、发布土地供应计划，重点要制定国务院计划三年解决的保障性安居工程用地计划，落实到具体地块，每半年向社会公布一次落实情况。加强土地的收购储备，完善土地供应前期开发机制，尽快形成开发建设条件以净地供应。同时，加强与相