农村基本养老保险法律制度探讨

农村基本养老保险法律制度探讨（文献综述）在人类繁衍过程中，不可避免地会遇到“养老”问题，这不仅关系到人类的生存和发展，也与社会稳定息息相关。因此，对于这一问题，许多国家都将其作为一项基本的社会保障制度，并通过制定相应的法律加以完善。随着我国农村人口老龄化趋势的加剧，建立和完善农村社会养老保险法律制度的任务越来越紧迫。以法律的形式规范农村养老保险制度的建立是世界各国的通行做法，中国也不例外。然而，我国农村社会养老保险立法远远落后于我国经济发展水平，不能满足建立农村社会养老保险制度的客观需要。农村社会养老保险作为社会养老保险制度的重要组成部分，在农村社会稳定和经济发展中发挥着重要作用。21世纪头20年是中国养老保险发展的关键时期，迫切需要解决农村社会基本养老法律制度问题。因此，如何建立和完善适合我国国情的农村基本养老保险法律制度，已成为我国改革和发展的重要课题。就我国农村养老保险的立法现状而言，到目前为止，我国还没有一部专门的法律对农村养老保险进行整体上的规范，国务院制定的条例中也没有专门的法规对农村社会保障制度进行规范。农村养老保险调整主要依据民政部1991年发布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称民政部1991年方案）。这是一部行政法规，法律位阶较低，仅依靠一部行政法规来调整农村社会养老保险这一涉及多个部门、意义重大的社会保障项目，难以协调多个部门的利益。此外，1991年以来，我国经济形势和社会生活发生了巨大变化，原有法规严重滞后。而地方性法规基本上是根据民政部《基本纲领》的原则制定的，在内容上没有太大的创新。就各地实施农村社会养老保险的实践来看，大多是自己摸索，一些本应由统一法律规范的制度也有不同形式。这种缺乏权威性、统一性和稳定性的立法地位显然与农村社会保障法的地位严重不符。因此，本文的选题具有很强的理论和现实意义。随着中国经济的快速发展和人民生活水平的显著提高，人民参与社会保障的意识越来越强。与此同时，中国正在进入老龄化社会，老年人的社会保障至关重要。中国是一个农业大国。农村人口占全国总人口的71%，农村老年人占全国老年人的75%。如何实现老有所养，建立符合我国农村实际情况的科学合理的农村基本养老保险法律制度，是当前新农村建设的重要课题。这个问题不仅关系到国家的长治久安，也是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。目前，我国还没有统一的立法来规范这一问题。本文将从以下几个方面进行总结，以期对这一问题有进一步的理解和把握。第一，主要发达国家农村基本养老保险法律制度的设计。农村社会养老保险是发达国家社会保险制度的重要组成部分。国外大多数国家都为农民建立了农村社会养老保险制度。国外养老保险业的发展对促进国内社会经济发展、保障人民福利水平、维护社会稳定发挥了重要作用。德国是世界上第一个建立社会保障制度的国家。他们的德国公民建立了较为完整的“从摇篮到坟墓”的社会福利保障体系，包括养老保险、疾病保险、意外保险和失业保险四大类，其中养老保险是最重要的组成部分。根据一些学者的分析，国外农村社会养老保险制度基本可以分为三种模式:第一种是社会保险型，以德国、日本、美国、韩国等为典型代表。这种模式坚持“扶者自助”的原则，强调养老的“个人责任”。但是，政府给予了很大程度的补贴。比如德国政府补贴占总保费的70%，日本政府补贴占总保费的1/3。第二种是福利保险，按实施范围一般分为两种:普遍福利保险和特殊群体福利保险。其中，实行全民福利保险的国家有英国、瑞典、加拿大等。至于养老金的来源，主要来自国家税收。特殊群体福利保险模式主要盛行于发展中国家和不发达国家。第三种是储蓄保险。目前，世界上只有亚非国家的少数农民实行了这种模式的社会养老保险制度。新加坡和智利取得了相对成功的结果。其保险基金来源于用人单位和职工按照工资收入的一定比例缴纳的保险费，以及独立劳动者或个体户按照个人收入的一定比例缴纳的保险费。国家不提供保险补贴，不承担保险费，只给予一定的优惠政策。[1]也有学者分析，就养老保险的具体缴费条件而言，德国要求最低投保年限为15年，在男性和女性分别达到60岁和65岁之后。如果要求法国保险人年满60岁，缴费满160个季度，可以享受全额保险费，如果不够，可以减少一定比例的缴费。65岁退休但缴费时间不达标的，也可享受全额养老金。日本规定的缴费条件是，参加基础养老金25年以上，65岁以上的被保险人可以领取。同时，日本也与其农业政策紧密结合，在不同时期做出了不同的规定。二战后的50多年间，日本的农业政策经历了两次重大转折:一是鼓励留农政策。二是回归农业的政策。90年代后，日本农业人口锐减至人口的4%，农业人口老龄化十分严重。于是，日本的农业政策从“鼓励农民离开农场”转变为“鼓励农民回到农场”，农民的养老金政策也随之改变——即政府鼓励农民留在土地上，土地权利转让的养老金被取消。[2]发达国家经过多年的探索和实践，已经形成了比较完善的农村养老保险制度。而我国在制定农村基本养老保险统一法方面起步较晚，需要借鉴国外的成功做法，同时也需要选择适合国情的制度设计。其次，关于我国农村基本养老保险立法的基本原则。有学者认为，我国农村基本养老保险立法的主要原则包括:一是平等保护农民社会养老保险权益的原则。第二，公平与效率原则。一方面，“公平取向”要求集体和国家加大对农村社会养老保险的财政支持。另一方面，在农民个人缴费设立个人账户的基础上，可以考虑利用集体和国家的一些补贴，设立社会统筹账户。兼顾效率应主要体现在:对于个人账户，应严格遵循权利与义务相一致的原则；养老金的多少与农民个人的投资保险水平成正比。严禁以任何理由和形式转移农民个人账户资金。再次，现实性与前瞻性相结合的原则要求农村社会养老保险立法应与当前我国农村经济发展的总体水平相一致，具有可操作性，并具有一定的原则性和灵活性。第四，统一性和灵活性相结合的原则。农村社会养老保险是一项极其复杂的事业，它的一些制度必须在全国范围内高度统一甚至一致，如保障对象的确定、基金的安全管理和运营、管理制度和组织的建立和完善、监督机制的制定和完善等。但是，有些方面必须因地制宜。[3]也有学者认为，我国农村基本养老保险立法的主要原则包括:一是适应我国经济发展的原则。坚持农村社会保障随经济发展由少到多、由低到高、循序渐进的发展模式，逐步建立不同层次、不同标准的农村社会养老保险法律制度。第二，遵循普遍保障原则。农村社会保障措施不应该成为一些富裕农民的奢侈品，而是所有农民享有的权利。因此，中国的农村养老保险法应该覆盖所有农村居民。此外，应遵循重点保护的原则。要实现实质公平，就要重点保护农民特别是农民中的弱势群体的社会保障权利。有学者认为，我国农村基本养老保险立法的主要原则包括:一是普遍性与选择性相结合的原则。坚持全国覆盖，又尊重地区差异，鼓励有条件的地方建立相对高水平、高水平的养老保险制度。第二，享受赡养保险的权利与给付义务对等原则。[4]其他学者的观点与其他人相似或相同，此处不一一列举。因为农村基本养老保险法律制度的目的是让广大农民老了有生活保障，让他们老有所养，特别是对欠发达地区的农民来说。因此，法律的制定必须有利于农民，并采取适合当前农村发展的原则。第三，我国农村基本养老保险立法的基本思路。有学者认为，鉴于我国农村养老问题的紧迫性和各地农村经济发展水平不平衡的现实，我国农村社会养老保险立法应分步骤、分层次进行。即中央立法和地方立法。除了专门立法，完善的农村社会养老保险法律制度必须有其他法律制度的支持。进一步完善我国土地法律制度，应逐步突破城乡二元体制的制约，加快户籍制度改革。制定农村养老相关行政法规。具体应包括:农村社会养老保险条例、农村家庭养老条例、农村个人储蓄养老保险办法等。[5]也有学者认为，建立城乡统一的社会养老保险制度是大势所趋，今后应注意农村社会养老保险法与城镇社会养老保险制度的衔接。[6]也有学者认为，我国农村社会养老保险立法应遵循城乡分开立法的风格，可以考虑先单独制定农村社会养老保险法。首先，全国人大常委会应尽可能制定农村社会养老保险法，确认养老保险制度在农村经济社会发展中的地位和作用，明确养老保险的性质、对象和标准，规范参保人的权利义务和管理人的责任。国务院可以对一些需要国家统一的问题作出规定。在地方立法层面，应由分散立法向相对集中立法发展，即对于一些已经在全省（市）统一规定的问题，由省（市）人大及其常委会立法，提高地方立法的前瞻性和全局性。同时，还应与其他相关法律制度相协调。[3]有学者认为，在制定新的养老保险法律法规时，应坚持“强制缴费为主，自愿缴费为辅”的原则。先在有条件的地区缴纳保险费，然后逐步扩大到全国。[4]第四，我国部分地区农村基本养老保险立法的新模式。首先，东莞模式。2001年1月1日，广东省东莞市正式启动农民基本养老保险制度，宣布东莞全民进入社会养老保险安全网，在全国率先由政府直接承担全市农民的社会养老保险责任。其主要特点是:(1)以农业为主，覆盖面广。东莞农民基本养老保险范围名义上仅限于农民，实际上覆盖了所有满1年、不满国家法定退休年龄、在本市登记但未加入党政机关、社会团体、企事业单位的居民，打破了城乡界限，实现了完整意义上的养老保险全覆盖。(2)自愿参与，相关权益。(3)政府财政支持，福利性强。其次，苏州模式。苏州模式是一种以政府高额补贴为特征的福利和社会保障模式。根据《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，苏州模式实行“一制两制”，对农村劳动力实行两种社会基本养老保险办法。各类乡村企业及其职工必须参加城镇职工基本养老保险。主要从事农业生产的农村劳动力，即纯农民，将获得农村养老保险，农村养老保险和城镇养老保险的衔接机制已经建立。农村养老保险坚持“个人负担、财政补贴、集体补助”的原则。因为政府补贴高，农民参保积极性大大提高。因为解决了农村保险和城市保险的衔接，城市化进程中的“三农”问题得到了很好的解决。再次，无锡模式。无锡全面推行“城保”、“农保”、“地保”的新型农村社会保障制度。从《无锡市农民基本养老保险暂行办法》中可以看出，无锡模式与苏州模式相似，但突出了两个亮点:一是保险保障分类。二是创新融资机制。根据新制度，农民人均纯收入用于筹集养老保险费，其中个人缴费，村集体经济组织缴费，市县乡缴费。从已经出台的实施方案看，部分地区还免除了经济薄弱村的投资份额，全部由两级财政承担。最后，成都模式。对于失地农民，成都市先后建立了“土地承包经营权换社保”和“双弃”的新型养老保险制度，即鼓励农民放弃土地承包经营权，放弃宅基地换社保。《成都市农民养老保险试行办法》按照“低水平、广覆盖、适度保障”的原则，以农民缴费、政府扶持、符合条件的集体经济组织适当补贴等方式筹集养老保险资金，成功将广大农民纳入养老保险制度覆盖范围，真正实现了城乡社会养老保险制度全覆盖。第五，对我国农村基本养老保险制度的立法建议。有学者认为，首先，国家应确立农村社会养老保险的法律地位，制定农村社会养老保险基本法，同时，其他法律制度应予以配合和支持。其次，提高立法层次，理顺法律法规关系。中央制定农村社会保险专项立法时，各地可根据本地区实际情况自主制定地方性法规。第三，完善法律制度设计，增强制度的可操作性。[7]有学者认为，首先应起草并颁布《养老保险条例》，其次应单独制定《农村养老保险办法》，建立家庭养老、土地保障和社会保险相结合的新型农村养老保险制度；第三，完善企业补充养老保险，即企业年金制度，构建我国多重养老保障机制；四是完善养老保险监督机制，建立缴费人监督机制。[8]有学者认为，国家应在现有财政体制下调整支出结构，筹集资金，解决农民养老保险的资金来源问题。在农业社会保障基金的筹资上，德国和日本的养老保险模式都强调政府补贴的重要性。社会保障立法的主导理念是追求社会公平。政府应从财政支出中提取部分资金，为农业社会保障提供各种补贴或帮助，通过国民收入再分配的经济手段实现社会公平。政府资金应在筹集农业社会保障资金中发挥重要作用。同时，应设立专门的执法机构，加强对农村养老保险的法律监管。与中国的农村养老保险制度相比，德国模式的先进之处在于它有一个专门的机构来管理农村养老保险，并由国家进行监督。因此，在经济较为发达的农村，建议动员农民组成非政府组织来维护自己的合法利益，让他们成为监督的帮手，最大限度地保护农民的利益。[9]有学者认为，有必要明确农村养老保险参保人员的范围和年龄条件。对象为所有农村居民，年龄为16-65周岁。建立以政府补贴为主，集体补贴和个人缴费为辅的农村养老保险多方筹资体系。对于农村社会保险基金筹集的集体补助部分，只能采取因地制宜、分类指导的原则，充分挖掘农村集体的各种资源，运用不同的补助方式，确保集体补助能够落实到位。[2]经过近10年的改革和探索，我国农村养老保险取得了一定的进展。但是，由于国家立法的滞后，至今尚未建立统一的农村养老保险制度，导致农村养老保险的适用范围和对象受到限制。同时，现有农村养老保险立法层次不高，保险基金管理和监督机制不规范，难以有效保障农民权益，严重影响农村经济发展和社会稳定。本文在分析我国农村基本养老保险法律制度现状的基础上，借鉴国外农村基本养老保险立法的成功经验，结合我国农村的实际情况，提出了完善我国农村基本养老保险立法的对策和建议。虽然不同的国家在这个问题上采取了不同的态度，但总的来说，都是为了最大限度地保障农民。因此，建议农村养老保险立法应明确规定涉及农村养老保险违法行为的法律责任，包括被保险人、保险机构、政府、监管机构等的责任。在责任形式上，包括民事责任、行政责任和刑事责任，要特别注意刑法的配套和衔接。建议适时修改现行刑法，严惩此类犯罪行为，切实为建立农村养老保障制度提供有力的法律保障。“三农”问题一直是困