城市更新项目落地实施

城市更新项目落地实施一、对城市更新的再认识国际上，城市更新的概念首次提出是在1958年的荷兰首届世界城市更新大会上，在这次大会上，将城市更新解释为：生活在城市中的人们有着不同的居住期望和出行、购物、娱乐等活动需求，并且为了形成更好的生活环境和更美好的城市容貌，会对房屋或者环境等提出改善要求，这类改善生活环境的城市建设活动都是城市更新。从这个解释来看，早期的城市更新侧重于人们居住的物质环境的改善。到2002年，英国人罗伯茨(PeterRoberts)在其编写的《城市更新手册》中提出：城市更新是用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种城市问题，对在经济、社会、物质环境等各方面处于变化中的城市地区作出长远且持续的改善和提高，这个对城市更新的阐述基本上是目前国际社会的普遍认识，它揭露了新时期的城市更新应当考虑到的四个特性：全局性、系统性、长远性和持续性。在我国，对城市更新内涵和外延的认识也是在不断丰富和完善，上世纪80年代将城市更新主要定义为城市的“新陈代谢”过程，这个过程既有推倒重来的新建，也有对历史文化街区的保护和旧建筑的修复等。90年代吴良镛先生从城市的“保护与发展”角度，提出了“城市有机更新”的概念，他认为从城市到建筑，从整体到局部，如同生物体一样，是有机联系、和谐共处的。“城市有机更新”主张城市建设应该按照城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模，合理的尺度，依据改造的内容和要求，妥善处理关系，在可持续发展的基础上探求城市的更新发展。“城市有机更新”是我国第一次从系统和全局的角度来探索城市更新发展的问题。2000年以后，我国推行城镇棚户区改造、老旧小区改造、城市老旧厂房改造提升、城市生态修复、城市基础设施补短板等，这些都是广义的城市更新的范畴，2020年10月，党的十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动”，标志着我国城市更新进入了新的发展阶段。新阶段的城市更新，应树立对城市更加正确、更加全面的认知；新阶段的城市更新，应顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举，注重提升功能，增强城市活力。新阶段的城市更新应具有“全局性、系统性、长远性和持续性”的意识，既要解决局部痛点，又要注意整体协调，既要考虑城市长远发展，又要切合实际，不“好大喜功”、“一劳永逸”。二、我国城市更新的政策演变谈到我国的城市更新政策，首先得从棚改说起，2004年开始的棚户区改造既是一项民心工程，也是改善城市环境、提高城镇用地效率、推动城镇健康发展的城市更新工程。2009年12月，住建部、发改委等五部门联合发布的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）是我国专门针对棚户区改造发布的第一个政策性文件，文件强调了实施棚户区改造的意义：（1）改善民生；（2）改善城市环境，集约利用土地，推进城镇化健康发展；（3）带动社会投资，促进居民消费，扩大社会就业，发展社区公共服务，推进平安社区建设。总之，棚改是一项扩内需、惠民生、保稳定的重大工程。2012年12月，《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）进一步提到：棚户区（危旧房）改造是城镇保障性安居工程的重要内容，要加快推进集中成片棚户区（危旧房）改造，积极推进非成片棚户区（危旧房）改造，逐步开展基础设施简陋、建筑密度大的城镇旧住宅区综合整治，稳步实施城中村改造，着力推进资源型城市及独立工矿区棚户区改造。2014年08月，《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发〔2014〕36号)指出：编制城市基础设施建设规划，应做好与棚户区改造规划的衔接，同步规划安置住房小区的城市道路以及公共交通、供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施建设。要统筹中心城区改造和新城新区建设，推动居住与商业、办公、生态空间、交通站点的空间融合及综合开发利用，提高城镇建设用地效率。2015年6月，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)提到：对于棚改项目，地方政府可以发行政府债券予以支持，也可以采用PPP模式来进行操作。表1：我国城市更新政策汇总一（棚改相关）到2020年，我国大规模棚改已经基本结束，迎来的是老旧小区改造和实施城市更新行动。2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），指出城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五愿景目标的建议》提出实施城市更新行动。次年发布的十四五规划明确提出“加快推进城市更新”，在十四五期间完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），为我国的城市更新划出四条底线，对城市更新提出要求，明确了如拆旧占比、拆建比、就地安置率、租金涨幅等具体指导数据。2021年11月，《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）确定了包括北京、唐山、呼和浩特等在内的21个城市作为第一批城市更新试点城市，重点探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式，探索建立包括土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等在内的城市更新配套制度政策。2021年12月，住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》（建办城〔2021〕50号）提出：结合城市更新行动、完整居住社区建设等，积极推进相邻小区及周边地区联动改造、整个片区统筹改造，加强服务设施、公共空间共建共享，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。2022年7月，《住房和城乡建设部关于开展2022年城市体检工作的通知》（建科〔2022〕54号）指出：城市体检是实施城市更新行动、统筹城市规划建设管理、推动城市人居环境高质量发展的重要抓手。结合城市体检成果，编制城市更新五年规划和年度实施计划，合理确定城市更新年度目标、任务和项目。今年7月，住建部发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）对进一步做好城市更新工作提出五项具体要求：1.建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提；2.依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，发挥城市更新规划统筹作用。3.将城市设计作为城市更新的重要手段，强化精细化城市设计引导。4.创新城市更新可持续实施模式，坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式。5.明确城市更新底线要求，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。表2：我国城市更新政策汇总二通过对我国城市更新相关政策的梳理，可以看出：1.开始于2004年的棚户区改造作为广义的城市更新，为我国2020年开始启动的实施城市更新活动奠定了理论和现实发展基础。我国的城市更新发展实践整体是从点到片再到面的过程，是个持续的长期发展过程，在这个过程中，全局性和系统性意识不断增强。2.城市更新应首先着眼于人的居住环境，继而扩展到城市的安全、便捷、人文和风貌，最终目标是要建设一个宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。3.城市更新不是一个“一蹴而就”的工作，是个持续性的改进工作，各个地区的发展也很不一致，可能出现棚户区改造、老旧小区改造、综合整治、微改造并举的现象。4.新阶段的城市更新以城市体检为前提，重视问题导向、目标导向和结果导向，依据城市体检结果，制定城市更新计划。5.新阶段的城市更新以政府引导、市场化运作为主，资金来源多源化，鼓励社会资本参与，重视城市高质量运营带来的效益提升。三、城市更新的实施流程根据我国现阶段城市更新政策及要求，总体来看，目前的城市更新操作流程如下图所示：1.城市体检：首先通过开展城市体检，找出城市建设的难点、堵点和痛点，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，城市体检发现的问题短板应作为城市更新的重点。城市体检是城市更新后续工作开展的基础。城市体检工作可以委托专业的第三方咨询机构开展，主要从生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8方面来对城市做全面的体检和诊疗。2.编制城市更新专项规划：根据城市体检结果，编制城市更新专项规划，这个专项规划要对城市体检中发现的“城市病”提出“诊疗”方案；要结合国民经济和社会发展规划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施；要划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施安排，制定年度计划。3.项目规划（方案）设计：在明确项目实施安排计划的基础上，对城市更新重点或重大项目，要编制规划设计方案，用于规范和引导城市更新项目后续工作。4.项目立项：在项目规划（方案）设计的基础上，由项目实施主体完成项目立项工作，政府投资项目走审批程序，企业投资项目走备案程序。5.编制实施方案：项目实施主体在对项目区域现状调查、可行性分析的基础上，编制城市更新项目实施方案。实施方案主要包括：更新范围、内容、方式及规模、供地方式、招标方式、投融资模式（含资金筹措方式）、规划设计（含规划调整）方案、建设运营方案等内容。项目实施方案是指导项目落地的纲领性文件。6.方案审批：项目实施方案需要政府城市更新管理部门审批，实施方案批复文件将作为后续规划管理和办理城市更新项目用地、环评、建设、交通、卫体、消防、园林绿化等相关审批手续的重要依据。7.项目招标：项目实施主体根据批复的实施方案通过竞争方式选择合适的投资方、建设（运营）方，根据投融资模式的不同，选择的投标主体类型也会不同，目的都是为了促使项目更好落地。8.项目建设：项目实施主体根据工程建设基本程序，办理前期施工手续，组织开展建设工作。涉及到搬迁的，实施主体应与相关权利人协商一致，明确产权调换、货币补偿等方案，并签署相关协议；涉及到土地供应的，实施主体组织开展产权归集、土地前期准备等工作，配合完成规划优化和更新项目土地供应等事项。9.项目验收交付：工程建设完成后，项目实施主体组织竣工验收。对于需要无偿移交的基础设施和公共服务设施、公共住房等，项目实施主体应按合同约定完成移交工作，并落实置换补偿等协议约定的内容。10.项目运营管理：竣工验收完成后，项目进入运营管理阶段。项目实施主体根据情况可以选择自主运营，也可以委托专业运营公司来运营。对于商业、娱乐、办公等持有型物业，主要通过出租等方式获取运营收入，城市更新项目的公共停车场、充电桩、能源站等配套公共服务设施也可以由实施主体负责运营。四、城市更新的投融资模式城市更新项目根据项目投资规模、建设内容、经营属性、市场化程度等不同，应选择不同的实施主体，采取合适的投融资模式。不同的资金来源，也应有相适应的投融资交易结构与之匹配。一般来讲，对于公益性较强，资金需求较低的更新改造项目主要由政府来主导实施，对于后期运营属性强、市场化程度高、自身资金能平衡的项目由地方国企和社会资本来主导实施，对于既有公益性又有经营性，自身资金不能平衡的项目由政府和社会资本合作实施。目前，对于城市更新项目主要有以下几种投融资模式：1.政府直接投资以政府部门为实施主体，利用财政预算资金直接进行投资建设。这种模式适用对象为资金需求不大的综合整治类项目、公益性较强的民生项目和收益不明确的土地前期开发项目。该模式的优势是项目启动速度快，政府容易进行整体把控；劣势是财政资金总量有限，更新强度一般不高。图1“政府直接投资”模式2.使用专项债券资金投资以政府部门或地方平台公司为实施主体，采取“财政资金+专项债”或“资本金+专项债”形式，专项债券主要收入来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收入以及土地出让收入等。该种模式适用对象为项目具有一定盈利能力，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡。该模式优势是专款专用，资金成本低，运作规范；劣势是专项债总量较少，投资强度受限，经营提升效率不高。图2“使用专项债券资金投资”模式3.PPP模式PPP模式下，政府通过公开招标、竞争性磋商等方式选择社会资本方，由社会资本方和政府方出资代表（出资比例不超过50%）成立项目公司，以项目公司作为城市更新项目的投融资、建设及运营主体。该模式适用对象为边界较为清晰，有经营需求但又不能完全通过市场化运营实现资金自平衡的半公益半经营性项目。PPP模式的优势是操作路径比较成熟、规范，投资资金主要由社会资本筹集，减轻了政府财政压力，引入专业的社会资本方可提高运营效率，项目风险由政府和社会资本合理分担；劣势是受财承10%红线影响，运作周期较长。目前PPP项目因为种种原因处于整改阶段，具体什么时候恢复尚不得而知。图3

PPP模式4.地方政府授权地方国企投资（ABO）模式由地方政府直接授权属地国有企业作为城市更新项目的投资建设运营主体。以属地国有企业为实施主体，通过银行融资或发行企业债券进行融资完成城市更新项目的投资建设。地方国企投资模式下，城市更新项目的收入可能来源于使用者付费、专项资金补贴等方面。该模式适用对象为地方国企有足够的实力和能力，项目有经营收益，但多数情况下还需要政府补贴，投资回报周期较长的项目。该模式优势是可有效利用当地国企资源及融资优势，前期工作流程及交易成本减少，政府诉求能得到较好体现，能承受较长期限的投资回报；劣势是收益平衡期限较长，另外ABO模式，未采用公开竞争性方式选定合作企业（实施主体），在一定程度上影响了这种模式的效力和合法性；ABO模式下政府支出责任未纳入中长期预算，有涉隐债的风险。图4ABO模式5.“投资人+EPC”模式政府授权地方国企作为项目实施单位或承办单位，地方国企通过公开招标的方式选择社会投资人和工程总包方（或专业承包方），地方国企与社会投资人按照约定股权比例成立项目公司，由项目公司负责城市更新项目的投融资、建设以及运营工作。城市更新项目资本金来源于项目公司股东出资，项目其他资金通过市场化融资获得，公司股东为项目融资提供增信担保。通常情况下，社会资本方既是股东方，也是工程承包方，与投资收益相比，社会资本方可能更看重的是工程施工利润。未来项目公司的收益主要由两部分构成，一个是项目的运营收入；另一部分是地方国企或政府相关部门支付的运营补贴。该模式的优势是可以在很大程度上解决项目投资资金的问题，同时工程总包方（包括专业承包方）的加入弥补了地方国企在工程建设能力方面的不足；劣势是一些社会投资人的要求比较苛刻，在追求获取工程量的同时，还要求投资收益率不得低于多少，甚至有的财务投资者要求兜底保证。图5“投资人+EPC”模式6.“EPC+O”模式以政府部门或地方平台公司为实施主体，通过公开招标等竞争方式选择城市更新项目的工程建设和运营方，“EPC+O”将设计、采购、施工和运营等环节结合起来，可以解决设计、施工和运营脱节的问题，强化运营责任主体，使承包商在设计和施工阶段就必须考虑运营策划问题，通过“EPC+O”模式实现建设运营一体化来实现项目全生命周期的高效管理。该模式的优势是可以在一定程度上缓解实施主体的资金压力，建设和运营的结合使项目更容易投入使用，项目经过前期几年运营后更趋稳定，期间暴露的问题也为实施主体在接手运营后更有针对性。劣势是目前既有工程建设能力又具有运营能力的企业不多，有很多企业是打着运营的幌子挣施工利润。图6“EPC+O”模式7.“城市更新基金+”模式城市更新项目资金投入量大，且项目运作特性决定了需要政府方的支持。目前由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立城市更新基金，成为一种新的模式探索。城市更新基金适用对象为政府重点推进项目，资金需求量大，收益回报较为明确的项目。使用城市更新基金最常用的模式是“城市更新基金+投资人+EPC”模式，此模式是在“投资人+EPC”模式基础上，引入城市更新基金，城市更新基金在一定程度上为项目股权和债务融资提供了背书，吸引更有实力的资金方和建设方，使项目更容易落地实施。使用城市更新基金的优势是能够整合各方优势资源，多渠道筹集项目建设资金，加快项目推进；劣势是目前城市更新项目投资回报水平、期限等与城市更新基金资金的匹配性不强，基金投资人的退出机制也不明确，面临实施上的诸多挑战。目前城市更新基金的投资人以房地产和建筑施工企业为主，资金期限较短，对于投资回报及附加要求多。

新城区开发模式与投融资规划一、新城区开发资源分析新城区不能是对老城区的简单复制，而应在城镇化进程不断推进、城市产业结构不断升级、城市功能分区与布局不断优化过程中，对新城区和老城区做统一规划和管理。新城区开发具有明显的资源禀赋及资源经营特性，突出的表现就是土地资源经营模式，即以城市土地为基础，改变城市投资环境和生活条件，吸引社会资金投资开发；另外还有产业资源经营模式和政策资源经营模式，分别是以产业发展和政策优惠等带动新区的开发建设。因此，新城区的开发应以资源为抓手，从全局角度进行系统的策划和设计，实现城市资源的优化配置。新城区开发必须保持资源的可持续性和开发的有序性，不应急于求成。对于各类资源应进行合理利用，尤其是土地资源。虽然新城区土地资源相对较为丰富，但如果利用不够合理，就会出现资源浪费和价值流失。对于土地资源更多地用于解决居民住宅、经营性商业设施、办公设施、公共服务设施等；对于产业资源，应以打造环境友好型为主，进而带动相关产业的链式发展；对于政策资源，应做到合理利用和有序引导，避免对政策资源的过度利用。可见，无论是市场导向或是政府导向，城市资源的开发经营必须以价值为核心，有层次、有重点地开展。在新城区的开发过程中，需要通过外部资源内化、内部资源外化、内部资源累积化及外部资源网络化等多种策略实现资源经营和开发的有序进行。外部资源内化也就是将外部资源内化为新城区的内部资源，如吸收其他区域的开发经验；内部资源外化是指加强对新城区的策划宣传，以提高品牌和影响力，吸引更多的外部资金投入；内部资源积累化就是通过新城区自身的积累，增强新城区的综合实力；外部资源网络化建立城市新区外部资源的网络状纽带，以实现新区开发的外部支持网络。二、新城区开发模式城市新城区开发要有前瞻性、科学性的开发理念，在实践的基础上采用恰当的开发模式。根据我们对于片区开发多年的理论研究与实践经验，常用开发模式有：模式一：产业导向开发模式产业导向开发模式，就是以工业产业为先导、城市生活配套为支撑，形成工业产业高度聚集、功能复合、高效统一的新城区域。经验表明，新城片区要想发展为独立性的城市功能，避免沦为空城，就要积极发展符合自身特色的主导产业，以产业发展为支撑，带动经济发展，提供充分的就业，实现居住与就业的平衡。国内典型的产业导向开发新城区有上海松江新城、固安产业新城、梅溪湖产业新城等。固安产业新城位于天安门正南50公里，地处大北京核心位置，周边40公里范围内交通便利。以前固安还是一个以传统产业为主的农业大县。2002年在固安产业新城的开发带动下，固安一改旧样貌，新型显示、航空航天、生命健康等战略性新兴产业已经挑起固安的大梁。新型显示产业类项目总投资超过了300亿元；2012年起步的生物医药产业集群，已经形成高端制剂、脑科学、体外诊断、医疗器械和公共服务和基因治疗五大平台。模式二：TOD开发模式公共交通导向TOD（Transit-OrientedDevelopment）开发模式，就是以火车站、机场、地铁、轻轨等公共交通站点为半径，建立集城市核心功能为一体的城区。公共交通有固定的线路和保持间距，这为土地利用与开发提供了重要的依据；在站点周边进行土地高强度开发，公共使用优先，带动片区的开发成熟。TOD开发模式成功的关键是在于政府行动领先于市场需求，对城市边缘的“生地”进行TOD的先期投入，其开发回报率要远远超过现有建成区内的“熟地”。图2-1

TOD开发模式美国纽约曼哈顿高线公园，就是依托TOD模式迅速发展成为经济文化中心。日本东京六本木，则以轨道为节点，形成“垂直城市”一跃成为东京新晋繁华新中心，诸如此类的还有英国伦敦、香港九龙等围绕轨道站点开发的城市。模式三：SOD开发模式公共服务导向SOD（Service-OrientedDevelopment）开发模式，就是城市政府利用行政垄断权的优势，通过规划将行政或其他城市功能进行空间迁移，从而对期望集聚的城市发展要素产生巨大吸引力，达到新城区的开发。SOD模式使新开发地区的市政设施和社会设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差，从而同时获得空间要素功能调整和所需资金保障。一个成功的经典案例，是当年青岛市政府出让了老城区用地，而率先进入新区，实现了城市功能转移、空间疏解与优化、政府财政状况改善等多重目标。此外还需要指出的是，SOD尤其是以政府为核心的行政中心转移，给社会带来的巨大示范效应和心理预期效应。模式四：EOD开发模式生态导向EOD(Ecology-OrientedDevelopment)开发模式，就是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。图2-2

EOD开发模式长久以来，环保作为传统的正外部性产业，主要依靠政府的购买服务和补贴。但依靠政府补贴，显然不是最佳策略，尤其是当前政府债务压力增大的情况下。在EOD模式中，项目公司通过改善环境，用优良的生态基底吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定，实现区域整体溢价增值，并以此实现对环保产业的反哺，以解决环保项目财政投入不足的突出问题，从而实现社会可持续发展。模式五：文旅导向开发模式文旅导向开发模式，是在中国新型城镇化背景下，根据中国城市发展特点及未来趋势，提出的一种新型城市开发模式。该模式即通过文化旅游产业的发展拉动区域经济发展、提升区域形象、推进区域产业转型、提升区域生活品质。文化旅游对于新城区发展来说既具有产业功能，也有特色贡献，特别是对旅游型的城市来说，文旅新区发展还是有巨大的发展潜力。文旅导向开发在国内典型案例是乌镇。乌镇的开发始于1999年，整体发展历经了20多年。乌镇文旅的3个发展阶段，即从最开始的旅游观光，到第二个阶段的休闲体验，再到第三阶段的文化驱动。乌镇已经作为中国首批十大历史文化名镇和中国十大魅力名镇、全国环境优美乡镇，素有“中国最后的枕水人家”之誉。2003年，乌镇被联合国授予亚太地区遗产保护杰出成就奖；2006年，被列入联合国世界文化遗产保护预备清单和中国世界文化遗产预备名单重设目录；2010年，乌镇旅游荣膺嘉兴市首个国家AAAAA旅游景区称号。三、新城区开发投融资模式在新城区的开发中，如何成熟地运用投融资开发模式是成功的关键因素之一。新城区的开发规模及系统复杂性，要求片区一种投融资模式主导下复合运用多种模式，从而使得片区价值成长的最大化，实现筹集的跨期平衡。那些忽视片区价值经营成长规律，追求单一快捷建设模式的常会陷入僵局及挫败。模式一：政府主导模式政府主导模式通常由地方政府作为开发、运营的主体，包括整合政府资源，协调与各部门之间的关系，基础设施建设和产业招商等。通常政府以下设的城市开发公司，作为投资、建设及运营的直接主体。政府主导模式下政府方能创造资金筹集、产业支持政策、税收优惠等条件营造独特投融资优势。早期国内大部分的经济开发区、高新区等都以政府主导模式为主。劣势就是对于社会资本的引导效应不够，区域基础设施建设推进较快，产业运营效率较低。图3-1

政府主导模式例如，镇江经济技术开发区1992年5月设立，2010年4月升格成为国家级经济技术开发区，是镇江主城区“一体两翼”功能布局的“东翼”。开发区成立运作江苏瀚瑞投资控股有限公司，负责新区基础设施开发建设、产业运营等。2010年4月镇江经济开发区升级为国家级经济技术开发区。模式二：股权合作模式股权合作模式即由政府或其控股公司与其他企业合作或合资组建开发公司作为开发主体，负责管理新区开发建设各项工作的开发模式。政府方负责行政管理事务，提供公共服务。股权合作模式一方面能充分利用政府地区资源，又可最大限度地吸引社会资金进驻，更有利于新区开发建设的推进。该模式适用于以工业产业发展为导向的片区，需要双方对于合作目标及边界有清晰的划分，并借助社会资本方产业资源优势，实现可持续共赢。图3-2股权合作模式例如，苏州工业园区1994年经国务院批准设立，同年5月实施启动，是中国和新加坡两国政府间的重要合作项目。中方和新方合作成立中新集团作为园区开发主体和中新合作载体，园区的行政管理由中方全权负责；成片开发由中新合资的开发公司负责；对外招商引资由中新联合共同负责。苏州工业园区近五年在国家级经开区综合考评中实现六连冠，跻身科技部建设世界一流高科技园区行列。模式三：市场主导模式市场主导型开发模式即政府通过招投标等方式择优选择民营企业作为新区的一级开发主体，政府仅负责开发前期城市规划的颁布、土地利用规划的编制和土地利用政策的制定等宏观事务，开发建设的筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施等都由片区开发企业主导完成。该模式具有完全市场化操作、土地招拍挂、企业完全控制等特点，适用于小范围片区的合作开发，以完全市场化的产业项目为主导；不适用需要进行大规模基础设施建设的新城区。图3-3市场主导模式例如，上海紫竹高新技术产业开发区于2002年6月奠基，2011年6月升级为“国家高新技术产业开发区”，由民营企业为投资开发主体。政府、企业、高校联合投资上海紫竹高新区（集团）有限公司，紫竹公司负责高新区总体规划、土地征用、开发建设、招商引资、运营服务等工作，总体上形成“政府搭台、企业唱戏、市场运作”的发展模式。模式四：BOT模式BOT（建设-经营-移交）模式是指政府就某公用基础设项目与私营企业签订特许经营协议，授权其承担项目的投资、融资、建设运营和维护。在特许期内私营企业通过运营收益将投资收回并赚取利润，政府部门享有调控权、监督权等，特许期满私营企业将基础设施无偿移交给政府。该模式下能充分发挥社会资本的积极性，通过社会资本创造增量实现正常回报。但模式当面面临土地、规划政策的限制，通过财税、土地增量的分享路径面临合规性风险。图3-4

BOT模式例如，固安工业园区建立于2002年，固安县政府与华夏幸福签特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司作为双方合作的项目公司，为固安产业新城的投资、建设、开发、运营提供一系列的公共产品与服务。企业则作为投资及开发主体，全权负责开发建设业务；政府主导重大决策、组织制定规划、确定标准规范、提供政策支持。模式五：PPP模式新城区开发中使用PPP模式，一般由政府方与社会资本方合作设立项目公司由项目公司进行片区开发的主要工作，政府提供法律法规政策方面的指导与意见，社会资本方则可有效利用其资金方面的优势或项目经营管理方面的优势参与新区开发，并按商定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益。项目开发运营周期届满后，根据项目的实际情况收回项目的所有权。PPP模式具有政企契约明确、收益共享、捆绑运营等特点。PPP模式下回报率相对稳定，风险可控。但对于大片区经营内容边界复杂、回报类型多、波动性大的情形下，难以实现整体平衡和期限匹配。图3-5PPP模式例如，南京市溧水产业新城PPP项目为区域性整体合作PPP项目，由中标社会资本华夏幸福基业成立项目公司，负责区域内的土地整理投资、“六通一平”等基础设施建设、公共设施建设运营维护、产业发展服务、规划设计等。合作期满，项目公司将相关资产及经营管理权全部无偿移交管委会或区政府指定机构。模式六：类PPP模式当前因PPP财承能力，部分片区采取ABO、投资人+EPC等类PPP模式进行开发运作。该模式下通常按照“整体授权、分期实施、封闭运作”的原则来实施，由政府授权国有平台公司作为项目实施主体，负责项目整体运作。国有平台公司作为招标人引进社会投资人，组合合