制度社会学视角下的城市社区垃圾分类研究

制度社会学视角下的城市社区垃圾分类研究

一、社区层面的生活垃圾分类调查根据循环经济的要求，固体残留物的处理应遵循“四r”原则：infed（减少）、复发（恢复）、再生（恢复）和再处理。我国人口众多,人均资源占有率低,发展循环经济是必然趋势。早在20世纪80年代国务院环境保护委员会就提出了生活垃圾处理的“三化”(减量化、资源化、无害化)方针,尝试提高垃圾循环利用水平,减少垃圾处理产生的二次污染。实行生活垃圾分类,对实现垃圾减量、资源利用和减少污染都具有重要意义。我国居民传统的生活垃圾分类和回收以经济利益为原则,有经济利益的生活垃圾回收利用率较高。但以市场为主导的生活垃圾回收不系统、不充分是一大痼疾,很多生活垃圾得不到有效回收利用,垃圾终端混合处理又带来一系列弊端,因此,从城市生活垃圾产生的源头———社区进行系统的垃圾分类势在必行。我国真正意义上的社区垃圾分类与发达国家相比开始得较晚,20世纪90年代中期才在北京、上海等大城市社区进行垃圾分类试点。2000年,原建设部选取了八个大中城市作为生活垃圾分类的试点城市,尝试大范围推广生活垃圾分类收集工作。但是,总体而言,我国社区垃圾分类进展缓慢,分类收集率低,效果不理想。2010年在上海实施生活垃圾分类的社区中,有害垃圾、玻璃、可回收物的分类收集量仅占生活垃圾总量的3.5%。社区层面的垃圾分类困难重重,问题何在?本文试图结合制度社会学理论,在经验研究的基础上对此问题展开深入讨论。经验材料分别为:(1)江苏省无锡市X街道垃圾分类调查。X街道位于太湖沿岸,有湖岸线7.8公里,是太湖水源地一级保护区。X街道共有12000余户,本地人口与外来人口总计约四万。在“治太保源”政策下,街道提出“环保优先”的可持续发展目标,2011年4月在其所辖的三个社区实行生活垃圾分类收集和处理。街道通过“前期准备”、“集中宣传”、“正式实施”、“巩固提高”四个阶段实行垃圾分类。2011年6月调查时,居民垃圾分类知晓率达到95%,支持率达到80%,垃圾分类率最高达到70%~80%,最后稳定在50%以上。通过垃圾分类,约30%的生活垃圾得以减量。(2)浙江省湖州市垃圾分类调查。围绕打造“生态城市”,推行生活垃圾的减量化、资源化和无害化处理,促进城市精神文明与生态文明建设,湖州市于2010年12月在所辖的14个社区开展生活垃圾分类试点工作。生活垃圾按照“厨余垃圾”、“有害垃圾”、“可回收垃圾”、“其他垃圾”分为四类,分别回收利用。笔者所在的课题组调查了其中的两个社区———T社区和S社区。除了以上两项调查外,经验材料还包括笔者参加的中国科协“城镇化背景下垃圾处理的技术路线与组织方式研究”课题收集的一些经验材料。二、社区垃圾分类研究的不足之处垃圾分类不仅是技术问题,更是社会问题,垃圾分类兼具专业性和社会性的特征已得到学界的普遍认同。对我国垃圾分类实施中的困境与问题,相关学者分别从垃圾分类的政府行为、公众环境意识、法律制度等角度提出解释。有学者指出垃圾分类“原地踏步”、宣传效果大于实际效果的原因在于“前端分类不到位,后端处理大杂烩”;有学者指出垃圾分类面临的最大困境是公众的环境责任意识不强,政府部门对垃圾分类重视程度不够以及政策偏差,缺乏有力的法律法规和配套的执行措施,特别缺乏明确的责任主体和具有约束力的奖惩机制。尽管此类成果已经较多,但是已有研究仍然存在不足之处,主要在于:(1)缺乏深度的实地调查研究。大多数研究仅仅是描述性介绍或者材料来自于新闻媒体的报道,实地调查材料欠缺。(2)理论解释深度有限。对社区垃圾分类困境的研究浅尝辄止,流于表面,缺乏理论上的探讨。(3)对策建议型研究偏多。在对“症”的认知还不甚清楚的情况下,就直接开出药方,实际效果难以预测。本文试图从制度社会学的视角阐释社区垃圾分类的结构性困境,希望能增进对社区垃圾分类的认知。新制度主义最早兴起于经济学领域,由于其在经济社会发展、制度变迁方面的巨大解释力,迅速扩展到社会学、政治学等领域。新制度主义指出,任何制度的正常运转都必须嵌入更大的结构甚至文化因素之中;任何制度的发展变迁都会受到相关制度安排、制度环境的影响。在探讨任何活动时,我们不仅要分析规范这一特定活动的游戏规则本身,还应该了解该游戏规则如何在更大的制度环境中运作,这就提示我们关注制度嵌入性的重要意义。“嵌入”是制度社会学中的核心概念,“嵌入”概念最早由波兰尼提出,后经过格兰诺维特加以细致化。格兰诺维特认为经济行为是嵌入于社会关系网络之中的,他提出了“结构嵌入性”的概念。Zukin等拓展了“嵌入”的类型,指出另外三种嵌入性,即认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。本文的理论假设在于:把社区垃圾分类推广看作一套“自上而下”实行的制度,这一制度必然嵌入社区结构的制度环境中。社区自身的结构特点、社区人口构成及素质、社区物业等都会对垃圾分类制度实施产生重要的影响。基于新制度主义视角,笔者把社区结构这一制度环境作为本文的分析重点。需要说明的是,本文着重探讨中观层次的制度嵌入性问题,即垃圾分类制度如何嵌入社区之中?受社区何种结构性因素的制约?至于社区以外的宏大的社会结构性因素并不在本文的讨论范围之内,有待以后的深入研究。三、流动人口与城市社区垃圾分类在不同的社区有显著的差异,社区人口结构是影响垃圾分类效果的重要变量。我国的社区人口结构经历了加速的异质化过程。从新中国成立到20世纪90年代住房制度改革前,我国城市居民住房以单位分配为主。由于工作单位变动性小,“单位楼”社区这一类似于自然村“生于斯长于斯”的熟人社会具有显著的同质性和封闭性特征。然而,改革开放以来特别是社会主义市场经济体制建立以后,我国城市社区同质性、封闭性逐渐减弱,社区的异质性和成员的流动性不断增加。原因如下:(1)我国的住房商品化制度逐步建立,分配住房的时代一去不返。原来的“单位制”小区演变为“后单位制”小区,经济条件取代职业和地缘关系成为选择住房的主要条件,频繁的商品房交易打破了社区稳定的居住格局。(2)随着城市化进程加快和农民工进城就业,大量外来流动人口以租客的身份成为社区人口的重要组成部分。在城市的某些区域,外来流动人口甚至超过本地人口。就城市社区而言,滕尼斯意义上熟人社会式的“社区”越来越少。与老的城市社区相比,新城市社区人口的异质性和流动性特征对社区整合具有明显的负面作用。从个人层面来说,“寄居性”造成了社区成员对社区认同程度低下甚至是负认同;从社区层面而言,社区成员的“原子化”造成了社区组织动员能力的微弱、社区凝聚力和归属感的不足,意味着社区社会资本总量偏低,社区整体行动能力偏弱。以往对社区垃圾分类的研究缺乏对社区本身结构及人员构成的分析,而这一点却是我国垃圾分类面临的主要结构性困境之一。笔者调查的无锡X街道第一社区是先建小区,筹建于2007年4月,第二社区筹建于2009年3月,第三社区筹建于2009年12月。三个社区安置的都是当地的失地农民,在农民住房安置中,相当一部分家庭有两套以上的住房。由于第一社区建设得最早,周边设施也最为齐全,大部分居民选择在第一社区居住,将二、三社区的房屋租给外来人口。所以,三个社区的人口构成具有显著的差异。在外来人口比例上,第一社区比例最少,为29.2%,第二、第三社区分别为37.4%和40.8%。与之相对应的是三个社区垃圾分类效果也具有明显的差异:第一社区的垃圾分类效果最好,分类投放率和投放准确率都较高,二、三社区的分类效果相对较差(见表1)。流动人口对社区垃圾分类的影响较为明显。为什么流动人口的垃圾分类效果较本地人口差呢?通过实地调查发现原因如下:(1)归属感差异和熟人社会监督机制失效。首先,垃圾分类在外来流动人口中的接受程度不高,宣传效果不理想。外来流动人口是“离土又离乡”的外出就业人员,对他们来说,居住地不过是其漂泊生活中的一个驿站。他们对居住地没有什么归属感,参与社区公益事业不够积极,较为排斥居住社区的垃圾分类。其次,熟人社区的监督机制失效。真正意义上的社区是熟人社会,由于本地人口的归属感较强,本楼道选出的垃圾分类指导员对本地居民的监督效果往往较好。熟人社会的道德约束机制能形成强大的舆论压力,垃圾分类不好被张贴告示对本地人来说意味着名誉与面子受损等可预期后果,但对流动人口而言,熟人社会中的道德与面子机制作用很难发挥。(2)制度设计的缺失。户籍因素在垃圾分类制度设置时就没有被纳入参考标准中,这在我国城市社区垃圾分类工作中比较常见。据第一社区主任介绍,垃圾分类设备,如家庭分类垃圾桶、分类垃圾袋是以户为单位发放的,每户一套垃圾分类设备,但是制度设计中没有对流动人口加以特殊考虑。本地人口一户3~4人,而外来流动人口租住的房屋大多住着多户,一套三室的房屋可能住着8人,甚至10人。这些人最后不得不共用一对分类垃圾桶,影响了垃圾分类的效果。四、垃圾分类管理制度不完善我国城市社区的垃圾分类制度是由政府设计并推动的。由于社区垃圾分类与社区物业的环卫工作有一定的重合性,很多城市社区的垃圾分类收集和运输是借助于社区物业的环卫人员和已有的生活垃圾收集系统实施的。在现有的制度安排下,物业公司必然成为垃圾分类制度实施的重要参与主体,可以说,物业公司工作的好坏直接影响垃圾分类效果。物业公司的态度与立场受制于“政府-物业”关系以及物业公司自身的性质。随着住房制度的改革,原有公房所有者和住户之间的管理者与被管理者的关系逐渐演变为物业公司与房屋所有权人之间的服务和被服务关系。作为20世纪80年代以后从西方国家引入、与市场经济体制相配套的制度,物业制度在我国有了长足发展。30多年来,“政府-物业”关系发生了根本性的转变。物业公司逐渐从国家行政权力过度化中走出,开始成长为独立运营核算的市场主体。我国社区的管理制度也由计划经济时期完全依靠行政力量管理迈向居委会和物业双重管理与服务,居委会与物业各司其职,分工明确。在湖州市的垃圾分类试点中,物业公司发挥了重要的作用。在垃圾分类前期宣传阶段,物业公司人员配合政府进行垃圾分类宣传工作。在正式实施阶段,物业公司定期发放垃圾分类专用袋,并进行垃圾收集与清运工作,全程参与垃圾分类实施的整个过程。但是,物业公司的态度受制于全新的“政府-物业”关系以及物业的盈利方式,有时候很难与政府“一条心”。湖州B物业公司负责人表示他们有自己的苦衷,很难尽心尽力与政府配合实施垃圾分类。首先,作为自负盈亏的经营主体,“成本-收益”权衡是物业公司的行动准则,实行垃圾分类制度能否盈利对物业公司至关重要。例如,B物业原有保洁员32人,为实行垃圾分类,新增加四人专门负责分类垃圾的收集与清运,按照当地的最低工资标准,四人的工资、保险及其他支出费用一年将近10万元。如果分摊到居民身上,每户每年为垃圾分类所交的费用约为60元,如果需要保洁员进行二次分拣,还需要加工资。但是,居民对垃圾分类收费认可度低,收费较为困难,作为财务上自负盈亏的物业公司不可能自己支付,而政府采取的以“奖励代替补偿”的垃圾分类奖金激励机制对在实施垃圾分类排名中下的物业公司没有太大吸引力。在这种情况下,垃圾分类制度的实施效果取决于物业公司可以获得的资金支持程度,需要物业公司在垃圾分类上做到财务收支平衡。其次,作为参与竞争的服务性市场主体,“顾客取向”的理念限制了物业公司垃圾分类措施的实施。物业公司作为服务行业,面对激烈的市场竞争,需要得到居民的认同和满意才能生存下去。物业费的收缴率与居民的满意度密切相关。但是,在垃圾分类试点阶段,居民的垃圾分类接受度和积极性都不高。物业公司“顾客取向”的经营理念,使得其在实施垃圾分类时可采取的有效对策不多。部分住户对垃圾分类的参与度和积极性不高,物业公司没有合法的惩罚权,很是无奈。物业公司表示,如果其态度坚决,可能居民“连物业费都不交”。在顾客的“满意率”与垃圾“分类率”难以两全的情况下,物业公司多倒向前者,很难为了推动垃圾分类去“得罪”顾客。物业公司怎么生存,就是以收物业费为主。想提高物业费的收缴率,就得拉近与居民的关系。物业现在什么都在做,他们什么事都找物业,好像收了物业费什么都要管。服务不好,物业费就收不上来。现在有了垃圾分类,先不说对公司产生不了经济价值,不少住户不理解,觉得是个麻烦事,我们去宣传劝导,他们还不高兴,这会直接影响到我们的物业费收缴(W女士,2011-5-25)。五、规范和加强对垃圾分类的监督与惩罚垃圾分类制度推广的最终目标是培养具有自觉垃圾分类行为的个体行动者。发达国家针对垃圾分类制定了一系列法律,对公民垃圾分类行为做出严格的义务规定。例如,日本的垃圾分类立法就包括基本法、综合性法律、专项法,各级法律对相关主体的行为规范都做出了明确的规定。但是由于我国垃圾分类处于初期试点阶段,居民垃圾分类做到完全自觉投放尚不现实,因此,有效的监督与惩罚机制是垃圾分类收集中的关键环节。我国关于垃圾分类的法律法规尚未成体系,很多情况下依赖社区自主探索的监督方式,但不同社区的监督机制实际效果差异很大。1.生活垃圾现状分T社区有常住居民537户,1200人左右。2010年12月份开始垃圾分类试点。在2011年4月份湖州市垃圾分类工作评比中,T社区荣获第一。该小区共有垃圾分类保洁员五人,每个人负责十个左右楼道,其垃圾分类主要做法如下:(1)入户收集和二次分拣。居民在家中将垃圾按照“厨余垃圾”和“其他垃圾”分类扎袋,在每天8:30之前将垃圾放于门口的垃圾中转桶。保洁人员在早上8:30~10:30上门收集并检验分类情况。若分类正确,就直接放入垃圾分类桶;若分类不正确,保洁人员会对居民进行劝说、指导,并进行二次分类。(2)分类情况登记和公示。保洁人员及时对每户垃圾分类情况进行登记。按照“分类正确(√)、有分类意识但仍会分错(△)、完全没有垃圾分类(×)”的标准,将每日每户的垃圾分类情况登记,登记表汇总后进行统计分析,每十天统计一次,计算出每户的垃圾分类率和正确率,统计结果告知住户并提交上级部门,同时以书面形式张贴于楼道的醒目位置。这些措施使得T社区垃圾分类正确率达到47.8%,远远高于湖州市其他试点社区(1)。2.社区垃圾分类实施效果S社区有居民约5000人。在进行垃圾分类试点后,社区增加了四名保洁人员专门负责垃圾分类工作,工作内容主要包括楼道口和地下室的分类垃圾的清运。上午7:00~9:50清运楼道口的垃圾,下午14:00~16:30收集地下室的垃圾。居民将垃圾投入相应的垃圾桶后,不管分类是否到位,保洁人员不再二次分类,只是将垃圾按分类后分别装入清运桶中,然后集中至社区清运点。四名保洁人员的工资由物业公司支付,按湖州的最低工资标准,每人每月1160元,与其他保洁人员相比,工资多50元一个月。在垃圾分类实施效果方面,笔者调查时S社区已试点了近半年时间,虽然获得了一定奖励,但小区内的垃圾分类工作不甚理想。垃圾分类全凭居民自觉,没有二次分拣。在公示宣传期内,效果特别好,但是后几个月,分类率迅速下降。从上述案例中可以看出垃圾分类监督机制所发挥的作用。有监督的社区垃圾分类实施效果明显好于垃圾自觉投放。垃圾分类实名制效果好于匿名制表明在垃圾分类制度实施的初期,监督机制在垃圾分类中不可或缺。我国实行垃圾分类实名制的社区基本依靠垃圾分类指导员、环卫工人等人力监督,在狠抓垃圾分类率而又不得不依靠监督的情况下,解决监督以及监督成本等问题难度很大。实际上,很多垃圾分类试点小区的监督成本都要高于垃圾分类设施的运行成本。由于监督成本过高,一些试点社区不得不放弃监督。但是,依靠居民自觉投放,垃圾分类率与投放准确率又过低。“自觉投放”与“垃圾分类率”、“人力监督”与“监督成本”似乎面临着难以调和的矛盾。六、城市社区居民的垃圾分类认知-行为-脱离网环境行为是指作用于环境并对环境造成影响的人类社会行为和各社会行为主体之间的互动行为,环境行为按照环境影响可以分为环境友好行为和环境破坏行为。垃圾分类本质上是一种环境友好行为,垃圾分类行为背后有一定的环境认知与态度为基础。环境认知是环境行为产生的前提,但是有明确的环境认知,是否能产生特定的环境行为呢?在城市社区垃圾分类中,笔者发现垃圾分类“认知-行为”脱节的现象非常明显。湖州市T社区对本社区居民调查的结果显示:知道垃圾分类的用处的居民占97.0%;了解湖州市现行垃圾分类方法的居民占90.4%;认为垃圾分类是环保行为,积极配合的居民占97.0%;认为垃圾分类应由产生垃圾的家庭为主的居民占85.8%(2)。在社区的垃圾分类统计中可以发现,进行垃圾分类并分类准确的居民的比例不到50%,这些数据表明,社区居民对垃圾分类的认知与行为有明显的脱节。在实际调查中笔者更进一步发现,脱节度在不同群体中有明显的差异,与年龄因素关系最为密切,呈现“两头好中间坏”的格局:老人和儿童的垃圾分类行为与垃圾分类认知基本一致,能够积极进行垃圾分类;中年人(上班族)表现出明显的环境“认知-行为”脱节。为何老人表现出如此的积极性?这主要和老人自身的条件以及传统的生活习惯有很大的关联:(1)老人赋闲在家,有充足的时间和精力进行垃圾分类。(2)老人精神生活比较空虚,积极参加垃圾分类是其参与社区生活的重要内容,某种程度上是其实现自身价值的方式,很有“成就感”。(3)老人大部分有分类的习惯。无锡X社区由“村转居”改制而来,居民大多为失地农民。对农民来说,传统的农村垃圾正是通过分类实现有效利用的,即所谓“有垃圾无废物”。在调查的垃圾分类点社区中,大部分的垃圾分类志愿者都是老年人。除此以外,儿童的垃圾分类积极性也很高。社区负责人表示,有小孩的家庭垃圾分类要普遍好于没有小孩的家庭。学校是无锡X社区垃圾分类的“主战场”之一。孩子处于社会化的早期,遵从度高,老师在学生的心目中具有较高的权威。当地把学校作为垃圾分类的主要教育场所,通过老师的宣传,孩子容易成为垃圾分类积极行动者。个体的环境行为受制于特定的社会情境、社会结构、成本收益、外部监督等,这些因素是导致环境认知与环境行为脱节的重要原因。中年人在垃圾分类中的“认知-行为”脱节现象也是有复杂原因的。首先,处于家庭核心地位的中年人是家庭收入的主要来源,精力主要专注于工作上,无暇顾及其他,对垃圾分类的重视程度和参与力度往往不够。其次,从个人的成本-收益考量,对于耗时、耗力但是收益相对较小、没有“好处”的垃圾分类,中年人的理性选择往