四化税收征管目标及实现途径

四化税收征管目标及实现途径

一、税收征管目标允许泄漏的家庭最小化。即实际征收管理的纳税人户数与应该征收管理户数之间的差额最小化。它是一国实现税款流失最小化目标的先决条件。税款流失最小化。即实际征收的税款与应该征收的税款之间的差额最小化。它是各国税收征管最直接、最核心的目标,也是其他税收征管目标的总体反映和体现。税收成本最低化。即征纳双方为征收和缴纳税款所发生的费用支出或造成的损失占实际征收税款的比例最小化。税收成本的大小是衡量一个国家或地区税收征收管理效率高低的一个重要指标,它是税收征管的效率目标。纳税服务优质化。即税务机关为了征税的需要应该为所有的纳税人提供热情、方便、准确、快捷、及时等优质高效的纳税服务。纳税服务优质化的目标,对西方国家来说,是“纳税人是上帝”信条在税收工作中的具体体现和要求;在我国,是“为人民服务”的根本宗旨在税收工作中的具体体现和要求,也是实现其他征管目标的基础。税收征管改革和具体的税收征管工作都应当围绕上述“四化”目标开展或朝着有利于实现上述“四化”目标的方向迈进。二、税收征管模式1995年进行大规模税收征管改革时,国家税务总局提出了“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的新的税收征管模式。实践证明,各地在新的税收征管模式建立和实施过程之中,出现了“疏于管理,淡化责任”的问题,国家税务总局对上述税收征管模式进行补充完善,加上了“强化管理”四个字。因此,新的税收征管模式完整表述为“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”。笔者认为,有必要对新的税收征管模式进行认真分析和正确理解。(一)优化纳税服务,实行纳税人自行申报纳税制度让纳税人自行申报纳税,其道理在于:一是有利于明确纳税人和税务机关的权利和责任。纳税人自行申报纳税,明确了纳税人和税务机关的权利和责任;同时,还有利于培养纳税人自觉纳税意识,减少税务机关的征税成本和因税务机关上门征税给纳税人带来的干扰以及不廉洁行为。二是体现了政府与纳税人的诚信关系。就政府或代表政府行使征税权的税务机关而言,尤其是在没有证据表明纳税人有违法事实之前,应该相信纳税人是诚实守法的。就广大纳税人而言,在这种信任中也得到了尊重。也正是基于这样一种理念,才有必要让纳税人自行申报纳税。三是税企双方实现纳税信息对称的需要。对税务机关而言,在纳税人纳税前需缴多少税,税务机关一般是不清楚的。就纳税人而言,自己的收入、成本费用是多少,需要缴纳多少税,最为清楚。只要纳税人如实申报、诚信纳税,税务机关就能了解和掌握纳税人的真实信息。因此,实行纳税人自行申报纳税制度,是税务机关征税的最重要的先决条件和基础环节。优化纳税服务是“为人民服务”的根本宗旨在税收工作中的具体体现,是构建和谐征纳关系的需要,也是各国税收征管所追求的目标。因为,将税收政策、办税流程和税收政务公开,为纳税人提供纳税服务,不但有利于纳税人了解、学习、掌握、执行和运用税收法律法规,减少各种税收风险,而且有利于税务机关提高税收征管效率、征管质量和征管水平。正是由于上述理由,新的税收征管模式要“以申报纳税和优化服务为基础”。(二)有利于提高征管质量,加快税收征管信息化建设以计算机网络为依托就是要引入先进的计算机及其网络技术和科学的管理方法进行税收管理,并将计算机及其网络作为税收征管的载体和支撑,实现税收管理现代化。以计算机网络为依托,一是强化税收监控管理的需要。要对所有纳税人的整个纳税过程和税务机关内部的管理情况实施全面、严格的监控管理。二是实行重点稽查的需要。要从成千上万纳税户难以计数的涉税资料中,根据多种选案模型和标准,对筛选出的涉嫌税收违法、违章的纳税人进行重点稽查,如果没有计算机网络的支持很难做好这项工作。三是优化办税服务的需要。为纳税人提供简便、快捷和优质服务,不但是建立纳税申报制度的需要,也是税务机关的一项重要职责。由于现代化的计算机系统具有自动化程度高、信息储存量大、查询和运算速度快、准确性高等优点,将它运用于税收征管,必然会提高征纳双方的办事效率,缩短办税时间,减少误差。四是降低税收成本的需要。发达国家率先进行税收征管电子化的原因,除了加强税务管理外,降低税收成本也是一个重要方面。如美国每征收100美元,税收成本仅为0.45美元,其他发达国家每100美元税的征收成本也都在1美元以下,而发展中国家每100美元税的征收成本则在3~6美元。(1)因此,降低税收成本,提高征管质量,加快税收征管信息化建设成为必然的选择。如何进一步完善现行税收征管信息系统和计算机网络建设,就成为新的税收征管模式建立的关键所在。(三)新征管模式的特征“集中征收”是指税务信息、数据处理尽可能高度集中和办税场所相对集中的统一。那种单纯地认为集中征收是将纳税人集中到办税服务厅办理申报等纳税事项的认识是片面的。因为,首先,从集中的对象看,新征管模式是以计算机网络为依托和支撑的,集中的对象不仅是纳税人本身,更主要的是税收信息;其次,从集中的方式看,随着申报方式的多元化和计算机的广泛应用,邮寄申报、电子申报等先进的申报方式会越来越多地取代上门申报的方式;最后,从集中的程度看,新征管模式的技术支撑是计算机网络,集中的程度主要是以计算机联网范围和信息共享范围大小为标准。因此,各地在实行集中征收的过程中,一定要根据当地纳税人的多少、税收规模的大小、经济实力状况和现有的办公条件等实际情况,在考虑计算机网络建设的基础上合理规划办税服务厅的布局和集散程度,以免造成不必要的浪费,给纳税人带来不便。(四)以税务核查的方式来一“重点稽查”是指选择和实施稽查的对象要有重点。因为,税务稽查是加强税收征管的最后一道防线,在税收征管中起着“守门员”的作用。新的税收征管模式虽然实行了纳税人自行申报纳税制度,但在实际经济生活中,由于利益的驱动或其他原因,少数纳税人可能存在不如实申报纳税的问题。因此,才需要税务机关以税务稽查手段去甄别真伪,通过对那些不如实申报进行偷逃骗税的纳税人实施有重点的稽查,并且查深查透,严格依法进行处理,以儆效尤,达到税务稽查“打击一个,教育一片”的效果。同时,通过税务稽查,发现税收征收管理中存在的漏洞和问题,以进一步采取相应措施,加强管理,起到以查促管的作用。(五)税收征管中的“征收、管理、查封”新的税收征管模式中加上了“强化管理”后,不但突出了管理的作用,而且使新的税收征管模式更加全面,有利于解决原先模式在实施过程中出现的“疏于管理,淡化责任”的问题。但对新的税收征管模式中的“强化管理”还是存在着认识上的分歧。一种理解是,强化管理与集中征收、重点稽查分别强调税收征管中的“征收、管理和稽查”三个不同的方面或环节,三者是并列的关系。另一种理解是,强化管理是新模式的落脚点和目的,就是要通过以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,从而达到强化管理的目的。笔者认为,上述两种理解都存在着片面之处。正确的理解应该是,强化管理强调的是管理在新模式和整个税收征管中的地位、作用,既要采取加强税户税源(如税务登记、税源预测与监控、账簿凭证、纳税信息的采集等)管理、纳税评估、汇算清缴、税务审计、反避税以及税收政策管理等管理措施来强化税收管理,又要通过申报纳税、优化服务、计算机网络、集中征收、重点稽查等方法或手段来强化税收管理。因此,强化管理不只是强化“征收、管理、稽查”中的“管理”,而且要贯穿于整个税收征管过程的始终,强化管理是手段和目的的统一。三、票和控税权宜防止税收流失,实现税款流失最小化的税收征管目标,关键是要从根本上解决税务机关与纳税人的信息不对称问题,提高对税源的有效监控管理水平。目前,我们十分强调和非常重视发票和税控器具在税源监控和税收征管中的作用,大力推行“金税工程”和税控器具,强化“以票管税”。笔者认为,强调发票的作用,只是现有征管条件下的一种权宜之计,虽然在一定程度上可以防止或遏制税收违法犯罪行为,但并不能从根本上解决大量的偷逃骗税或税收流失问题,而且会产生许多负面影响,甚至对经济发展产生扭曲作用。要从根本上提高对税源的有效监控管理水平,可以学习、借鉴一些发达国家的做法与经验,从根本上转变监控管理的思路,弱化发票的作用,关键是改变纳税申报制度、完善纳税信息监控系统和减少现金交易。(一)数据资料错误申报,可能导致经济往来来核心内容是纳税人不但要向税务机关申报自己的与计税依据有关的数据资料,而且要申报与其发生经济往来或交易对象的有关数据资料,如果纳税人对自己的纳税数据资料不申报、漏申报或进行虚假申报,与其发生经济往来或交易对象进行了申报,税务机关通过征管软件和已联网的计算机网络进行录入、归集、传输和审核比对,问题就能出来。这种利用纳税人相互申报数据资料的制约、监督办法是一种最好的税收监控管理办法。(二)税收征管信息化管理系统近几年来,从计算机广泛应用于税收征管,金税工程一、二期,到CTAIS的运用与推广,再到目前金税工程三期的建设,足以证明我国税收征管信息载体的建设取得了巨大进展。国家税务总局已明确金税工程三期的总体目标是:根据一体化原则,建立统一规范的应用系统平台,依托计算机网络,国家税务总局和各省税务局高度集中处理信息,覆盖所有税种、所有工作环节、国地税局并与有关部门联网,包括征管业务、行政管理、外部信息、决策支持等四大子系统的功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定、保障有力的税收管理信息系统。为实现这一总体目标,从税收征管和监控的角度看,软件的设计是关键,数据的利用是重点,强化税收的监控管理是目的。“金税三期”的税收征管信息软件系统应当也必须具有强大数据资源的处理和信息资源的有效挖掘和利用的功能。能将收集录入的大量涉税数据信息,尤其是从四面八方收集起来涉及纳税人税源或各税种计税依据的数据信息(包括通过国际税收情报交换取得的税收信息资料)按纳税人的名称或识别码自动传输、归集、处理、挖掘和利用。经挖掘、审核、分析、评估后,对发现问题的,应按时移交有关职能部门进行查实、处理。日本正是采用先进的信息技术和上述科学严密的涉税信息资料的收集、处理方法,对税收实行了强有力的监控,不仅纳税人很少偷逃税,而且保证了纳税评估、税务调查(即税务稽查)的针对性强、准确率高。(三)严格执行并执行好银行收款、支付的结算制度,应将以下几种方式结合起来进行首先,国家机关和企事业单位对个人的工资、福利和奖金的支付,一律通过银行划转到个人的信用卡上,采取转账支付的方式;其次,重新制定并严格执行企业、单位经济往来转账收、付和备用金制度,小额以上的收、付一律采用银行转账的方式进行结算。同时,要在全社会实行统一的识别码制度,对每个单位、每个企业和每个个人发放一个全国统一的终身不变的代码或识别码,如美国的安全号码(Securitynumber)就是如此。四、涉税信息搜集工作存在的问题为了实现“漏管户最少化、税款流失最小化”的税收征管目标,强化对纳税人计税依据或税源的有效监控,实行全面、真实的纳税评估,提高税务稽查针对性和准确性,对涉税信息的收集、处理和利用就显得尤为重要。可以这样说,税收征管信息的采集是现代化税务管理前提下税收征管基础工作的基础,是强化税源监控管理、实现税收征管目标的内在需要和必然要求。当前,由于我们对纳税人税源信息采集工作的重要性认识不足,各级税务部门还没有把涉税信息收集工作摆上重要位置,其存在的突出矛盾是:一方面信息匮乏而又垃圾数据成堆;另一方面因管理混乱而又信息利用不足。造成这种局面的具体原因主要有:一是涉税信息资料采集渠道不多,主要靠纳税人申报的纳税信息,既没有从制度上规范要求纳税人提供与其发生业务往来和交易对方的有关业务往来和交易信息,又没有具体明确各级税务机关和税务人员必须收集哪些涉税信息及其相应的责任。二是涉税信息资料采集范围狭窄,缺乏与相关经济管理部门和执法部门的信息交换。三是信息失真。既有纳税人出于自身利益的考虑,存在隐瞒自身纳税能力的倾向,提供一些不真实的数据资料,也可能因为纳税人和税务管理人员发生笔误或录入错误,导致涉税信息失真。四是管理混乱。收集的涉税信息资料,有不少是过时、重复、无用的垃圾信息资料,却挤占了有限的资源空间,有的有用信息却被束之高阁或分散在各个部门和管理人员的手中,甚至丢失严重,大量对涉税信息的运用是现用现找,没有形成集中、长效管理机制。纳税人税源信息搜集的不充分、不真实、不齐全、不完整和不连贯,明显削弱了对纳税人的税源变化和相关税种计税依据的全面了解和掌握,导致税收监控不力。因此,我们必须采取切实可行措施,从完善制度入手,规范纳税人税源、征管信息采集渠道或方式,并健全相应的保障措施。五、对会计主体相关问题的基本认识在新一轮税收征管改革和规范税务机构设置中,国家税务总局要求按照行政区划设置税务管理机构,对税源坚持属地管理原则,实施分类管理。当前,在探索税收属地管理基础上的专业化管理机制过程中,存在的突出问题是,一些地方将各类纳税人及其各种税收管理事项均按纳税人所在行政区域划分到相应的税务局、分局或所管理。如有的地级市只有三四十户涉外企业,按企业所在地将其分散到三或四个区税务局管理,甚至一个税收管理员既管外资企业,又管内资企业和个体工商业户。这种管理模式既没有体现属地管理基础上的分类管理的要求,也不利于税收政策的掌握与执行,更不利于对外资企业税收与有关国际税收事项管理的加强。笔者认为,税收管理要真正科学地贯彻落实属地管理与分类管理相结合的原则,首先,必须解决一个认识问题,那就是“属地”这一概念的范围问题。属地只是一个相对的概念,属地可以是一个区(县)或乡镇,也可以是一个市,甚至可以是一个省。如对某一类型企业的税收管理或某一类型的税收事项管理,只要能有利于政策执行的统一和口径一致,有利于强化管理、提高管理的质量和水平,有利于减少环节、降低成本、提高效能和优化环境,完全可以集中在市一级税务机关管理,甚至上收到省一级税务机关集中管理。这并不违背属地管理的原则,相反,恰恰是属地管理基础上的专业化管理的具体体现。其次,