中国特色的农村老年人养老保障体系研究

年4月19日中国特色的农村老年人养老保障体系研究文档仅供参考中国特色的农村老年人养老保障体系研究一、前言中国作为最大的发展中国家，一方面是人口处于转型时期，另一方面是经济社会也正处于转型时期，这些因素的共同作用使得中国老龄化及老年人保障问题显得非常重要。中国的老龄化具有发展快、老年人口数量大、地区之间不平衡、超前于社会经济发展等特点。老年人对经济供养、医疗保健、生活照料和精神文化等方面的需求日益增长，必将给国民经济和社会发展带来巨大的挑战。现行的农村地区的养老体系主要包括:家庭养老、社会养老、自我养老、社区养老四种模式。由于农村各地经济发展不平衡，采取何种养老方式要因地制宜。本文旨在经过论述人口老龄化背景下中国农村老年人口的保障体系的构建与完善，结合现阶段农村老年人的生活现状提出建议和对策。二、中国农村老年人养老保障体系研究的背景与意义（一）中国农村老年人养老保障体系研究的背景1、中国农村人口老龄化现状民政事业发展统计报告显示，截至底，全国65岁及以上老年人口11309万人，比上年增长了3．22%，占全国总人口的8．5%，比上年上升了0．2个百分点。60岁及以上老年人口16714万人，比上年增长了4．53%，占全国总人口的12．5%，比上年上升了0．5个百分点。发达国家人口老龄化的进程表明，城市居民人口老龄化的水平一般要高于农村，而中国的情况则正好相反，就当前来看，中国老年人口近60%分布在农村[1]。在全国老龄工作委员会办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》中指出:“农村的老龄化水平高于城镇1．24个百分点，这种城乡倒置的状况将一直持续到2。这是当前中国人口老龄化不同于发达国家的重要特征之一。”由上述可见，中国老龄人口不但数量大、增速快，而且60%分布在农村地区，而农村地区经济发展水平普遍不高，能够说是未富先老，这就造成农村养老问题尤为突出。2、传统家庭养老功能的弱化家庭养老是中国农村最通用的养老方式，它与传统农业社会的生产方式相适应，在传统农业社会中，年长者一般都是一家之主，对整个家庭的资源拥有很大的掌控权，加上传统的儒家“孝道”文化的深刻影响，中国自古以来由家庭为老年人养老，这是中国普遍而且经济的养老形式[2]。可是随着中国城市化进程的进一步推进，大量农村剩余劳动力的向城镇转移，农村“留守老人”增多，以及孝文化的衰退，使得农村年轻人的赡养老人的意识已大为淡化。同时，农村的经济基础还比较薄弱，虽然改革开放使农村贫困问题有所减缓，但仍有大量贫困人口存在，贫困削弱了家庭对老年人的经济支持，使家庭养老的效果受到影响，这些都使得现有的家庭养老面临严峻挑战[3]。3、土地保障发挥作用太小老年人劳动能力衰退，日常生活都需要她人照料，自己耕种土地就更不可能，虽然《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，赡养人有义务耕种老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有，以保障老年人的基本生活来源。可是正如上文所说，现阶段农村年青劳动力大多数都外出打工，大量农村劳动力外流，青年人自己的土地都不想耕种，更别说会耕种老年人的土地了，再说即便有人耕种，土地所带来的收益对于农村养老来说也是杯水车薪，难以发挥作用。原因有三:其一，农民拥有的只是土地的经营权而不是所有权，这就决定了农民只能靠在土地上进行农业生产来得到收益，而不能从土地上获得其它收益;其二，土地经营面临气候等诸多风险，换言之，农业收益面临很多不确定因素;其三，人均耕地的减少速度远远超过农业人口减少的速度，换言之，农民可耕种的土地越来越少[4]。由此可见，土地保障在农村养老中的作用也正在逐步弱化。4、现有农村养老保障制度“碎片化”严重且覆盖率太低针对现阶段中国农村养老问题，国家做出了多方面的努力，积极发展多种形式的保障制度。农村五保制度是在20世纪50年代中期农村开展合作化运动后，在农村集体经济的基础之上形成的一项极有中国特色的社会救济制度，其资金来源以前主要是乡、村两极负担，自国务院颁布并实施《农村五保供养工作条例》，农村五保供养所需经费列入政府财政预算，从此农村五保供养制度由农村集体福利变为了国家福利。五保制度由于其面向对象具有的特殊性，这就决定了它作用范围必然不会很大，据《全国人民代表大会农业与农村委员会关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告》，截至9月底，全国农村五保供养对象只有552.2万人，其中，集中供养159.2万人。中国政府十分重视城镇化过程中被征地农民的养老问题，截至8月，全国有29个省(区、市)、1200多个县(市、区)实施了被征地农民社会保障，共有1300多万被征地农民纳入养老保障或基本生活保障制度。，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障制度在全国广泛推行，民政部部长李学举在第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上《国务院关于农村社会保障体系建设情况的报告》指出，截至底已将4284.3万人纳入农村低保，还有63．2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生活救助。由上述能够看出中国农村养老现在形成多种制度并存的局面，再加上各地情况不同，使得农村养老制度严重碎片化，造成管理上的混乱，而且主要是把农村“特殊”老年群体优先纳入社会保障范围，“非、特殊”老年人并没有纳入保障范围之内，再加上申请程序复杂、过程中存在大量的违规操作，使得很多应得到保障的“特殊”老年人也并没有得到保证，这就进一步降低了农村养老保障覆盖率。（二）健全中国农村老年保障体系的意义1、理论意义对于中国农村建构什么样的养老保障体系，学术界进行了很多探索，为中国农村构筑完善可行的养老保障体系提出了不少有价值的建议。这些建议大都建立在解决应急问题上，虽然能够解决燃眉之急，但缺少全盘考虑。例如，对“农民工”和“失地农民”试图另起炉灶，不能从制度的连续性上解决问题。而同处于东方的日本的社会保障制度的构建历程，特别是该国年金制度的实施和完善给了我们一个启示：我们应该建立一个有利于防止土地细分和荒废、有利于农业经营现代化、有利于农民养老和流动的覆盖全体农民的年金制为主体的农村社会养老保障体系。农村社会保障制度的制定能够使中国农村公民的社会保障实现公平待遇，而且此制度的实施能够实现土地流转和增加农业投入，对实现以效率为基础的现代农业也大有帮助。学术界对公平与效率的一直处于两难选择。农村社会保障制度的制定和实施对实现公平和效率的对接将起到重要作用。2、现实意义随着工业化、市场化的发展，中国社会由“行政主导型的二元结构”转变为“市场主导型二元结构”(孙立平，)，面对固化的制度(二元结构)和市场失灵，农村公民面对着更多的生产生活风险，传统家庭保障模式已经难以为继。生产社会化使农村公民的生、老、病、残等事故已不再完全是私人性质的风险，而是一种社会风险，因此国家构建农村社会养老保障体系是一种适时和必然的选择。根据中国的国情，在中间阶层人口比例较小和城市化水平较低的现实条件下，在农村建立一套覆盖全体农村居民的社会保障体系，是一种客观而现实的选择。弱化家庭保障以适应中国家庭小型化的现实。弱化土地保障可促进土地的流通实现土地规模经营和农业生产的现代化。三、中国农村老年养老保障体系完善的问题当前农村养老保险制度的建立虽然具有一定的积极意义,但仍面临着诸多的困难,存在着许多突出问题。特别是以《方案》为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”,在运作过程中也存在大量的问题,面临着一些无法回避的难题和困境。（一）农村养老保险覆盖面小,保障水平低当前全国有7.8亿农民,直到,参加农村养老保险居民为5400万,不到农民总数的7%。1.2亿农民工中80%没有保障,1.38亿乡镇企业职工既未进城保,也未进农保,5000万失地农民“进城”后也未能得到有效保障。只有部分地区农民享有最低生活保障和零星救济,而城镇人口享有的失业、工伤、生育等保险和就业、教育、医疗等救助,农民几乎没有。现行的养老金发放标准低,未能随着物价和生活水平提高而做出相应的调整。中国参保人员年平均领取养老金756元,月均63元,现行的农村养老保险制度并未能实现真正的社会保障功能[5]。（二）养老保险制度的社会性和保障性不足《县级农村社会养老保险基本方案》规定:农村养老保险金的筹集,坚持“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”。然而在实践中政策的作用却大打折扣,农村养老保险实质上也成为个人储蓄积累。从保障的角度来看,由于坚持农民自愿为主,农村养老保险基本也是谁缴费谁受益,故其社会性、保障性功能在制度设计上就存在着严重的不足。（三）管理和运行机制不健全中国负责社保基金管理的是地方各级社会保险经办机构,负责基金监管的主要是劳动保障行政部门的基金监管部门,两者在行政上都隶属于劳动保障部门。这使得劳动社会保障局集政策制定、费用收缴、投资运作、监督查处等权力于一身。这样也使得一些地方时常发生农保基金被违规存拆借和非法挪用的情况,给农保基金无法造成巨大的损失,参保人利益受损,参保的农民要求退保和上访的事情时有发生。据统计,到底,全国农保基金积累总额198.58亿元,其中收回本息有困难的基金12.7亿元,占基金总额的0.68%[6]。四、中国农村老年人养老保障体系不完善的原因仔细分析其原因,主要包括以下几方面:一是传统家庭养老影响深刻,现代社会养老意识不强。当前家庭养老模式仍为中国多数农民首选,根据有关部门统计,当前中国农村家庭养老人数仍占养老保障总数的90%以上。它既体现了中国的贤孝传统美德,又反映了广大农民实现自我保障的意识淡漠。二是政府财政责任的缺失,农村养老资金缺口较大。当前中国农村养老保险以农民自筹经费为主,国家给予政策扶持。政府对农村社会险的重视和投入严重不足,农保资金面临着较大的支付压力。三是农村养老金的运行和监管机制不健全。农保基金处于属地分散的管理状态,分割管理的小规模基金难以进行多样化投资,很难达到让保险基金保值增值的目的;基金管理还受到地方行政干预,挪用、盗用现象屡见不鲜。四是农村社会保障层次单一,保障范围过于狭窄。农村社会养老保险是农村社会保障体系乃至整个社会保障体系的中心环节。然而,广大农民群众因病致贫、返贫的情况普遍存在;农村的“五保户”的供养也存在着诸多问题。因此建立和健全农村社会保障体系,必须加强农村社会保障配套制度改革,逐步构建涵盖农村社会养老保险、社会救助、农村社会福利、社会最低生活保障、失地农民保障、医疗保险等多层次的农村社会保障体系[7]。五、构建有中国特色的农村养老保障体系农村老年保障体系的理论框架在当前广大的农村地区的养老体系主要包括:家庭养老、社会养老、自我养老、社区养老四种模式。由于农村各地经济发展不平衡，采取何种养老方式要因地制宜。（一）家庭养老家庭养老是以血缘关系为基础,由家庭成员承担责任的养老方式。家庭养老模式是中华民族的优良传统,家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有其自身的优势。因此,当前家庭养老仍是中国农村养老的最主要模式。在农村养老保险制度建立以后，子女的赡养义务更多地体现在生活照料方面。家庭照料作为主要的养老服务方式，在中国将发挥更大的作用，而对照料人的支持服务是家庭养老模式得以延续的一个重要保证。能够从三个方面来完善家庭照料功能。第一，继续倡导子女赡养老人，明确赡养人保障老年人基本生活水平的义务，并经过签定《家庭赡养协议书》等方式，明确财产继承、土地使用权转让等权益与是否履行赡养义务相结合。第二，在农村社区内成立家庭照料者支持中心（能够依托于村委会或农村社区服务中心），为家庭照料者提供资源、信息咨询，组织照料者进行沟通交流和互助活动，并向社会传达照料者的声音，以获得更多的关注和支持。第三，发展社区养老服务和养老机构，为老年人提供更多的养老选择，为照料老人提供养老支持服务。（二）社会养老1992年1月,民政部下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《方案》)。该方案于1994年开始在一些农村经济比较发达地区试点。《方案》确定了以县为基本单位,根据农民自愿原则,在政府组织引导下,从农村和农民的实际出发,建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持,实行储备积累的模式,并根据积累的资金总额和预期的平均年限领取养老金。社会养老保障能够启动强制储蓄积累型的农村社会养老保险制度，当前中国面临严峻的人口老龄化问题，面对将来可能发生的大批老年人的保障问题，从现阶段就开始实行强制型的储蓄积累模式的农村社会养老保险制度是很有必要的。中国农村社会养老保险制度从1986年开始由中央政府组织试点探索并逐步推广，吸引了全国30多个省（自治区、直辖市）、多个县（市）的8200万农民参加，到1999年6月，以中央发布国发[1999]14号文件为标志开始“搁浅”。该文件的主要精神为：第一，当前农村尚不具备普遍开展社会养老保险的条件；第二，原来由民政部开展的农村社会养老保险要进行清理整顿，停止接受新的业务；第三，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。到末全国参加农村养老保险的人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，比上年增加53万人，全年共支付养老金30亿元[8]。农村社会养老保险制度现在并不具备在全国范围内推广的条件，针对经济水平较高，具有一定经济基础的地区能够采用这项制度。1、分阶段推行强制储蓄积累完全自愿的原则并不一定不利于社会福利的增长。个体在经济决策中往往存在一定的风险认知盲点，国际经验也表明，农村居民特别是低收入者很少愿意定期缴纳保费，1999年中国农村养老保险出现的大量退保现象也支持这一判断。面对日益临近的人口老龄化高峰以及潜在的养老保障风险，我们建议尽快推行强制性农村养老保险。对这一方案的可行性主要基于以下几个方面：国力的增强，政府有能力承担养老保障体系的改革成本；农民收入增加，初步具备了养老保险缴费能力；前的一段时期，中国人口负担相对较轻，改革成本较低；现行基本方案的实施为我们提供了宝贵的经验。强制性储蓄积累能够根据各地经济发展水平，分阶段推行：从开始，在部分省市区开展强制储蓄积累计划试点，并对计划进行评估并完善相关政策和制度；从开始，在全国推行强制储蓄积累的农村养老保险制度。2、以年龄为基准确定养老保险计划的目标人群在全国范围内统一缴费和领取年龄，缴费年龄调整到18岁以上的未在学人口；领取养老金的下限男女都定为60岁，不宜降低女性的领取年龄。当前未缴费老年人口的养老问题，应与基金分开，设立专门的养老计划，避免空帐问题的产生。3、合理确定养老保险缴费水平我们初步设想，根据各县级单位的家庭人均收入的一定比例，设定一个固定的缴费基数。为适应农村居民不同的承受能力和保障水平，我们设定各地区农村居民上年人均收入的8%、10%和12%三个水平，供参保者选择。以的农村居民人均纯收入为例，三个比例下的年缴费（月缴费）分别为198元（17元）、248元（21元）、297元（25元）。每年缴费随农村居民人均纯收入的变动来调整。对于低收入贫困人口，一种方案是以其家庭当年实际收入为缴费基数，实际缴费与应缴费（按县平均收入水平计算）之间的差额部分由政府财政补足。另一种方案是完全由政府代为缴纳。从以下的分析能够看出，政府完全有能力承担贫困人口的缴费补贴。4、确定个人、集体和政府相结合的缴费方式缴费方式依然采取个人交纳、集体补助和国家扶持相结合的方式，同时增加政府对低收入群体进行补助。以个人缴费为主。保费能够以税收的形式征缴。针对大多数农村居民生产的周期性和收入不固定的特定，为农村居民提供按月、按季度、或按年度等多种灵活的缴费方式，被证明是切实可行的方案。集体可根据其经济状况予以适当补助。政府在提供政策支持的同时，承担对低收入人口的缴费补贴。贫困人口的缴费差额由省级财政和中央财政共同支付，并由中央政府与省级政府根据补助人口的规模、收入水平等因素，协商分担比例。，中国农村有2800万未解决温饱的绝对贫困人口（人均年收入637元以下），6000万一般性贫困人口（人均年收入低于882元）。政府完全有能力承担对低收入人群的养老保险缴费补贴：按照6000万的规模，以及平均缴费上限（年297元）的一半计算，补贴总额约为89亿元；如果按照平均缴费上限的全额计算，补贴总额约为178亿元。从长期来看，养老金发放会有效减少贫困人口规模，从而减少社会救助支出，财政支出负担会进一步减轻。缴费补贴的几种可行的筹集途径：一是并入社会保险税统一征收，即根据每年预算的补贴额度，动态调整社会保险税收水平。这是在农村居民范围实现互济的一种风险分担方式。二是调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，增加农民社会保障资金。三是乡村集体资产的收益。包括集体资产中资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。四是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。这些国债收益、国有企业的收益，转入国家财政，再经过转移支付等形式，划归农民社会保障基金。因为国有资产是全国人民所有的资产，不是城镇人口独有的资产，在国有资产中应该有属于农民的那部分资产收益。5、采取变动利率分段计息在核定收益的基础上，充分考虑物价变动的影响，采取变动利率分段计息的办法，以规避金融风险，实现养老保险基金的支付平衡。6、实行养老保险基金省级统一管理由于县级农村养老保险经办机构实际上担当了农村养老保险基金受托管理人的角色，但不具备资本市场的投资主体资格，同时，县级管理农村养老保险基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受到当地行政干涉等弊端，因此，在中长期内，一是建立全国农村养老保险基金受托管理机构，集中管理农村养老保险基金。这个机构能够设立成具备资本市场的主体资格的事业法人，受托具体管理和运作农村养老保险基金。二是在省级建立农村养老保险基金受托管理机构，该机构应当以本省农村养老保险制度全面开展，基金积累规模较大为前提，同时具备相应的基金管理人才和技术。三是县级农村养老保险经办机构负责基金的筹集和养老金的支付。县级经办机构所筹集的基金，除了预留适当的备付金之外，应及时划转到省级基金管理机构，进行统一管理运作。当前，在有些省份已经建立了省级管理机构管理基金的体制，有些省则实行了省、地、县三级分别管理的体制，而在个别地方，基金则由财政专户管理。7、实现基金的保值增值养老金进入资本市场，是基金保值增值的重要手段。要逐步放松投资管制，向养老基金开放国内股票市场，其它有价证券市场以及进行投入到收益相对稳定的公共基础设施等项目。同时，完善投资风险防范运行机制：一是实行多元化组合投资，分散投资风险。二是成立风险评估委员会，对各种可能的投资活动进行风险等级评定，同时也为政府监控养老基金的投资活动提供判断标准。三是制定限制性投资政策，规定安全投资和风险投资的比例，如经过设立各种投资工具的最高投资上限、以及对每一证券发行者或发行公司最高投资上限等来控制投资风险[9]。（三）自我养老(又称土地养老)农民以土地作为自己养老的物质基础。土地既是生产资料,也是生活资料。特别是实行家庭联产承包责任制以后,土地是许多农村家庭的主要收入来源。在现有的经济条件下,对于以从事农业生产为主的农民来说土地是她们最稳定也是最后一道养老保障安全网。保障农村居民对土地的使用权，提高土地收益能力，当前农业仍是中国大多数农村人口最主要的就业渠道和收入来源。而土地与农业的关系则决定了土地至今仍是大多数农民的基本生产资料和生活保障。土地的重要性不但在于为农民提供了土地收入和生活保障，还在于为其提供了心理稳定的基础，成为维护农村人口稳定的重要因素。土地也是中国现阶段能够向农民提供的最低限度的社会保障。农村现行土地经营制度是以人口均分土地为基本特征，只要户口在农村，就会平均分到一定数量的土地，作为农民生活保险、社会福利的主要依托和经济资源。在现实条件下，土地的有无无论对于以农为生的农民，还是对转移出农业的农村剩余劳动力，甚至对以非农为主业的农村“非务农人口”来讲，都起着极其重要的作用。有了土地，农民能够靠从事非农产业较为迅速地积累货币财富，也能够获得口粮，维持最基本的生存。是土地避免了农村即使最贫困的人陷入一无所有的境地。对广大老年人而言，土地的保障作用依然十分重要。它为老年农村提供了一个最基本的“老有所为”的用武之地。老年人经过自己的劳动，或经过有偿的土地流转，总能从土地上获得一部分收益，保障部分晚年生活。使老年人拥有一定的生产和生活资料，以此作为换取子女生活照料和经济支持的手段。土地使用权是广大农村居民最基本的生活保障。要把政策规定、合同约定的农民土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权利。首先要确保农民对土地使用的处理权利，完善土地流转制度，杜绝土地流转中的侵权现象。鼓励土地流转制度的创新，积极探索多种形式的土地资本化，实现土地保障模式由消极向积极转变。将土地视为一种能够资本化的资源，就可能协调土地利用水平与效率的矛盾，将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。其次要保障失地农民的合法权益，规范土地转让和征用中的价格形成机制，提高补偿标准和分配方式，使失地农民切实得到补偿收益和妥善安置。发挥土地的养老保障作用。明确老年人对土地使用的所有权，并保障其获得土地收益的权利。提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力。提高农业经营的比较利益水平，不但能够提高农户转入土地，扩大农业经营规模的积极性，有利于实现土地经营的效率目标，还能够提高农村土地的现实保障能力[10]。（四）社区养老社区(含乡镇)养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业,仿照城镇企事业单位的做法,给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较小,往往受到当地农村经济发展水平的制约。老人都愿意选择居家养老的方式,但居家养老的前提是社区服务。而当前的“社区服务”,大多数还停留在无偿服务、献爱心上,缺少必要的经济支持。志愿者组织作为一种精神文明的导向应该大力提倡,但不能从根本上解决问题。必须针对老年人口的年龄、家庭、经济及需求特点制定与相适应的社区服务体系和运行机制,才能使其提高服务质量和服务水平,使社区养老服务进入持续良好的运转状态。能够从以下几个方面来完善社区养老。1、强化政府的主导作用社区养老是政府行为,各级政府部门及其领导应高度重视这一事业的发展,将社区养老纳入地区经济社会发展的总体规划,进一步加强社区养老事业的领导,市政府应成立由主管副市长挂帅、民政、计委、老龄等有关部门负责人参加的社区服务工作领导小组,并保证每年予以财政支持,拨款用于社区老年事业服务和示范点建设。2、调动社会和力量,全社会共建社区老年服务场所社区养老涉及到方方面面,单靠政府部门是难以发展的。应广泛深入宣传社区养老的重要性,充分调动各种社会力量,利用一切能够利用的资源,实行社区养老资源重组,统筹兼顾,全面安排,对资源进行合理开发和有效配置,使有限的养老公共资源最大程度满足老年人口的需要。3、加大社区养老服务业的投入经过多方位、多层次和多渠道筹集资金,加大投资力度。在现有基础上建立起与社会经济发展水平和发展地位相应的社区养老事业,发展社区养老功能,提高养老服务供给水平,使养老服务供给与老年人生活照料需求一致、有序地发展。4、发展社区服务时,应首先考虑社区老年医疗卫生保健护理服务健康是老年人最关心的问题,也是老年人生活的核心。老年人生活困难自我评价中医疗是最突出的困难之一。因附近没有医务部门,大部分老人看病要到离家较远的医院或更远的指定医院。她们行动不便,没钱打的,挤车挤不进,老年人反应非常强烈。应在社区建立门诊,有条件的社区可建老年医院,或充分利用家庭床位、人员等可利用的资源,配备与此相应的医疗设备和医务人员,送医上门,使之成为符合老年病人特点的理想医疗场所,达到低成本高效益。现在已有的做法是建立社区卫生服务站，服务站主要负担着辖区范围内群众的疾病预防、保健和治疗工作。5、经过多元互动和相互竞争推动社区养老事业的发展鼓励社会各种力量和私人开设以盈利为目的的养老院、托老所、老年就餐场所、老年食品店、老年娱乐场等老年性服务机构。提供适应不同经济条件及消费特点的老年服务项目。在服务收费上能够采取无偿、有偿、低偿、盈利与非盈利等多种形式相结合的方法去划分不同层次的收费标准需求,使其分别适应不同经济状况老年人的支持能力,将养老服务引入市场竞争机制,促进社区养老事业的发展。6、对高龄老年人和体弱多病的老人,重点抓上门服务高龄老人