乡村建设与社区概念的再认识

乡村建设与社区概念的再认识

一、从社区到社区农村社区建设中第一个基本问题是“什么是社区”。或者“社区是什么？”？如果你不知道社区的内涵和范围，那么农村社区的建设范围、内容和重点都不可避免。然而,虽然“社区”是近年来中国城市中使用频率最高的词之一,但在农村却是一个新引进的陌生概念,不仅那些世世代代习惯了“村”、“庄”、“寨”、“屯”等传统称谓的农民对其涵义一无所知,就是那些实际指导农村社区建设的县乡干部,许多人也是对其知之不多,结果只能是“以其昏昏,使人昭昭”。遗憾的是,民政部的两个全国性指导文件(1)对“社区”和“农村社区”的概念也没有给予清楚的界定。这也就难怪我们在调查时发现,一些负责农村社区建设的县乡干部在谈到社区建设的必要性、重要性、地位和作用等这些有着浓厚理论色彩的问题时可以说得头头是道,但当被问及“什么是社区”时,却是语焉不详,绕来绕去,都绕不出“村庄”的影子。由于“社区”的概念对于农村社区建设来说具有基础性的理论意义,这一问题的确值得引起我们的深思。当然,我们不能、也没有必要要求所有参与农村社区建设的人都对社区的概念所指一清二楚,(2)但是对于农村社区建设的决策者、指导者来说,这一要求可能并不过分。那么什么是社区呢?我们看到,从“社区”一词于19世纪末在德国诞生以来,关于社区的定义虽然不下几百种,但几乎无不认为一定的地理区域是社区的基础或者说第一要素,如国内权威的《中国大百科全书》的定义是:社区“通常指以一定地理区域为基础的社会群体。”但是另一方面,也有越来越多的学者、特别是国外学者并不这样看重地理区域在社区定义中的位置,而是更加看重共同利益,认为社区是由有共同目标和共同利害关系的人组成的社会团体。(3)国内也有学者认为现代社区已经摆脱了地域的限制,而成为一种“脱域”的共同体。(4)在当代中国,“社区”概念的使用更多的是与社区服务和社区建设的实践活动联系在一起的。所以,一方面,对社区概念的界定势必会影响到社区建设的实践,因为实践中的社区都是按照心目中社区的样子来建设的。反过来,社区建设的实践也势必会影响到人们对社区概念的认识。从目前来看,无论在城市还是农村,社区建设大多是以“法定社区”作为操作单位的。具体而言,社区在农村指的是行政村或自然村;在城市指的是街道办事处辖区或居委会辖区以及目前一些城市新划分的社区委员会辖区。这表明,确定社区实体首选的标准是地域界限明显,至于成员之间物质和精神的共同利益以及由此产生的对社区的归属感的强弱则是次要的。笔者认为,社区是一个与时俱进地变化着的概念,因此我们大可不必要求现在的社区概念和实践一丝不差地符合“社区”一词的最早提出者腾尼斯的本意。而且在腾尼斯那里,虽然“社区”和“社会”是两种并存的社会组织形式,但从社区到社会的演进乃是一种不可避免的趋势,体现的是一种历史进步。如若将现在的社区完全按照最初“社区”的目标来建设,岂不是要回到鸡犬之声相闻、老死不相往来的“小国寡民”状态,岂不是不折不扣的“复古”?笔者以为,当今“社区”概念的紧要之处不是在于一定的地理界限,地域性并不是社区的最根本特征,而是在于共同的物质和精神利益以及由此而引发的强烈的归属感,而这正是被当前的社区建设所严重忽视的。如果社区居民的共同之处仅仅或主要是共同居住在一定的地理区域内,缺乏共同利益的粘结和情感归属的吸引,那他们则不过是呈一盘散沙状的“社区居民”而已。在这种情况下,“社区”只是一个有名无实的“地区性单位”,而不是一个社会群体和组织,这也正是有些地方依靠行政命令手段建立起来的“社区”难以得到广大农村居民认同的根本原因所在。反过来,如果社区居民除了共同的居住地之外,还有共同的物质和精神利益,并且对社区有强烈的归属感,则他们就由“社区居民”变成了“社区成员”,这种情形下的“社区”也便成了一个有血有肉的社会有机体、一个社会行动单位。鉴于此,笔者认为,可以将社区概念界定为“通过社会交往而形成的具有共同利益和意识的一定区域内的社会生活共同体”。这个定义的要素有五:一是社会交往,即社区居民之间必须有频繁的互动并通过互动而形成一定的利益关系;如果相互缺乏联系和接触,甚至老死不相往来,他们就无法被作为一个整体看待。二是共同利益,即共同的物质利益和精神利益,这是使他们维系在一起的根本动力。三是共同意识,即共同的价值观和对社区的认同感、归属感,这是维系社区的情感纽带;四是一定区域,即范围可大可小的地理区域,在农村社区建设的语境下,这是社区存在的基本物质条件;五是社会生活共同体,即社区成员的社会生活的共同性特征,这是决定农村社区建设内容的关键要素。从句子结构来看,这个定义的落脚点是“社会生活共同体”。这和党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》中提出的把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的要求是一致的,对于指导当前的农村社区建设具有重要的意义。二、农村社区建设的发展方向:网络、格局、工具在进行农村社区建设中,如何对农村社区准确定位无疑是一个很重要的问题,如果建设的对象不清楚,农村社区建设就难免有盲人摸象、无的放矢之嫌。从当前农村社区建设实践来看,人们对农村社区的定位大多是在行政村、自然村、村民小组甚至乡镇管辖区。如被称为农村社区建设“试验田”的江西,决策者就把农村社区定位在自然村落,认为“立足自然村落开展社区建设,便于组织群众参与,容易形成共识和合力,也易于形成集体意志和集体约束力”。(5)这种做法得到了比较广泛的支持。(6)青岛市对农村社区的定位实际是在行政村。而农村社区建设的另一个典型湖北省姊归县,则将农村社区建设定位于村民小组的新的组合。笔者认为,对农村社区的这几种定位无疑都有其合理性,特别是江西省的做法是在经过了从乡镇到行政村再到自然村的几番探索之后确定下来的,在经济不发达、交通不方便、村落间距离较远的中国西部农村地区有较广泛的代表意义。但另一方面,这些定位又基本上没有摆脱中国传统农村社区定位的束缚。我们认为,当前的农村社区建设是社会主义新农村建设的一部分,其要义在于创新,不仅包括建设方式和内容的创新,也包括对农村社区形式的定位的创新。农村社区建设视野下的农村社区概念,不仅要反映农村社区与城市社区的区别,更要反映市场经济条件下农村城镇化和工业化的趋势和要求,反映未来农村社区的发展方向。(7)通过2008年初在山东省诸城市的调研,笔者认为,该地推行的“中心村社区”乃是一种更适合广大农村地区,特别是村落聚居程度较高的东部平原和丘陵地区特点,更符合现代农村发展趋势和现代农村治理方式的一种社区模式。概言之,这种模式就是在推进新农村建设过程中,结合乡镇区划调整和机构改革,把地域相邻的几个村庄规划为一个社区,乡镇政府在社区设立公共服务机构——社区服务中心,建立为农民提供公共服务的体制和机制,推进城乡公共服务一体化进程。(8)其服务半径一般为2公里,涵盖3-5个村、1000-2000户。这种做法优化了农村社区空间布局,创新了为农民提供零距离公共服务的有效机制,打破了公共服务产品供给方面的“城乡二元结构”,较好地解决了公共服务产品在农村缺乏的问题,为全面推进以改善民生为重点的社会建设,加快城乡一体化进程和新农村建设创造了新的机遇。我们认为,这种定位更准确地把握了农村社区建设的要义,很大程度上代表了农村社区的发展方向。其理论和实际合理性主要在于:第一,中心村社区是中国农村社区治理方式的发展趋势。纵观中国农村社区的治理方式,在新中国成立以前几千年的历史上,一直延续的是“皇权止于县政”的传统,自然村落一直是农村的基本组织单元,历代政权皆未曾对村落社区进行直接的干涉和改造。即便是新中国成立后人民公社时代的“大队”及其后来的“行政村”,自然村落作为农村社区基本形式的状况也未有任何实质性的改变。(9)而随着改革开放以来人口城市化和城乡一体化的发展,以自然村落为代表的传统农村社区出现了许多新的特征,弱村的衰落、强村(中心村)的兴起及其对周围弱村的兼并现象同时并存,这势必要求政府在农村社区治理方式上进行改变和创新,中心村社区的出现即是顺应这一要求的产物。第二,以中心村社区为农村社区建设单位可以有效整合和利用公共资源。我国农村经济条件千差万别,部分农村位置偏远,并且长期以来,有限的政府公共服务资源大多集中在城区和乡镇(街道)驻地,服务半径过大,基本公共服务分配非常不均衡,一些事关农民切身利益的生产生活问题得不到及时有效解决。以中心村社区为单位推行农村社区化建设,建立农村社区服务中心,能够为政府公共服务向农村、向基层延伸搭建起高效平台,对政府公共服务资源进行重新配置,从而打破公共服务产品供给方面的“城乡二元结构”,使政府公共服务普惠广大农民群众,加快实现基本公共服务均等化。同时,当代农村交通、通讯条件的改善,为中心村社区建设提供了现实的可能性。第三,一个很直接的现实原因,以中心村社区为农村社区建设单位有助于转变政府职能、改进干部作风、加快乡镇机构改革。长期以来,乡镇(街道)机关、部门大都是坐等群众上门求服务,这种服务方式、服务水平越来越不适应广大农民群众日益增长的需求,必须从服务机制方面进行创新。同时,随着乡镇机构改革的不断深入,乡镇机关、部门必然产生相当一部分富余工作人员。实行农村社区化服务与建设,为这部分人的顺利安置提供了一条新途径,其中部分人员被安置到农村社区,面对面地为老百姓搞服务,既有利于转变干部作风、密切党群干群关系,又能够推进乡镇机构改革的顺利进行。当然,我国农村的情况千差万别,各地应根据自己的实际情况确定农村社区建设的单位,而不是一概而论。但是,笔者认为,如果说自然村是“原生形态”的农村社区,行政村是“现实形态”的农村社区,中心村则可以说是“发展形态”的农村社区,在当前的农村社区建设中具有更大的合理性和发展空间,值得在广大农村地区加以推广实行。三、“大而全”的社区建设内容目前全国范围的农村社区建设依然处在起步阶段,由于农村经济社会发展不平衡、地区条件差异较大,加上对一些基本概念的理解不一,因此在农村社区建设的范围、内容、模式等方面出现差异是正常甚至必然的。然而,我们发现,各地的农村社区建设实践中都存在一个突出问题,就是规定的建设内容过于庞杂、全面,成了一个在政治、经济、社会、文化各个方面几乎无所不包的大杂烩。这可能和人们、尤其是农村社区建设的对“社区建设”概念的理解有关。长期以来,“社区建设”概念一直有广义和狭义之分。狭义的社区建设是指的扩大和延伸,而广义的社区建设则是指整个社区的建设,涉及政治、经济、文化、服务、卫生、教育、治安、环境等各方面。(10)在实践中,人们大多是在广义上使用“社区建设”这一概念的。如具体负责指导我国城乡社区建设工作的民政部就认为:社区建设是指在党和政府的领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。这可被看作是实践层面对社区建设的最权威的定义,但也是一个非常笼统、模糊的定义,从中看不出还有什么内容不可以被装进“社区建设”这个箩筐。在这种“大而全”的概念指导下,农村社区建设的内容“大而全”也就不足为怪了。我们认为,国家之所以在建设社会主义新农村和统筹城乡发展的大背景下又单独提出要开展“农村社区建设”,主要原因是在于多年以来,人们只注重了城乡在经济建设方面的差距,而忽视了城乡在社会建设、尤其是城乡居民在享受政府公共服务方面的更大差距。随着国家统筹经济和社会发展、统筹城乡发展战略的提出,随着广大农村居民对社会公共服务的需求愈益迫切,亟需把农村社区的社会建设摆到更重要的位置。因此,农村社区建设实际上是通过各种形式的社区服务活动和发展社区公益事业,对农村社区进行社会建设和管理的活动和过程,其重点和特征在于其“社会性”、“公共性”。基于这种认识,我们认为,各地的农村社区建设实践必须避免以下几个明显误区。首先,不应把农村社区建设等同于新农村建设。农村社区建设主要侧重于社会建设和管理领域,其主要内容是各种形式的社区服务,尤其是公共服务建设。而新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,其内容更为广泛,涵盖了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等多个方面。因此,农村社区建设是为新农村建设服务的,是推进社会主义新农村建设的一个重要平台。其次,不应把村庄建设等同于农村社区建设。农村社区建设当然包括一些基础设施、尤其是公共服务设施建设,但这绝不意味着为求得形式上的统一或者“政绩”而不顾条件地大兴土木搞