关于我国森林碳排放权交易机制的探讨

关于我国森林碳排放权交易机制的探讨

根据第四份评估报告，人类社会在减少气候变化方面做出了巨大努力。由于对地球工程方法的影响难以进行精准的评估,因此这些方法没有得到广泛地推广、实施;相反,温室气体的减排成为了全球一致的行动,希望通过这种选择,实现可持续发展的目标。同时,森林所具有的碳汇能力也被认为可以抵减温室气候的排放,既而森林管理行为可以纳入气候变化框架。这是一种国际背景,而中国属于发展中国家,虽然目前不承担《京都议定书》的责任,但是研究如何将减缓气候变暖、经济发展战略、森林资源保护3者结合起来,实现和谐发展是一个有重大意义的方向。本研究将对此问题展开探讨,希望达到抛砖引玉的目的。1中国森林管理1.1经济层面:森林是森林系统的重要组成部分,需要改变森林的经营理念森林资源培育与保护是林业经营者的一项重要工作。它可以细分为4个方面的内容:一是林地的管理,二是植树造林生产过程的管理,三是林分生长过程的管理,最后则是林木资产的采伐管理。它们分别包括林地使用规划、森林经营方案、分类经营、森林认证、资源清查、天然林保护、生态公益林建设、采伐限额等内容,这些具体的工作很好地诠释了人类社会对森林资源培育、保护和利用的认识及选择。人类社会初期或经济社会的起步阶段,考虑发展的需要,对森林资源的索取是利用森林的主要目标,培育和保护是缺乏社会基础的。但是,随着社会、经济的进步,森林的功能被逐渐认识并加以正确的对待,培育和保护森林资源,谋求森林生态经济系统的最大化行为变得越来越重要。尤其在气候变暖的背景下,突出森林在全球碳循环中的重要作用成为了主流观点。研究表明,森林是全球碳循环的重要组成部分。它的固碳作用十分显著,对抑制气候变化起着重要作用。同样,人类经济行为对森林实施的影响将通过二氧化碳的吸收及排放,进而影响气候变化的进程。只要以利用、以经济为目标的干预增加,那么森林的碳汇能力就会降低,森林中的二氧化碳就会重新排放出来。相反,以生态、以保护为目标的干预增加,则可以增加森林碳吸收的能力,有利于生态环境的改变,有利于减缓气候变暖的进程。虽然现阶段的中国还属于发展中国家,经济发展水平还不高,但是森林资源管理思想却表现出较高的环境和生态需求,如生态公益林的划分、限额采伐管理制度的实施等。这些政府起主导作用的森林资源管理行为其主要目标是通过对森林资源总量、质量、结构的控制,以建设和培育稳定的森林生态系统,实现森林的可持续经营。事实上,这些政策措施与减缓气候变暖在目标上是一致的,能促使森林在解决气候变化问题上做出重要贡献。然而,另外一个问题也必须给予重视,那就是生存发展的权利问题,如何使贫困的林区人民获得持续的发展机会,这是一个不能回避的问题。很显然,生态公益林划分、天然林保护工程、限额采伐管理制度等将森林资源的收益权进行了制度安排,这种安排使得相关的收益权或者被限制,或被延迟,也就是说森林资源被有目的地配置于生态功能,森林的经济功能被弱化。而对那些处于贫困社区的人民来说,森林是生产、生活的可持续发展的源泉,所以对于森林的制度安排除了要考虑生态环境的变化外,还应该努力地改善社区人民的经济环境,使林区人民得到公平的发展机会。1.2森林在历史上已经取得了巨大贡献中国的森林管理有着自己的特色,其中很重要的一项就是人工林造林面积居全球首位,保存面积达到5364.99万hm2。由于有效的森林管理制度实施,从1949年到现在,中国的森林覆盖率已经从8.6%提高到18.21%。这些成就的取得,不仅仅对中国的经济发展做出重要贡献,同时也对温室气体的吸收发挥了重要作用。按中国现有森林面积26.24亿hm2,年均生长量5亿m3,每年净吸收二氧化碳约9亿t,数量相当可观。可见中国的森林资源在减缓气候变暖问题上做出了巨大贡献。根据国家林业发展战略,中国将继续加大人工造林力度,拟实现到2050年达到26%的森林覆盖率,具体计划情况如表1所示,其中造林成本按6000元/hm2计算。在这个宏伟计划面前,造林资金的保证就显得非常重要。一方面是由于所需求资金额巨大,年投入额将近100亿元;另外一方面就是造林主体发生了变化,林业产权制度改革一经完成,林地资源所有权归由广大农户所有,造林就由集体或国家行为转变为农户行为。只要没有新的制度安排,由农户完成造林计划的愿望是难以实现的。农户造林行为属于经济行为,农户新造林就必须保证造林行为有利可图,然而要新增森林面积就必须在原来是荒山、荒地上进行投资,这种投资对于农户来说获利的预期是比较小的。原因是如果林地在较长一段时间内属于荒山、荒地,那么意味着该土地的投资报酬比较低,缺乏投资获利的机会,否则农户早已经完成了造林工作。可见,新的激励机制是完成国家林业发展战略,实现减缓气候变暖做出贡献的重要制度安排。根据以上分析得出,中国的森林在历史上已经、在将来计划为减缓气候变暖做出贡献。这种贡献是生态环境保障的重要基础,将森林吸收温室气体的生态效益通过气候交易框架进行实现,既能保证林业发展战略的顺利实现,也能对减缓气候变暖发挥关键作用。2气候变化与经济安全2.1从个体行为到单位政策气候变化是一个大的尺度问题,过去50年的时间里,每10年日平均气温增加约0.1摄氏度,其中所观察到的增暖的大部分(90%)可能是由于人为温室气候浓度引起的。2007年全球二氧化碳排放量约260亿t,温室气体排放总量约350亿t二氧化碳当量。这里并没有把气候变暖的不利影响表现出来,只把一些宏观数据进行了展示。这些数据说明,气候变暖不是1、2天,也不是1、2年的结果,它是一段时期累积的效应。一段比较长的时间内,微观主体(尤其是个人)排放的温室气体量是比较小的,但是由于微观主体的数量特别大,导致了温室气体排放总量超过了自然界的承载能力,其结果就是平均气温的升高。也就是说,在气候变暖上,每一单位或每一个个体温室气体排放的影响是较小的,但是在基数的作用下,汇总导致的影响却是比较大的。反过来说,减排作用也具有这种基数效应,即每一个个体如果减少一单位温室气体排放的结果也将对减缓气候变暖的作用也是比较大。从上述意义来分析,那些导致温室气体排放量减少的个体行为就应该在制度上给予激励,而不管这种减少量到底是多少。同样,对于能增加碳吸收的森林资源保护行为也要进行相应的激励。对此,《京都议定书》已经给予了充分的重视和肯定,除首尾几条外,相关的20多条条款都是从技术、制度上保证实现温室气体浓度的降低。然而,《京都议定书》同时也规定,只有符合造林再造林规定的、经过核准的固碳量才能用于抵减排放量。这一规定确保实质性减排的目标,但是对于个体和总体行为的效应分析仍显不够。也就是说,不仅要注意到森林固碳的数量,而且更为关键是要将森林管理行为纳入气候变化框架,增加或者减少毁坏一小片森林对于气候变化来说微不足道的,但是,只要这是一种全球行动,其结果就可以产生乘数的作用,产生一个从量变到质变的结果。所以,比较正确的选择就是将森林管理行为纳入气候变化框架,并从制度上进行激励或者约束,只要激励和约束条件适合,理想的结果就可以呈现出来的。森林资源管理者关注《京都议定书》很重要的一个原因就是它对森林参与碳排放权交易做了制度性的规定,这一规定主要体现在第3条所述的限于造林、重新造林和砍伐森林导致源的排放和汇的清除的人为活动才可以用于抵减减排责任,对于发展中国家而言则可以进入第12条所表达的清洁发展机制。从前述意义来看,仅限于造林、再造林项目进入减排框架是不够的,那些能导致减排发生的森林资源都应该给予足够的重视,尤其是那些可以证明的减少对森林干预的行为,所有有利于碳吸收的森林行为都应该考虑进制度范围之内。2.2从gdp总量和消费总量看,表现为从“碳”到“以碳促碳”,碳减排将成为中国森林资源在全球平均水平、气候变化、人民生活水平的提高经过调整,中国的GDP以每年9.6%的速度增长,经济表现出快速增长的特征,这也是发展中国家的重要标志之一。在这一过程中,中国政府积极进行经济结构调整,推进技术进步,以提高能源利用效率,并能有效地实施计划生育,控制人口增长。这些政策对于减少温室气候的排放发挥了积极的作用。很典型的是,中国单位国内生产总值(GDP)的二氧化碳排放强度总体呈下降趋势。据国际能源机构的统计数据,1990年中国单位GDP化石燃料燃烧二氧化碳排放强度(CO2)为5.47kg/美元,2004年下降为2.76kg/美元,下降了49.5%,而同期世界平均水平只下降了12.6%,经济合作与发展组织国家下降了16.1%。但是同期中国温室气体的排放量仍然在增加,二氧化碳当量从1990年的32.5亿t发展到2004年的61亿t。结合GDP数据发现,中国单位二氧化碳排放量的产值处于递增趋势,即每排放一单位二氧化碳当量产生的GDP越来越大,从1990年120美元到2004年270~317美元。由此可见,如果中国经济要保持稳定增长,那么温室气体排放量随之增加,而在气候变化框架下,不利于减缓气候变暖,也不利于建立中国的国际形象。但是,如果实行减排,对中国经济的发展,对中国人民的生活状况影响也非常大。有关研究表明,当减排率为0~45%时实施减排约束当年的GDP损失率在0~2.5%之间,且越早开始实施减排GDP损失率越大;碳减排对GDP增长的影响在减排实施之前约10年发生,并逐渐增强一直延续到实施减排以后若干年;若从2040年提早到2030、2020或2010年开始实施碳减排,规划期内未贴现的GDP的总损失将会分别增大0.58~0.74、1.00~1.32、1.10~1.83倍。在气候变暖及经济增长和人民生活水平的提高的3种选择中,中国森林资源为此问题提供了一个解决途径,即将森林植被的碳吸引汇的能力用来抵减温室气体的排放量。国际碳排放权交易市场的出现为森林资源培育和保护提供了一种新的视角,一些制度安排被认为既可以有效地解决生态环境的变化问题,也可以解决社区人民的生计问题。从《柏林授权》到《蒙特利尔议定书》,再到《京都议定书》和《土地利用、土地利用变化和林业》等一系列进程反映了国际社会对气候变化的认识及所做出的努力,同时这一过程也是关于森林与气候变化辩证关系的认识进程。其中,《京都议定书》对减缓气候变暖具有实质性的影响,受到的关注也最多。3关于政治建议3.1存在经济安全问题国际碳排放权交易市场可以分为项目市场和准许市场,其中满足《京都议定书》要求的造林再造林项目可以进行项目市场。在中国实施的“广西珠江流域治理再造林项目”是通过联合国清洁发展机制执行理事会批准的林业碳汇项目。初步分析,通过CDM林业碳汇项目可以帮助发展中国家获得资金及技术,有利于森林资源的培育和保护。事实上,在发展中国家尚没有承担减排责任时,CDM项目确实提供了发展机会。但是,一旦气候变暖进程加快,发展中国家又可能面临着经济安全问题的阻碍。产生经济安全问题的主要是源于CER的价格变化。减缓气候变暖是一种全球行动框架,发展中国家暂时性没有减排责任。但是,随着人类文明进程的加快,减排将成为气候变暖的重要选择,同时也将成为国际政治的重要砝码。发展中国家将不可回避地加入减排行列,其中的不确定性就是何时进行减排,减排强度有多大而已。在气候谈判的进程中,如果中国将减排成本低的资源较快地用于CDM,用于获得发展所需要资金,那么当减排责任再现时,中国就会面临高价回购碳汇的情境。广西项目的情况可以对上述问题进行部分的诠释。项目谈判确定的CER价格为4.3美元,到2008年11月CER的价格已经上涨至15~16美元,比广西项目确定的价格高出近4倍。如果没有减排责任的出现,价格的这种变化并不会产生经济安全问题。但是如果要回购碳汇时,就出现了不经济现象。而建立一个国内市场,在国家内部进行交易,将可以解决由于产生的经济安全问题。国内碳排放权交易市场的先行参与者包括气候投资者、有社会责任感的企业、温室气体排放大户、森林经营企业等等,其中森林经营单位是作为供给方出现在市场中。于是所有的可以利用的减排资源将在国内流通,没有将减排能力让渡过到国外,确保了即使出现减排责任时,经济发展也不会面临更大的压力。从而可见,建立一个森林部门参与的国内碳排放权交易市场不仅有利于经济安全问题的解决,而且也有利于实现前述的国家森林发展战略。3.2扩大森林参与机制森林进入碳排放权交易市场是一种不错的选择,但是如何促使森林部门进入市场却是一个非常重要课题。这里的重要性主要体现在进入方式、内容等都与交易成本密切相关,有效地交易机制将能降低交易成本,相反交易机制的不便利性有可能导致交易无法发生。目前符合《京都议定书》要求的林业碳汇项目的交易成本极高,除项目的谈判成本以外,项目需要参与国政府和主管机构批准,还需要联合国清洁发展机制执行理事会派出的审核机构进行核证,并由联合国CDM执行理事会批准,这一过程显著地提高的了交易成本。并且按照《京都议定书》要求进行交易的森地资源非常少。数据显示,无林地面积大于60万hm2的县主要分布于内蒙、西藏、青海、新疆等省,这些地区自然环境较差,造林成活率和生长率相对较低。而东北三省、东南部沿海及南方大部分地区虽然适合于林业碳汇项目,可是,这些地区无林地面积小,且经过大规模灭荒造林,符合CDM的90年以来的无林地资源也严重不足。所以创新森林参与机制除了可以设计整体交易机制、分离交易机制、委托代理机制外,很重要的一项创新就是扩大参与交易的森林资源类型,不仅符合《京都议定书》要求的无林地资源可以进行交易,在建立国内市场时,应该将所有森林都纳入交易框架,承认所有的森林资源都有生态效益,都具