国际气候承诺现状与未来

国际气候承诺现状与未来

1后京国际气候协定的谈判1997年底，《联合国气候变化框架公约》（unfcc）批准了《京都协定》，该公约首次修订了《联合国气候变化框架公约》（cop3）。减缓气候变化是人类面临的一项长远的、需要付出艰巨努力的任务,而《京都议定书》所约定的减排非常有限,目标执行年限也只涉及到2012年。显然,只停留在《京都议定书》的目标上是不够的,需要考虑《京都议定书》以后即“后京都”或“2012年以后”的国际气候协定,以便全球协同,面对气候变化的挑战。实际上《京都议定书》第三条第9款明文规定,公约缔约方会议应至少在“第一个承诺期结束之前七年开始审议”后续承诺问题。这就意味着,后京都国际气候协定的谈判,最迟应于2005年启动。事实上,尽管缔约方会议的谈判尚未进行,但关于后京都国际气候协定的各种方案,通过学术、半官方乃至官方的各种渠道,自2001《马拉喀什协议》2)以后便层出不穷。美国皮尤中心于2004年底出版的一份报告,对文献中各种方案进行了述评,总数高达44种,涉及减排、义务分担、低碳发展、技术及适应等多种议题。尽管各种方案均有其理性基础,但协议的达成是一个通过谈判形成共识的过程。众多的方案需要一些理性的梳理,从中找出并把握后京都国际气候协定的谈判走势,以利于我们认清形势,寻求对策,使国际气候协定服务于中国的小康社会建设和可持续发展。为此,我们将首先解读后京都协定的背景或驱动/制约因子,然后对谈判的取向作出一些判别。不论任何协定,必须要有国家或国家集团提出动议,在讨论动议主体与协议形式之后,再分析几种可能的博弈方式和选择。最后,对我国参与后京都进程的对策提出一些思考。2第三,美国寻求发展中国家的参与承诺任何一项国际协定的出台,必然有其相应的背景,也就是所涉及协定的驱动和约束因子。《京都议定书》看似一个环境协定,但却远远超出了环境的范畴。美国总统布什明确指出美国退出《京都议定书》的理由是:1)发展中大国如中国、印度、巴西未参与承诺;2)其履约的经济代价太高;3)科学上尚有不确定性。显然,国际协定的驱动和约束因子,主要涉及政治意愿、经济利益和科学认知。国际协定的政治意愿主要取决于国际政治关系。美国认为发展中大国不参与减排,对美国不公平,影响其企业的国际竞争力,减排效果也不明显。显然,这是一个政治意愿问题。《公约》明确规定“共同但有区别的责任”原则,要求发达国家率先减排,援助发展中国家共同减排,发达国家履行《京都议定书》义务有坚实的国际政治基础。关于减排成本,日本和欧盟比美国要高出近一倍。美国要求发展中国家参与承诺,显然有一种国际政治上的战略考虑。1996年,美国主导的世界银行宣布中国业已“毕业”(Graduation),不再处于能力缺乏的发展中国家行列,不能享受世界银行的优惠贷款和发展援助。美国中央情报局的官方网站,也将中国的GDP按购买力平价计,使中国成为仅次于美国的第二大经济体。中国、印度、巴西等发展中大国,具有很大的发展潜力,需要巨大的发展空间,因而在国际政治层面,气候变化也成为一个国际战略大问题,相继出现在七国首脑会议和世界经济论坛上1。因此,Pershingetal.认为《京都议定书》难于按预期方案生效的困境,就是因为国际政治意愿的缺乏。俄罗斯最终批准议定书,尽管有许多其他考虑,但其本身只是一个政治意愿问题2。经济利益是气候协定的内在动因和约束条件。全球变暖所导致的社会经济影响,多是不利的,具有经济损失;而减少温室气体排放,对经济增长和居民消费,也表现为成本的增加。由于各国的社会经济和资源条件相去甚远,形成单一承诺的国际气候协定会产生利益冲突。后京都气候协定,对于多数贫穷的发展中国家,其利益所在是适应气候变化;对于工业化进程中的发展中国家,需要争取发展空间,减排不利于快速发展;对于欧盟和日本,人口上相对稳定乃至下降,经济上物理扩张范围有限,减排影响不大,而全球变暖的不利影响却十分巨大。美国、澳大利亚则不然,地大物博,人口尚在增长,经济扩张潜力大,减排的代价因而比较大。这种国际利益格局将是后京都气候协定谈判最为重要的决定因子。科学认知有其局限性,尤其是对于气候变化这样一种大范围长时间尺度问题的科学认识,具有很大的不确定性。对于温室效应和气候变化等科学问题不存在重大分歧,但对其范围、速率、程度等问题,认知比较有限,仍然很不确定。正是由于科学的不确定性,才使气候变化国际协定的谈判充满变数。在后京都的气候谈判进程中,政治意愿、经济利益和科学认知并不是独立的,而是相互联系、相互影响的,政治意愿取决于对经济利益的判断,而经济利益的计算则需要有坚实的科学基础。欧盟在1997年作出决定,将第一承诺期的目标定为在1990年排放的基础上削减15%。然而在《京都议定书》的谈判中,欧盟并没有单方面延续这一承诺,而是考虑到美国、日本等发达国家的义务后,减到了8%。可见,政治、经济、科学之间的相互影响巨大,回旋空间亦巨大,这也为国际气候谈判各缔约方之间的博弈,留下了巨大的施展空间。3《公约》是一个跨区域、混合考察的法后京都国际气候协定的谈判启动艰难,关键在于京都议定书模式:取之不当,弃之可惜。如果要美国和广大发展中国家参与后京都进程,一种取向是回到《公约》,另行谈判。但回到《公约》缔约方会议,程序复杂,众口难调,交易成本太高。一些国家可能选择游离于《公约》框架之外,另行结盟,走“第三条道路”。《京都议定书》来之不易。从1995年《公约》第一次缔约方会议(COP1)的《柏林授权》到1997年COP3完成议定书谈判供签署批准,到2001年形成《京都议定书》的实施细则《马拉喀什协议》,再到2005年2月16日生效实施,前后长达近十年。应该说,这一协议是妥协的产物,兼顾了各方利益,具有可操作性,可以作为一种既定模式,如同关于臭氧层保护的《蒙特利尔议定书》,经过缔约方会议修订而不断深化延续。但奉行这一选择有两大阻力:一是美国的反对,美国退出《京都议定书》后,没有任何重返京都机制的迹向;二是发展中国家的态度。欠发达的发展中国家对减排协定兴致并不高,而工业化进程中的发展中国家,尤其是发展中大国,担心减排承诺对发展的约束,而不会接受总量减排的京都模式。但在另一方面,《京都议定书》业已生效,议定书会议(COP/MOP)3可能珍惜这一来之不易的进展,在欧盟和部分发展中国家的推动下,经过修正而延续。尽管美国否决京都议定书模式,但依然是《公约》缔约方。世界上几乎所有国家均是《公约》缔约方,如果要获得美国和广大发展中国家的参与,缔约方会议显然是最佳选择。《公约》有明确约定的目标、原则、机制,在此基础上谈判新的议定书,相对于《京都议定书》的独木桥,道路会宽阔平坦许多。然而,缔约方会议谈判,利益错综复杂,效率十分低下。这就可能促使一些缔约方抛开缔约方会议,选择第三条道路,即或双边、或多边、或封闭、或开放,奉行新的动议,形成相应的协定。选择这一道路的迹象已现端倪。世界可再生能源会议倡议并承诺可再生能源的开发与使用;美国的碳收集一储存论坛,也是选择性参与。加拿大政府将20国集团财政部长会议的模式延展到气候变化,探讨20国集团(20个排放大国)领导人会议的模式,形成一种国际气候制度。Baumertetal.从温室气体排放和控制重要性的视角,论证世界上25个排放大国的行动足以应对气候变化。《公约》框架外的动议,优点是简单易行,决策效率高,只要兴趣一致,就可以形成一种协定,反对者可以不参与,也可以后参与,因而阻力较小。但其弊端也显而易见:抛弃公约,涉嫌单边主义,涵盖面偏狭。从以上分析可见,《京都议定书》的道路显然艰难,但不会被堵死;《公约》缔约方会议的航船,也会迎着风浪,扬帆前行;“独立”自主的第三条道路,有着鲜活的特点,前景看好。必须看到,“第三条道路”实际上是对《京都议定书》和缔约方会议的补充和推动,不仅不会替代前两种选择,反而可能融入前两种选择,催生《公约》框架下的国际气候一揽子协定。4后京气候协定的主体后京都国际气候协定的谈判,取向多样,原因在于动议主体的多元化。对任一项动议,其他国家通过评估,可能成为这一动议的支持者,也可能成为其反对方,但气候协定动议的最终成果多是各方妥协的产物。《京都议定书》尽管是总量定式的独木桥,但由Bodansky所评述的44种后京都国际气候制度设计,2/3以上均是总量减限排的京都模式或是对其的修订。欧盟和部分发达程度较高的发展中国家如墨西哥、阿根廷将是这一动议的主体。如欧盟提出了2100年温度上升2℃的限额,相应地,稳定大气温室气体浓度和排放总量便可以明确计算获取。延续京都定式的动议,将是一种自上而下的分饼方案。欧盟的一些主要国家如英国和德国已明确表示要大幅削减温室气体排放,欠发达的发展中国家不会反对这一动议,但会争取“分饼”的利益,如获得减排额度用以市场交易而获益或争取适应专项基金。工业化进程中的发展中大国均已批准《京都议定书》,不会从根本上反对京都定式,但会要求延续《京都议定书》中发达国家率先减排、发展中国家优先发展的内容,不会作出具有刚性约束的减排承诺。美国出于其国际战略考虑,不论如何修订,只要是京都定式,均不会重返京都格局。值得指出的是,美国退出《京都议定书》时,提出了“强度减排”模式,以此替代京都模式。实际上,强度模式和京都模式对于发达的稳定经济体,是可以互换的。美国的强度减排目标,也难以实现。发展中国家由于经济滞后和不确定性,强度承诺的风险甚至超过总量限额。因此,强度模式不会成为后京都协定的主体。京都总量减限排定式,实际上也是《公约》框架下的协定,其修正案可能会与在《公约》下谈判达成的协定一起,成为国际气候制度的一部分。其他的协定包括:1)适应议定书。欠发达的发展中国家为动议主体,其他发展中国家和发达国家均存在适应问题。这一协定从原则上不会有政治阻力,但在经济机制上,发达国家关注的是减排,不会对适应作出发展中国家所期望的承诺;2)技术承诺协定。核心内容不是减排,而是可再生能源和能源效率技术开发、碳捕获与贮存技术研发与应用。由于欧盟和美国等在技术上的优势,目前在公约框架外已经提出了能源技术和碳捕获贮存技术的合作框架,有可能在缔约方会议上成为后京都国际气候协定的主要成分。Sugiyamaetal.提出的技术协定构架,就是这样一种思路;3)可持续发展一适应/减缓(SD-A/M)综合协定。不论是对《京都议定书》的修止,还是适应议定书、技术承诺协议,均没有考虑发展中国家的发展优先问题。发展中国家可能提出低碳发展的动议,强调发展,而发展又与适应、减缓、技术等相关联,需要在可持续发展的框架下综合考虑。在这样一种情况下,将出现由发展中国家为动议主体,形成一个南北妥协的SD-A/M综合协议。需要提及的是,后京都气候协定,不会单独出现可持续发展政策措施(SD-P&M)。这是因为,《公约》第四条、《京都议定书》第十条均有政策承诺要求,而且政策措施的效果需要评估。《公约》框架外的动议,在2001年美国否定《京都议定书》,单边提出强度承诺方式时就已经出现,随后的世界可再生能源会议和碳捕获一贮存技术论坛,已形成多边动议了。如果有“20国气候变化领导人会议”这一国际气候制度形式,动议也只能来自发达国家,由于发展中国家在经济、技术、财力、人力等方面均处于劣势,他们可能会参与或响应发达国家的动议。但需要明确的是,公约体制外的动议及协定,是对公约体制的补充和推动,完全可能会纳入公约体制。5中国的策略:一个立足中国实际的承诺从以上分析可见,后京都国际气候制度框架,呈现多轮驱动、多元化态势。京都总量减限排的定式是一种“零一和”博弈(zerosumgame)的国际协定。有人配额多,就必然有人配额少,结果是不可能把总量扩大。但各缔约方均不参与,又会形成一种“囚徒困境”,气候变化可能给全人类带来灾难性结果。因此,后京都谈判进程,很可能是包括减排、适应、技术、发展等多个单项协议的一揽子协定,类似于关贸总协定框架内的多项协定的集成。中国作为发展中大国,目的不仅仅是为了参与后京都进程,而是在参与过程中要:1)争取和维护中国的发展空间;2)促进、支持中国的可持续发展;3)树立负责任大国的良好形象。那么,在后京都承诺期,中国的国情又将如何,可从以下几方面分析:首先,从温室气体排放上看,中国排放总量基数大、增长快;人均排放相对较低,但在未来数年内可能超过世界人均水平,中国攀居第一排放大国高位,为时并不遥远。第二,中国工业化、城市化正处于加速时期,规模大、速度快,仍需要较长时期才能完成中国的工业化、城市化进程。第三,中国经过二十多年的改革开放,已有一定的资本和技术基础,但在总体上仍然资金短缺、技术落后、管理水平低。第四,中国经济发展涉嫌粗放,资源、能源需求总量大、增长快。环境与能源安全形势严峻;能源结构调整难度大,对外依存度高。第五,气候变化对中国也有较为明显的不利影响。从总体上看,中国国情决定了参与国际气候制度是一柄双刃剑。参与其中可以获取资金技术,促进可持续发展;也有可能使中国的发展受到约束,不利于小康社会的实现。基于对国情的认识,中国宜采取的基本策略,概括起来包括:1)低风险。中国参与的代价只能是低风险,需要防范国际政治、经济和气候变化脆弱性影响的风险;2)软约束。需要规避一切有可能制约我国可持续发展的实质性减排承诺,对有一定弹性的软约束,只要与可持续发展战略相吻合,可以采取积极态度;3)多方位。后京都国际气候谈判,涉及减排、适应、技术、发展等诸多方面,中国目前已经参与了几乎所有领域的国际合作内容,今后的谈判也会是全方位的承诺问题;4)动态性。中国的后京都谈判,对所有问题的承诺,均难以有一个明确的时间表,需要考虑发达国家同期的能源与排放和当前发达国家的现实承诺和绩效,强调措施和目标的动态特性;5)重合作。通过国际合作,一方面有一个和谐的国际氛围,另一方面,也可以在合作中获取资金和技术的支持;6)进取性。中国温室气体排放的地位不可能改变,仅靠人均排放