气候变化谈判的国际谈判

气候变化谈判的国际谈判

通过人类活动（岩浆岩、棕榈树、棕榈树、棕榈树、棕榈树等）排放的温室气体（k2、ch4、t2o、hbcs、plfs、al6等）引起的世界变化是学术界必须确认的事实。以全球变暖为主要标志的气候变化被认为是对人类最具威胁的全球环境问题。全球气候变化会对地球生态系统、农业、水资源以及人类健康和生活环境等产生广泛、深远和复杂的影响。气候变化会导致极端气候事件增多(例如暴雨、洪涝、沙尘暴、森林火灾等),自然生态系统发生变化(如荒漠化加剧、生物多样性减少、湖泊水位下降、海平面上升、冰川消融等),给农业生产将带来产量波动、布局和结构变动、成本和投资增加等方面的影响,可能使河流流域天然年径流量整体上呈减少趋势,水资源的供需矛盾可能会加剧。发达国家过去、现在和未来相当长时期都是温室气体的主要排放者,对气候变化要承担主要责任。由于大多数发展中国家生态脆弱,适应气候变化与抵御自然灾害的能力弱,因此气候变化负面影响给发展中国家带来的损失远大于发达国家。发达国家在过去百余年及未来相当长时期内对全球环境所造成的恶果将不得不由发展中国家承担。应对全球气候变化不仅是科学问题和环境问题,在气候变化领域的国际谈判更是政治和外交问题,斗争的实质是争夺未来在能源发展和经济竞争中的优势地位,对于发展中国家而言更是维护发展权的政治斗争。谈判的核心问题始终是如何分担减缓气候变化的责任。《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)及《京都议定书》(以下简称《议定书》)是国际社会经过多年艰苦谈判而形成的应对气候变化的两个重要法律文件。1《联合国关于气候变化的框架》和谈判进程1.1气候变化评估1988年11月,由世界气象组织和联合国环境署共同发起的政府间气候变化专门委员会(IPCC)召开成立大会,IPCC的主要任务是对与气候变化有关的各种问题展开定期的科学、技术和社会经济评估,提供科学和技术咨询意见。IPCC的成立及其工作,为气候变化谈判提供了一定的科学基础。IPCC到目前为止,先后出版了三次气候变化的评估报告,对气候变化的状况、气候变化带来的影响进行了全面的评估。1989年11月,国际大气污染和气候变化部长级会议在荷兰诺德韦克举行。大会通过了《关于防止大气污染与气候变化的诺德韦克宣言》,提出人类正面临人为所致的全球气候变化的威胁,决定召开世界环境问题会议,讨论制定防止全球气候变暖公约的问题。此前,尽管诸多宣言、公报或其他文件也多次提及气候变化问题,但这些文件在启动气候变化公约谈判上的作用远不及《诺德韦克宣言》。1.2《公约》的签署与享有第45届联合国大会于1990年12月21日通过了第45/212号决议,决定设立气候变化框架公约政府间谈判委员会(INC)。政府间谈判委员会于1991年2月至1992年5月间共举行了6次会议(第1次会议至第5次会议续会)。谈判各方在公约的关键条款上各持已见,互不相让;发达国家与发展中国家之间、西北欧(现欧盟)与美国之间立场迥异。但在里约环境与发展大会召开在即的大背景下,各方最终妥协,于1992年5月9日在纽约通过了《联合国气候变化框架公约》,并在里约环发大会期间供与会各国签署。《公约》于1994年3月21日生效。截至2004年12月20日,共有188个国家以及欧盟成为《公约》缔约方。除极少数处于战乱的国家之外,绝大多数国家都是公约的缔约方。1992年6月11日,中国国务院总理李鹏代表中国政府在里约签署了《公约》。1993年1月5日中国批准了《公约》。1.3反对减、限排措施在气候变化公约谈判中,主要形成了欧盟(欧盟成立前称为西北欧国家或欧共体国家)、“伞形集团”(由美、日、加、澳、俄等国家组成)、“77国集团加中国”等三大集团。欧盟各国国内环保势力较强,也力图在国际上高举环保旗帜,且因清洁能源在其能源构成中比例较大,并拥有先进的环保技术和较充足的资金,极力要求立即采取较激进的减、限排温室气体措施。“伞形集团”多为能源消耗大国,反对立即采取减、限排措施。“77国集团加中国”集团庞大,到目前为止尚能在一些重大问题上团结一致,但内部也存在一些分歧。多数发展中国家反对在目前情况下立即采取减、限排措施,不希望减、限排措施阻碍其自身的发展;产油国担心减、限排措施会影响其石油生产与出口;以小岛国为首的受气候变化不利影响较大的发展中国家,与欧盟持相似观点。1.4非经济合作解决机制公约缔约方会议(COP)是公约的最高权力和决策机构。自1995年召开第1次公约缔约方大会(COP1)至2004年在阿根廷召开第10次缔约方大会(COP10),共举行了11次缔约方会议(其间由于2000年COP6以失败告终,在2001年COP7之前又举行了COP6续会)。《公约》下设两个附属机构:附属科学技术咨询机构(SBSTA)和附属执行机构(SBI)。两者职能不同:SBSTA是为“就与公约有关的科学和技术事项,向缔约方会议并酌情向缔约方会议的其他附属机构及时提供信息和咨询”;SBI是为“协助缔约方会议评估和审评本公约的有效履行”。截至2004年12月,公约附属机构已举行了21次会议。2《北京宣言》及其谈判过程2.1为发达国家设定减排要求的量化指标《公约》仅规定发达国家应在20世纪末将其温室气体排放回复到其1990年水平,但没有为发达国家规定减排的量化指标。1995年在柏林举行的COP1认为上述承诺不足以缓解全球气候变化,会议据此通过了“柏林授权”,决定谈判制定一项议定书,为发达国家规定了2000年后减排的义务及时间表;同时,决定不为发展中国家引入除公约义务以外的任何新义务。2.2cop3框架下《公约》的制定国际社会为制定议定书举行了多次谈判,但由于减、限排温室气体排放直接涉及各国的经济发展,各方难以达成一致。1997年12月1日至11日在日本京都举行了公约第3次缔约方大会(COP3,又称“京都会议”),会议经过异常艰苦的谈判,终于制定了《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》(简称《京都议定书》或议定书)。《京都议定书》为发达国家规定了有法律约束力的定量化减排和限排指标,而没有为发展中国家规定减排或限排义务。2.3“波恩政治协议”对《强化气候变化的协定》的推动作用1997年《京都议定书》通过后的几次缔约方会议上,通过了几个重要的文件:1998年COP4通过了“布宜诺斯艾利斯行动计划”;2001年COP6续会通过了“波恩政治协议”;2001年COP7为落实“波恩政治协议”达成了一揽子决定,称“马拉喀什协定”。布宜诺斯艾利斯行动计划为制订《京都议定书》的实施细则,并落实发展中国家关心的资金安排等问题,在1998年COP4上经激烈谈判,与会各方达成了“布宜诺斯艾利斯行动计划”。该行动计划规定了COP6前应通过的《京都议定书》实施规则和要素,为其后的谈判提供了框架,指明了方向。会上,发达国家力推“后京都进程”,旨在压发展中国家承担减、限排温室气体义务。东道国阿根廷提出了所谓发展中国家“自愿承诺”的议题,造成发展中国家分化趋势的扩大。最终妥协的结果是通过了“布宜诺斯艾利斯行动计划”,发展中国家打掉了“自愿承诺”,挫败了启动“后京都进程”的企图。波恩政治协议2000年,COP6以失败告终,未完成重要议题的谈判。2001年3月,美国总统布什宣布美国将不批准《议定书》。但国际社会决心继续促进推动议定书生效的进程。在此背景下,COP6续会于2001年7月在波恩召开,经艰苦谈判通过了“波恩政治协议”(BonnAgreement)。该协议的通过是气候变化谈判的重大突破,打击了美国的单边主义。但作为妥协的产物,“波恩政治协议”对日、加、澳、俄等国做出了较大让步,削弱了《议定书》的环境效果。“波恩政治协议”主要内容包含:建立三个基金(即在《公约》下建立“气候变化专项基金”和“最不发达国家基金”,在《议定书》下建立“适应性基金”);对《议定书》三灵活机制的原则、性质、范围、参与资格与遵约机制,以及管理机构等核心问题作出了规定。马拉喀什协定2001年10月25日至11月9日,在摩洛哥马拉喀什举行的COP7的主要任务是完成落实波恩政治协议的技术性谈判。经艰苦谈判,会议以一揽子方式通过了落实“波恩政治协议”的一系列决定,统称为“马拉喀什协定”。COP6续会上就资金、技术转让、能力建设等问题形成的决定草案,在本次会上未作修改即予通过;对于续会遗留下来的《议定书》三机制、遵约程序和碳汇问题,在本次会上终于达成一揽子解决方案,从而维护了“波恩政治协议”的完整性,巩固了发达国家向发展中国家提供资金援助方面首次取得的较大进展。但为争取俄、日等国批准《议定书》,“77国集团加中国”和欧盟在碳汇、遵约问题上表现出较大灵活性,这无疑将削弱《议定书》的环境效果。德里宣言2002年在印度举行的公约第8次缔约方大会上,在中国、印度等发展中大国的努力下,部长级会议通过了《德里气候变化与可持续发展部长级宣言》,提出在可持续发展框架下应对气候变化的思想。《德里宣言》不具备法律约束力,发达国家认为没有什么政治意义,但发展中国家认为这在气候变化国际合作方面具有里程碑意义。2003年在意大利米兰举行的公约第9次缔约方大会,基本上处于过渡和徘徊状况,因为国际社会在观望《议定书》是否能生效,谈判不甚激烈,也没有通过政治类宣言或声明,谈判基本是围绕技术性问题开展,确定和完善实施《议定书》所需的一些技术规则。2004年12月在阿根廷举行的公约第10次缔约方大会(COP10),正处在一个准备和转折阶段。其背景是:俄罗斯2004年10月宣布批准《议定书》,促使《议定书》在2005年初生效。此前国际社会失望、观望的情绪有所缓解,但又没有为围绕后京都进程的谈判作好准备,主要各方的政治意愿和政治气候尚不足以启动新一轮谈判,一些重大问题准备留到COP11谈后京都进程时再一并谈。2.4环境效益原则欧盟提出的减排方案在《议定书》中得到部分体现,暂时居气候变化谈判的领导地位。美国宣布拒批《议定书》后公布了新的气候变化政策,提出了应对气候变化的新机制(如碳吸收和储藏技术、甲烷收集与市场化交易等)。因美国宣布不批准《议定书》,欧盟借气候变化问题牵制美国的企图基本落空,在此情况下,欧盟立场出现倒退,不再坚持较严格的环境标准。发展中国家在不少问题上的立场是一致的。例如,在拒绝承担义务方面,到COP9之前他们仍能团结一致。在补充性、互换性、遵约等一系列问题上,他们都坚持独立立场,坚持环境效益原则,维护集团利益。但他们的内部矛盾也在加大,内部协调愈加困难。拉美国家、非洲一些国家、小岛国联盟以及石油输出国,在自身利益驱使及美、欧的诱压之下,分裂倾向加剧,发展中国家形成整体立场的难度越来越大。2.5《说明书》的颁行《议定书》的生效条件是:55个《公约》缔约方批准《议定书》,并且其中批准《议定书》的附件1国家(工业化国家)缔约方1990年温室气体排放量之和占全部附件1国家缔约方1990年温室气体排放总量的55%。由于美国1990年温室气体排放量占全部附件1国家排放总量的36.1%,在美国拒绝批准《议定书》的情况下,要达到生效条件,意味着几乎所有其他附件1国家都必须批准。俄罗斯因占1990年附件1国家17.4%的排放量而持有决定议定书生死的一票。经过3年多时间的犹豫和权衡各方面利益、得失,俄罗斯终于在2004年10月批准了《议定书》,使议定书起死回生。截至2004年12月,已有129个国家(包括俄罗斯)和欧盟批准了《议定书》。《议定书》已在2005年2月16日正式生效。中国于1998年5月29日签署了《议定书》,2002年8月30日核准了《议定书》。3《公约》和《条例》的基本规定3.1“气候变化”目标及相关概念的探讨《公约》最终目标是:“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济能够可持续进行的时间范围内实现。”这一目标并未明确到底要将大气中的温室气体稳定在什么浓度水平上,这表明目前科学界对此问题的认识还有很大的不确定性。同时,这一浓度水平还具有重大的经济意义。一旦这一浓度水平得以确定,将对全球经济活动产生重大影响。3.1.1其他方面的原则公约第3条规定了用于指导缔约方采取履约行动的五项原则:(1)公平原则(共同但有区别的责任原则)。各缔约方应在公平的基础上,根据他们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统,发达国家应率先采取行动对付气候变化及其不利影响。(2)充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则。应当充分考虑到发展中国家缔约方,尤其是特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况,也应充分考虑到那些根据本公约必须承担不成比例或不正常负担的缔约方特别是发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况。(3)预防原则。各缔约方应采取预防措施,预防、防止或尽量减少引起气候变化的原因,并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时,不应以科学上没有完全的确定性为由推迟采取这类措施。同时考虑到应对气候变化的政策和措施应当讲求成本效益,确保以尽可能最低的费用获得全球效益。为此,这种政策和措施应当考虑到不同的社会经济情况,并且应当具有全面性,包括所有有关的温室气体源、汇和库及适应措施,并涵盖所有经济部门。应付气候变化的努力可由有关的缔约方合作进行。(4)促进可持续发展原则。各缔约方有权并应当促进可持续发展。保护气候系统免遭人为变化的政策和措施应当适合每个缔约方的具体情况,并应结合到国家的发展计划中去,同时考虑到经济发展对于采取措施应付气候变化是至关重要的。(5)开放经济体系原则。各缔约方应使用促进有利的和开放的国际经济体系,促成所有缔约方特别是发展中国家缔约方的可持续发展,从而使他们有能力更好地应对气候变化问题。为应对气候变化而采取的措施,包括单方面措施,不应成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或隐蔽的限制。3.1.2气候变化环境《公约》第4条规定了各缔约方的义务。根据“共同但有区别的责任”原则,《公约》附件1缔约方和非附件1缔约方分别承担不同的义务。(1)所有缔约方的义务:提供所有温室气体各种排放源和吸收汇的国家清单;制定、执行、公布国家应对气候变化的计划,包括减缓气候变化以及适应气候变化的措施;促进减少或防止温室气体人为排放的技术的开发应用;增强温室气体的吸收汇;制定适应气候变化影响的计划;促进有关气候变化和应对气候变化的信息交流;促进与气候变化有关的教育、培训和提高公众意识等。(2)附件1缔约方(工业化国家)的义务:带头按照公约的目标,改变温室气体人为排放的趋势;制定国家政策和采取相应的措施,通过限制人为的温室气体排放以及保护和增强温室气体汇和库,减缓气候变化;到2000年,个别地或共同地使二氧化碳等温室气体的人为排放回复到1990年的水平,并定期就其采取的政策措施提供详细信息。附件2所列发达国家应提供新的和额外的资金,支付发展中国家为提供国家信息通报所需的全部费用,帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用,促进和资助向发展中国家转让无害环境的技术,支持发展中国家增强自身的技术开发能力。《公约》特别强调,发展中国家能在多大程度上有效履行其在本公约下的义务,将取决于发达国家对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行,并将充分考虑到经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家的首要和压倒一切的优先任务。3.1.3条件2:有条件下存在条件把握的基础向发展中国家提供与履行公约有关的资金,是发展中国家履行公约的重要前提条件。《公约》确定建立一个在赠与或转让基础上提供资金,包括用于技术转让资金的机制,并确定全球环境基金(GEF)为公约资金机制的一个临时经营实体,同时保留了今后增加其机构作为经营实体的可能性。3.1.4对其他各国对方的支持《公约》规定:“附件2所列发达国家缔约方应采取一切实际可行的步骤,酌情促进、便利和资助向其他缔约方特别是发展中国家缔约方转让或使他们有机会得到无害环境的技术和专有技术,以使他们能够履行本公约的各项规定;发达国家缔约方应支持开发和增强发展中国家缔约方的自身能力和技术。”《公约》还规定,资金机制应在赠与或转让的基础上提供用于技术转让的资金。3.1.5中国发展中国家在1999年COP5上,通过了一项关于发展中国家能力建设的决定(第10/CP.5号),承认发展中国家需要加强能力建设,强调了发展中国家能力建设必须反映发展中国家的优先需要,在发展中国家执行,并决定公约资金机制要为此提供资金和技术支持。3.2《条约》的基本规定3.2.1氧化碳社会承诺的量《京都议定书》第3条、第4条规定了附件1国家缔约方的温室气体定量减排、限排指标。按照规定,附件1缔约方应该个别地或共同地确保其二氧化碳、甲烷等6种受控的温室气体排放总量(以二氧化碳当量计),在2008—2012年的承诺期(称为“第一承诺期”)内比1990年水平至少减少5.2%,到2005年,附件1缔约方应在履行这些承诺方面做出可予以证实的进展。议定书为每个附件1国家确定了“有差别的减排”指标,即欧盟减排8%(各成员国具体的指标由其协商确定,这被称为“欧盟气泡”,其中葡萄牙、希腊、西班牙等欧盟国家不仅不减还可增加排放),美国减排7%,日本、加拿大减排65%,俄罗斯、乌克兰、新西兰“零”减排,澳大利亚可增排8%,冰岛可增排10%等等。3.2.2境外减排的灵活机制《议定书》第6条、第12条和第17条分别确定了“联合履行”(JI)、“清洁发展机制”(CDM)和“排放贸易”(ET)三种境外减排的灵活机制。其核心在于,发达国家可以通过这三种机制在本国以外取得减排的抵销额,通过“境外减排”缓解其国内减排压力,从而以较低成本来实现减排目标。3.2.3提交信息的原则规定《议定书》第5条、第7条、第8条对温室气体排放源和吸收汇估算的方法学问题、附件1缔约方提交信息的问题及其所提交信息的审评问题进行了原则规定,并请缔约方大会规定有关具体指南。议定书第10条、第11条重申了《公约》中所有缔约方的一般性义务和《公约》附件2缔约方向发展中国家提供新的、额外的资金并进行技术转让的义务。4气候变化影响的主要原因刚刚结束的《公约》第10次缔约方大会(COP10)庆祝了具有里程碑意义的两件事:一是《公约》生效10周年;二是《京都议定书》即将生效。《公约》生效10年来国际社会应对气候变化的主要进展和存在的主要问题可以概括为10个方面:(1)工业化国家(发达国家和经济转轨国家,或公约附件1所列国家)温室气体年排放总量在1990—2000年间下降了6.6%,达到了《公约》的基本要求。但是,发达国家的总排放量不但没有下降,反而增加了大约7%。工业化国家总排放量下降的主要原因是同期经济转轨国家的排放总量下降了40%;(2)全球排放总量增长的速度低于全球GDP增长的速度,因此全球经济平均的排放强度下降了;(3)各国政府正在根据各自国情积极应对气候变化带来的挑战,发达国家和发展中国家都在实施减缓气候变化影响和适应气候变化战略,一些国家将应对气候变化战略更紧密地与可持续发展战略结合起来;到2004年12月,各国共提供了近160份国家信息通报;(4)公众对气候变化问题的了解程度在增加,支持和采取行动意识在提高;(5)发达国家一些行业,尤其是能源和工业行业的排放强度下降了,但交通运输行业排放有大量增长,例如国际航空业的排放有较大幅度增长(有数据显示增长30%以上);(6)《公约》的财政机制——全球环境基金10年来提供了总额约16亿美元气候变化项目资金,这大约带动了约70亿美元的项目融资;(7)随着《议定书》的生效,30余个工业化国家将努力实现定量化的减排或限排目标;国际排放权贸易将成为现实,从而创造出一种新的商品——碳;(8)清洁发展机制项目将大量涌现,如巴西的一个垃圾填埋场甲烷气回收项目——全球第1个清洁发展机制项目于2004年11月18日正式登记,这又将给在《议定书》下建立的、帮助发展中国家适应气候变化负面影响的适应性基金提供资金来源;(9)发展中国家普遍关注的适应气候变化问题未得到应有重视;(10)美国不参加《议定书》,一些国家为使《议定书》生效做出了较大让步,严重影响了《议定书》的实际效果。5气候变化推进的能力《议定书》对2008—2012年第一承诺期内工业化国家的减、限排要求做出规定,未对2012年之后的行动提出计划。随着俄罗斯批准《议定书》,《议定书》于2005年2月16日生效。国际社会需要立即考虑后京都议定书进程,启动新一轮谈判,考虑2012年之后各缔约方如何减排。《公约》执行秘书沃勒尔·翰特(JokeWallerHunter)女士在公约第10次缔约方大会高级别会议上的致辞谈到:“尽管国际社会采取了各种努力,但大气中二氧化碳浓度继续增大,并且增大的幅度在不断加大,针对气候变化这种具有几十、上百年时间尺度的复杂问题,10年的行动仅仅是第一步。我们看过去10年所取得的成就可略带一点自豪感,但我们向前看是否具有希望?是规划下一步行动的时候了。”同10年前相比,参与气候变化国际谈判的国家利益集团的立场和态度有了很大改变,整个谈判格局也因此发生了变化。对于“共同但有区别责任原则”,发展中国家依然更强调的是“有区别的责任”,而发达国家表示现在应该是谈“共同的责任”的时候了。欧盟谈判策略有所调整,内部协调难度加大欧盟仍将处于气候变化谈判的领导地位;坚持定量减、限排方式;压发展中国家承担义务;在美国、澳大利亚宣布不批准《京都议定书》之后,立场有所倒退,不再坚持实现严格的环境效果;随着欧盟的扩大,欧盟内部现有的分歧会加大,内部协调周期会越来越长,越来越难以形成统一声音;在美、澳和多数发展中国家拒绝减排的情况下,开始思考如何采取更灵活的应对策略。美国、日本等“伞型集团国家”——基调未变美国政府对待气候变化问题的基本立场10年来没有重大变化,其基本出发点是:尽量减少或避免承担减、限排义务;要求发展中大国承担减、限排义务。克林顿政府虽然签署了《议定书》,但也表示不会将《议定书》提交参议院批准,而布什政府就干脆宣布拒绝批准《议定书》。美国在COP8、COP9、COP10的谈判中采取折衷与调和的立场和拖延战术。布什政府的气候变化新政策(强度减排、碳吸收和储存技术、甲烷交易市场化机制),一方面是反击欧盟,继续与欧盟争夺气候变化谈判的主导权;另一方面是反击国际、国内批评和指责。日本虽然对《议定书》有特殊感情,但也认为议定书减排指标无充足依据,强制减排机制不符合各国的情况。发展中国家——内部协调难度加大,难以统一立场在发展中国家阵营,由于发展水平和国情的差异,发展中国家内部立场愈来愈难以协调。小岛国集团由于其可能是气候变化的直接和最大受害者,一直试图积极推动国际社会立即采取实质性减排行动应对气候变化;最不发达国家集团为了获得少量的资金和技术援助,愿意在许多关键议题的谈判中做出妥协;以沙特为首的石油输出国出于对自身利益的考虑,坚决反对在任何关键的议题谈判上达成协议;而作为发展中大国的中国、巴西和印度则非常关注有关第二承诺期谈判的问题,在许多重大议题的谈判中,既不愿意轻易做出妥协,也不希望像沙特那样放弃所有国际合作的可能性。在后京都议定书进程谈判过程中,要求发展中国家,尤其是发展中大国,参与承担某种形式的减排和限排义务将是谈判焦点。下一阶段发达国家是否应继续执行绝对的、定量的减、限排方式,发展中国家是否承担减、限义务是谈判的核心问题。从COP9和COP10上各方释放出的观点看,可能的几种形式有:(1)定量减排与强度减排双轨制并存;(2)“自愿承诺”方式;(3)“自上而下”方式(京都议定书方式,定量减限排);(4)“自下而上”方式(宽松的减、限排方式,各国根据自己国情能做什么就做点什么)。尽管如此,国际社会仍然面临美国因素:布什政府已经非常清楚地表明,美国不会参与任何关于2012年以后强制性的减、限排的谈判和讨论。因此,国际社会面临三种选择:(1)不管布什政府如何做,也要尝试将美国拉进新一轮的谈判;(2)再等4年,与美国下一届政府打交道;(3)即使美国不实质性地参与,2005年仍启动下一轮后京都进程的谈判。此外,以前围绕《议定书》所开展的谈判集中在如何减缓气候变化,发达国家不重视适应气候变化问题,将适应与减缓合在一起谈,忽视适应气候变化问题;公约第9次缔约方大会决定今后将“适应”与“减缓”分开,单独设立“适应”谈判议题。是否确定大气中温室气体浓度上限以及如何将该浓度定量化也将是谈判的关键议题。6中国在减少气候变化方面的努力和贡献6.1国家气候变化对策协调小组早在1990年,中国政府就设立了跨部门的“国家气候变化协调小组”,当时国务委员宋健担任组长。在1998年政府机构改革后,设立“国家气候变化对策协调小组”,由时任国家计划委员会主任、现任国务院副总理曾培炎担任协调小组组长;2003年经国务院批准,新一届国家气候变化对策协调小组成立,由国家发展和改革委员会主任马凯任组长,国家发改委、外交部、科技部、中国气象局和国家环保总局部级领导担任副组长,协调小组成员包括农业部、财政部、商务部、交通部、水利部、国家林业局等10余个部门。国家气候变化对策协调小组是中国政府关于应对气候变化问题的跨部门议事协调机构,其主要职责是讨论涉及气候变化领域的重大问题,协调各部门关于气候变化的政策和活动,组织对外谈判,对涉及气候变化的一般性跨部门问题进行决策。为保证协调小组工作的顺利开展,设立了国家气候变化对策协调小组办公室,承担协调小组的日常工作。为了促进清洁发展机制(CDM)项目的审批,在国家气候变化对