我国湿地保护的现状与问题

我国湿地保护的现状与问题

自1992年通过《湿地条约》以来，中国制定了一系列关于遵守《公约》义务的政策。我国湿地保护的努力和一些已取得的成就受到了国际社会的普遍关注和赞誉,但对我国湿地管理及保护效果总的评价却令人喜忧参半。湿地保护管理现状虽然我国对湿地保护采取了诸多有力措施,但仍存在不少问题。造成这些问题的原因多样,有的是由于政府和市场的双重失效,有的源自政策设计的不完善和政策执行困难,还有的由于政策环境造成的,尤其是经济发展水平和文化认知水平较低所引发的。湿地管理人为破坏严重我国湿地大幅度减少,湿地面积萎缩、生态系统更加脆弱、区内动植物品种减少、过度和不合理开发在一定范围内存在。如黑龙江扎龙湿地保护区,目前需要人工补水来维持生态。2005年,北京颐和园公园为防止湖水渗漏,在湖底铺设塑料膜,人为切断了湖区的生态循环,是对湿地不合理开发的典型案例。我国湿地遭遇破坏的基本情况是由北到南、由东到西,几乎全部的河流、湖泊湿地都遭到了不同程度损害。实际上,无论是草原、森林、海洋,都存在被破坏的情况,其中以人类活动最频繁的湿地保护区破坏最为严重。湿地公共性与投资利益链脱节即湿地价值的公共性、开放性与湿地所有者及其相关者利益的特定性存在矛盾。一方面,湿地保护获得的利益由公众共享,甚至由整个人类共享,这种利益具有迟滞性和不可见性,即保护所获得的改善环境、缓解温室效应、保护动植物的多样性等收益不是马上就能立竿见影,个体保护湿地成本巨大收益微弱,根据曼瑟尔·奥尔森的公共行动逻辑理论,不可避免会遭遇失败。另一方面,湿地所有者及其相关者基于利益驱动,对湿地的开发和资源掠夺有巨大的动力。因此,湿地必然面临“公地悲剧”。正因如此,政府主导湿地保护是其理论基础。但是,由于各地发展不一,湿地保护区建设在财政支持上以地方为主,这在相当大的程度上影响了保护。湿地固有的生态环境特征增加了保护的难度目前,我国以自然保护区建设作为湿地保护的主要措施,取得了阶段性的成功。但问题在于,由于湿地生态系统的自然开放性,使得建立一个大小合适的湿地保护区变得更为复杂,即使正式建立保护湿地的公园也只是必要的而非充分的湿地保护措施。此外,由于湿地的重要性程度不一、大小面积不同,并不能对所有的湿地都建立保护区。这样的结果是,自然保护区内的湿地能够得到较好的保护,其他湿地则面临自生自灭的尴尬境地。湿地保护管理部门多头,协调难度大湿地保护涉及多政府部门,各机构政策的协调、行动的统一和配合是一项巨大的挑战。缺乏国家统一的资源管理政策导致许多干预失灵,进而导致湿地被破坏和衰退。目前,国家林业局负责湿地保护的协调工作,是湿地保护委员会的主任委员单位。但在行政级别上,林业局较农业部、发改委、财政部等机构要低,在当前的行政体制下,低级别的行政单位能否协调好高级别的行政单位有待观察。国际湿地保护的经验说明,管理机构不协调、政策冲突是影响湿地保护成效的关键因素。湿地保护的宣传教育工作滞后一项对群众湿地知识非规范问卷调查,其中63%的被调查者表示对湿地及其保护工作不了解或知之甚少,68%的被调查者不知道“湿地日”。因此,在全社会营造保护湿地、坚持环境与经济协调发展的文化氛围,能够动员更多的人关注和参与保护工作,这将极大地减少保护阻力、提高保护效果,这对湿地保护具有重要的作用。湿地保护的法律体系需要进一步健全目前,我国已有环境保护法等专门针对环境的法律,有农业法、水法等相关法律,也有专门的城市湿地公园管理办法,但还缺乏与湿地有关的全国性统一的专门法。近年来,已有不少专家呼吁尽快制定湿地保护法,目前,我国《湿地保护条例》已经列入了国家的立法计划,预计不久的将来即有一部完善全面的保护湿地的专门法出台。建立湿地保护条例根据我国湿地的特点,结合现有的湿地保护和开发政策的利弊,调整和优化现有政策,补充制定新政策,构建湿地保护的政策系统,是实现湿地更好的保护和开发的基础。近年来,我国在湿地立法方面的努力逐步加强,部分省市已经根据当地的自然生态和社会经济发展水平制定了湿地保护条例。目前,我国已有黑龙江、甘肃、湖南、陕西、江西等省制定了湿地保护条例,吉林、福建等省已经着手制定湿地保护条例;已有郑州市等地方政府制定了湿地保护条例,武汉等市目前正在制定相关保护条例。湿地保护的政策生态系统我国的湿地具有类型多、绝对数量大、分布广、区域差异显著、生物多样性丰富等特点,加之湿地管理部门多头、湿地政策种类多样等现状,决定了我国的湿地保护政策不能走同一条路线,应该构建有主干、有分支,原则性和灵活性兼具,保护和开发并举的政策生态系统。政策生态系统是针对某个社会问题所制定的,包括主干政策和配套政策,中央政策和地方政策等一整套政策网络,全方位、多层面地解决政策问题。政策生态系统并不简单地等同于政策网络。后者是由一系列政策组成的静态系统,重点在于政策的网状特性,即谋求严密无漏洞的政策网络。前者除了具备政策网络的一般特征外,还强调政策系统内部的“生态性”,即动态平衡发展。政策生态系统内的各项政策存在相互影响、相互促进的关系,某项政策的改进和加强,将推动其他政策的进步,最终改善整个政策系统。湿地保护问题涵盖生态、经济和社会等诸多价值,涉及林业、环保、土地、水利等诸多部门,关系到中央、地方等多层主体的利益,通常由于流域等因素具有跨行政区域的特点,单靠某一项或某一类政策难以较好协调各种矛盾和冲突,难以对各类行为主体作出规范、对利益进行调整。综合湿地的生态特点和现行管理体制,笔者认为,湿地保护的政策生态系统在内容上应该包含如下七个方面的内容:湿地保护的纲要计划;湿地保护的法律法规;湿地保护区建设;湿地的生态环境评价政策;湿地研究和宣传教育政策;湿地开发政策;湿地保护的国际合作;其他与湿地保护相关的政策,如土地政策、水资源利用政策等。在政策工具的选择上应以法律法规(强制性政策工具)为主,以市场化工具(混合型与自愿性政策工具)为必要之补充。结语:环境问题的解决有必要如前所述,公共政策是法律、法规、条例、办法、决议等一系列的总和。因此,政策包含法律,政策可以法律的形式表现出来;法律是政策的特殊形式,是政策发展成熟的体现。同时制定和执行政策需遵循法律,立法活动又需要以政策为指导。目前,我国的湿地保护既有法律、法规,又有法律之外的政策。但政策的法律化是政策发展成熟的标志,我国湿地保护即需要法律的保障。政策的法律化需要两个基本条件:第一,所调整的社会关系发展充分并且比较稳定。湿地法律调整的关系包括:人与自然、人(自然人和法人)与人之间的关系。目前,环境保护理论和法学理论已经发展到较高阶段,为制定湿地法律奠定了理论基础。社会关系的充分展现并保持相对稳定是制定法律的前提,因为法律总是为了调整某一类社会关系而制定并实施的。当前,湿地保护和开发的矛盾甚为突出,迫切需要法律来调整不同利益主体之间的冲突,调整经济发展与生态环境健康之间的冲突。第二,具有成熟稳定的政策。一般而言,政策与法律都要有稳定性,朝令夕改会使人无所适从,影响政策和法律的权威性,进而导致政策失败。但相对一般政策而言,法律对稳定性的要求更高,政策的灵活性较大。前者比较定型化、规范化,其制定、修改、补充都要经过法定、严格的程序;后者可以根据客观情况的变化做出调整。因此,人们对法律的期望值一般较政策要高。法律的稳定性和政策的灵活性决定了只有经过实践检验的、成熟而稳定的政策才能转化为法律。目前,我国已经出台了一系列湿地政策,在有效保护生态环境和合理开发湿地资源方面发挥巨大作用。这些政策有中央的、地方的,有综合的、专门的,有长期的、短期的,已构建了较为成形的、稳定的政策系统,并经过较长时间的实践检验。此外,多个地方政府已经将湿地政策变为法规(地方湿地保护条例),为湿地政策的法律化提供了重要的实践经验和参考价值。因此,我国湿地政策的法律化时机已经成熟,应该有必要对湿地政策进行法律化,以加强湿地保护问题的治理。随着湿地问题的凸显,越来越多的学者呼吁尽快制定相关法律对湿地进行保护和合理开发。湿地立法属于环境法律范畴,有其基本的共性。环境法律具有开放性,它是一个在调整社会关系、规范社会环境行为的过程中随时获取社会的信息并及时作自我修正、自我完善的系统。其具体表现在部门边界模糊,调整方式灵活,以及由环境社会关系的广泛性、复杂性和综合性所决定的综合调控体系。结合前人的研究结论,笔者赞同湿地立法在当前背景下应该采用行政立法的途径,在立法方向上应以综合性框架立法为目标,在指导思想上应以科学发展观为指导。在立法原则上,需要考虑环境问题的特色:即科技关联性,环境保护通常具有浓厚的科技背景;利益冲突,环境问题总是涉及多方主体的利益;隔代平衡,与其他问题不同,环境问题涉及后代人的利益,关系到代际公平;国际关联,以湿地保护为例,它首先是全球环境问题,其次湿地的流域特征也总是使之国际化。与环境问题相对应,在立法原则上应确立污染者付费原则、预防原则、科技促进原则、合同写作原则、公众参与原则和信息公开原则。立法司法实践中的问题湿地所具有的不可逆性和不确定性使得人们更有理由采取保护而非开发的经济措施。但是湿地保护需要耗费巨大的成本,如果一味主张严格的保护,欠缺经济支撑将会直接导致保护政策的失败。因此,对湿地资源进行合理的开发是一个较好的政策选择。2006年第10个“世界湿地日”的主题即为“湿地与减贫(WetlandasaToolinPovertyAlleviation)旨在突出湿地在消除贫困、提高和改善人类生活方面的巨大作用,核心是强调湿地的可持续利用。贫穷一直是湿地保护的主要问题之一。如鄱阳湖湿地保护区盗猎天鹅的活动相当猖撅,与贫穷不无关联。实际上,当地居民知晓保护湿地和天鹅的重要意义,也明白盗猎天鹅活动属于严重违法行为并要遭受刑事法律制裁,但出于利益驱动,仍然冒险盗猎。当行为人能够置牢狱之威胁而不顾,冒险猎杀价值仅为数千元的天鹅时,这背后就不仅仅是环境道德和人口素质问题了,更为深刻的是经济问题。国家林业局副局长祝列克认为,在实施一系列湿地保护工程性措施的同时,更重要的是遵循生态和经济规律,正确把握好保护与利用的关系。坚持在保护优先的前提下,对湿地资源进行合理利用,充分挖掘湿地资源的经济潜力,推进湿地产业发展。因此,进行湿地开发首先要坚持可持续发展的原则,坚持以保护优先、以保护为目的进行合理开发,开发中必须遵循生态和经济规律。目前,我国的湿地开发以生态旅游开发和资源开发为主,前者由于污染小、破坏轻、收益高、实施易,实践了人与自然协调发展的理念等特点,正被广泛推广。后者由于涉及到湿地核心要素——如动植物资源、水资源、泥沙资源等,需保持谨慎态度,开发过程中必须对湿地生态环境进行严格评估,如果对湿地生态构成威胁的,坚决不开发。湿地生态旅游开发的主要模式为湿地公园建设。湿地公园是以具有显著或特殊生态、文化、美学和生物多样性价值的湿地景观为主体,具有一定规模和范围,以保护湿地生态系统完整性、维护湿地生态过程和生态服务功能并在此基础上以充分发挥湿地的多种功能效益、开展湿地合理利用为宗旨,可供公众浏览、体闲或进行科学、文化和教育活动的特定湿地区域。湿地公园是依据《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》中有关“采取多种形式,加快推进自然湿地的抢救性保护……对不具备条件划建自然保护区的