第十一章：公共管理规范

1第11章公共管理规范11.1公共管理伦理11.2公共管理法律11.3公共管理监督12本章教学目的

规范公共管理行为、促进行为公正、提高公共管理效能和社会服务质量，这是当代公共管理发展的必然趋势。本章以公共管理规范包括公共管理伦理、公共管理法制，以及如何规范公共管理即公共管理监督等内容为核心。通过本章的学习，要求学生综合运用政治学、法学、管理学等相关学科知识，从理论与实践相结合的角度上全面掌握公共管理伦理、公共管理法制、公共管理监督的前沿理论与实践问题，培养理论运用于实践的具体能力。233本章学习的重点问题•公共伦理在规范公共管理中的作用、形式及途经•公共管理的法律途径及其价值•公共管理监督体系及其完善44本章主要参考资料1．[美]特里•Ｌ•库珀著、张秀琴译：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社，2001年版。2．[美]威廉•F•韦斯特著、张定淮译：《控制官僚》,重庆出版社，2001年版。3．[美]博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999年版。4．[法]卢梭著、何兆武译：《社会契约论——政治权利的原理》，商务印书馆，1994年版。5．[法]孟德斯鸠著、张雁深译：《论法的精神》（上册），商务印书馆，1961年版。5511.1公共管理伦理

11.1.1公共管理伦理的内涵

1.公共管理伦理的含义：公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、公共部门与社会的关系为核心的公共管理领域的基本伦理纬度、公共管理行为的基本道德规范和伦理精神。它包括三个方面：第一，公共管理伦理所涉及的基本范围是公共管理领域；第二，公共管理伦理的基本道德规范主要是针对公共管理行为，是以公共管理系统或者以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范；第三，公共管理伦理既是公共管理行为道德规范的集合，也是社会基本伦理精神和普遍价值的体现。

611.1.1公共管理伦理的内涵

2.公共管理伦理的提出（1）公共管理伦理是现代公共管理理论和实践催生的产物，是现代公共管理本身的内在组成部分。（2）公共行政的自由裁量权强化了公共伦理的诉求。（3）公共管理内在地包含着对公共伦理的诉求。711.1.1公共管理伦理的内涵

3.公共管理伦理的构成与思考方式

（1）公共管理伦理的构成要素：第一，观念形态：伦理准则意识、责任意识和伦理目标意识；第二，实践形态；第三，准则评估形态:社会舆论、传统习惯、内心信念是道德评价的三种主要形式。

3.公共管理伦理的构成与思考方式（2）公共管理伦理的思考方式（库珀）：第一，情感表达层次；第二，道德规则层次；第三，伦理分析层次；第四，后伦理层次：为什么人们遵守伦理规范。9911.1.2公共管理伦理的实质：公共利益

1.公共利益及其特性（1）公共利益的概念

公共利益是在一定社会条件下或特定范围内各种社会主体间利益关系的平衡性与一致性，公共利益能够超越不同利益主体和地域,对社会中的不确定人或团体产生普遍的非特定的影响。

11.1.2公共管理伦理的实质：公共利益公共利益的实现途径：多数的利益不一定是公共利益。如何实现公共利益？权力利益和权利利益之间的平衡是解决公共利益的关建，这一关键问题的解决，只能是为公众提供充分的参与机会，让他们的意见通过合法途径得到表达并最终达到尽可能高程度的共识。1111.1.2公共管理伦理的实质：公共利益1.公共利益及其特性（2）公共利益的特征•社会公共性•公共利益辐射地域范围和主体范围的广泛性•公共利益内容的广泛性•公共利益的超越个体性•一定层次性11.1.2公共管理伦理的实质：公共利益

【观点分析】公共利益不一定就是国家公共部门所认定的利益，也不一定就是多数人的利益。

公共部门所认定的利益就是公共利益，会导致公共权力培育真理的结果；多数人的利益就是公共利益，会抹杀公共利益的整体性、全局性特征。在排除“权力利益”的前提下，公共部门所代表的利益才能被推定为“公共利益”。尽管公共利益就如同“普洛透斯似的脸”一样，以其抽象而变幻莫测，但在一般意义上，“公共利益就是社会的不同利益主体间的共同利益。也就是说,它不是个人利益的相加总和,也不是特定的团体利益或部分人的利益,而是具有社会公共性和社会共享性。”或者说，“公共利益是一定的社会群体存在和发展所必需的、并能为他们中不确定多数人所认可和享有的内容广泛的价值体。”1311.1.2公共管理伦理的实质：公共利益

2.公共利益的评价功能（1）维护公共利益是公共管理伦理主要的实体内容（2）公共利益是判断公共管理行为是否正当的价值标准（3）公共管理伦理的最终目的在于促进公共利益的实现141411.1.3公共责任：公共管理伦理的具体化

1.公共责任的含义（1）两个层次的含义：第一个层次是指公共部门在公共管理过程中，依法应当履行的职责；第二个层次是指公共部门在公共管理过程中对不履行、不完全履行或违法履行其应当履行的职责而引起不良后果时所必须承担的责任。（2）公共责任的特征：第一，公共责任是一种普遍的义务；第二，公共责任是一种任务；第三，公共责任是一种监督、控制和制裁的约束方式。1.公共责任的含义库珀认为：客观责任主要有以下三种责任关系一是由公共组织结构中上下级关系决定的责任。即对上级、下级负责；二是“对民选官员的负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻”；三是“对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益。”161611.1.3公共责任：公共管理伦理的具体化

2.公共管理伦理的责任冲突与选择（1）权力冲突（2）角色冲突（3）利益冲突171711.1.4公共管理伦理建设

1.加强公共管理伦理教育2.加强立法，将更多的伦理规范纳入法律规则体系3.完善社会对公共管理活动的干预和监督机制4.把公共管理伦理作为公共管理人员任职、升降、奖惩的必要条件11.2公共管理法律

11.2.1公共管理的法律逻辑1.公共权力需要法约束和规范（1）在现代社会，只有政府严格按照法律行使权力，并为自己的所有违法行为承担责任，真正的法治社会才能形成。这一目标的实现，首先有赖于在宪法上明确划定公共权力与公民权利各自的界限，确立公共权力的运行边界，并把其目的限定于实现公民的权利和自由。（2）现代公共管理的根本目标，就是更有效地提供公共物品或公共服务，促进公共利益的最大化。如何保障公共管理者不偏离其根本目标、不以权谋私，而是致力于促进社会公共利益的实现，这就需要法律加以保障。191911.2公共管理法律

11.2.1公共管理的法律逻辑2.公共管理研究的法律途径（1）公共管理的研究途径：管理途径、政治途径和法律途径（2）公共管理法律途径的兴起：宪法和行政法对公共管理的调节力度加大；司法机制的制裁作用加大；从权威的源泉和法律权威的享有者转变为市场合同的缔造者。（3）公共管理法律途径的基本理念：正当的法律程序、有效的救济渠道和维护公民的正当权利。（4）公共管理法律途径的主要内容：强调宪法的公正、程序、权利和平等的价值；可以通过抗辩来解决争端的结构形式；注重建立公正的行为准则和监督机制；把公共管理机关看成完成的个人，关心个人宪法权利和法律权利的保障；重视管理结果的合理性。202011.2.2西方国家法治行政的历史演进

1.法治行政基本要义的表现为：

（1）行政权的作用不得与法律相抵触；（2）行政权没有法律依据，不得使人民负担义务，或分