国际贷款协议的国际法支配与国际组织的经济援助

国际贷款协议的国际法支配与国际组织的经济援助

在目前的国家和国际组织的实践中，受欧盟控制的贷款协议非常重要。然而对此进行任何普遍适用的陈述实际上是不可能的,这一方面是因为协约文据广泛的多样性,另一方面是因为缺少包括所有贷方的根据贷款的法律基础加以区分的任何统计数据。最近的世界银行年度报告估计发展中国家相对于公营部门贷方的外债为二千五百二十二亿美元,这的确提供了有用的参照点。人们可以推定,有关这一数字的绝大部分是在国际贷款协议基础上提供的。1.政府提供的贷款是一种社会救直到接近第二次世界大战战后的时期,主要的贷款协议均为国与国之间在继续战争方面签定的协议。自那时起,多数贷款的目的要么为发展援助要么为克服收支差额的困难。在经济方面,国际货币基金组织提供的经济援助就等于提供贷款,但从技术角度看,所涉及的是外汇的“提存”或从某个国家本国货币抵付的特别提款权。人们普遍同意应视此过程为具有再次购买义务的购买。这种贷款性质已受到一致的否决。因此,尽管其非常重要,这里也不准备就国际货币基金组织的经济援助作进一步的论述。2.国际开发组织贷款是受国际法管辖的私法协议①国家之间存在两种形式的国际贷款协议。可直接在国与国之间建立贷款关系。这样的协议一般受国际法支配。但没有任何东西可以阻止当事人明确地选择具体的国内法。在没有任何明确协议的情况下,有关人士不得不按照在缔结整个协议时的当时的情况、从协议的内容中引伸出可适用的法律。贷款援助协议涉及一方当事人通过其本国银行系统支持向另一方立约当事人或第三方提供贷款的义务。此类国际法律协议提供了一种由依据私法安排的贷款协议赋予其具体内容的结构。德意志联邦共和国在其提供与具体项目有联系的双边资本援助时尤其如此。对与联邦预算有关的各个国家定额的确定以及对提供贷款的决定均系联邦政府的责任。贷款收益通过西德复兴银行、以后者的名义但归联邦政府负担、从预算款额中供给。其他西方国家和欧洲共同体在通过欧洲投资银行资助欧共体以外的项目时也采用了类似的程序。在西德的实践中,很少遇到无联系的、分为两个阶段的贷款。可以认为,1975年通过复兴银行向波兰提供的长期低息贷款主要是出于政治动机的一个例外。②国际组织提供的贷款在有些情况下受国际法的支配,而在另一些情况下则属国内管辖范围。世界银行(国际复兴开发银行)及其附属机构——国际开发组织所提供的贷款,如借款方系它们的成员国,则一向受国际法支配,此点在可适用的《一般条件》的第10条01项中得到确认。大多数意见主要基于这些条件规定,也将向非成员国提供的贷款视为受国际法调整。上述条件亦适用于国际复兴开发银行在与公营部门的贷方、出口信用机构或商业银行(“A级贷款”)商定的传统的共同信贷范围内的协议。对比之下,私法适用于“新的共同筹措资金技术”的信贷法律文件。在这一类活动中,世界银行并不凭自身的资格同借款方谈判协议,而是在商业银行(“B级贷款”)的领导下承担一部分商业贷款。世界银行的适度的作法被若干地区开发银行用来作为典范。非洲开发银行对此尤其感兴趣。然而,这些机构的贷款协议,一般而言,与欧洲投资银行的情形一样,都受私法调整。③根据国际货币基金组织章程的第七条第一节,国际法通常亦适用于国际货币基金组织缔结的协议,这些协议旨在向该组织提供贷款以完成其货币储备工作。国际货币基金组织与成员国或这些成员国的中央银行、与瑞士、瑞士国家银行以及国际清算银行签定了这样的协议。其中最突出的是与十个成员国(“十国集团”)、瑞士和沙特阿拉伯签署的《借款一般安排协定》,该协定使一百八十五亿美元的特别提款权成为可能。此外,国际货币基金组织接纳了其他一些贷款以取得对扩大的使用权的政策的资助及额外的筹措资金的措施,同时还获取一些与最终目的无联系的款项。国际复兴开发银行的重新筹措资金的法律文件在一般情况下具有私法性质。然而如果各中央银行购买了该银行贷款的票据,可以推定这将归属国际法来管辖。人们进而还可假定,它同样也适用于1981年创建的中央银行机构范围内所进行的各种交易。无论在哪种情形中,对于这种评估是否很站得住脚都有可怀疑的成份。④国际法提供贷款的一个特例是有关在结算协议中的技术贷款安排。此类协议在参加国的不同货币区之间建立了一种对要求支付请求权的集体结算的制度,这些权力申请大部分起因于货物销售和提供劳务,结算帐目在规定的结算期内进行。由于各种各样的互惠要求规定了不同的截止期,因此需要一个基于活期存款帐户的技术贷款。此外,在许多情况下,对便利条件的同意是为了长期资助亏损。结算协议在拉丁美洲、非洲、南亚及中东地区得到广泛的应用。遵循欧洲支付联盟的模式,经互会成员国通过国际经济合作银行实行了一种多边结算制度,并在许多情况下与第三国缔结了结算协议。从技术观点看,其中包括东、西德两国为解决不同货币区之间的结算问题通过各自中央银行建立的帐目而相互提供信贷便利的协议。但只有联邦德国采纳了这种“自由摇摆”的便利方法。由于议定有关协议的程序繁复曲折,阐明协议的法律性质是复杂的。按照联邦宪法法院的裁决,将此类议定划归国际法协议可能是经过认真考虑的。⑤过去,国际清算银行曾向各国——最近,又于1986年向墨西哥银行——提供了相当多的短期贷款,主要目的在于维持国家的清偿能力,直到他们与国际货币基金组织签定了信贷协议(备用协定或延期安排)。即便是对这样的贷款,国际清算银行亦坚持其一贯的保密做法:其年度报告仅仅提供最一般的情报。可以设想,按照国际清算银行章程的第24条(C)款,借款方是各中央银行而非国家。所以,不能将这样的议定协约视为属于国际法的范畴。3、特别提款权的使用①结算和核算货币除确定债务的标准外,国际贷款协议还常常决定用于借出款项的货币及用于提供劳务和偿还贷款的货币。在多数情况下,用于结算和核算的货币即是债权方使用的货币。然而,也常常做出不同的安排。在有关偿还的条款中提及第三种货币,“任何可自由兑换的货币”或某种“可自由流通的货币”(根据国际货币基金组织章程第三十条(f)款的含义),并非异常现象。世界银行贷款通常以美元作为其信贷的标准(“本银行同意借给借款方相当于……美元的不同货币”),国际开发组织则以特别提款权作为信贷的标准。这两个机构根据借款方为完成待裁决的项目所需要的货币提供外币贷款(世界银行章程第三条第五节(C),第四条第三节;世界银行与国际开发组织签定的《一般条款和条件》第三条)。偿还国际复兴开发银行贷款所使用的货币由该银行在贷款期满时、根据《一般条款和条件》第四条的规定作出选择。至于国际开发组织,结算货币规定在贷款协议之中。区域性开发银行采用了相似的方法。甚至在国际货币基金组织的法律制度以外,特别提款权也已被人们认作是一种核算单位。迄今为止,特别提款权作为支付的一种手段主要只在国际货币基金组织章程限定的交易和业务范围内使用。加入特别提款权条例的国际货币基金组织的成员以及该组织宣布为“其他持票人”(国际货币基金组织章程第十七条第一、三节)的某些机构可以通过交换特别提款权来相互之间接受自由流通的货币,而无需服从任何重新设立其特别提款权储备的义务(国际货币基金组织章程第二十五条):这因而并没有构成一项贷款。这些交易必须区别于“普通帐户”的提款权。然而,特别提款权持有国可以特别提款权为标准相互提供合同上约定的贷款,或可用特别提款权承担以其他货币为标准的责任,当然在这一点上应已达成一致意见。自1981年以来,一些商业银行已安排了以“私下”的特别提款权巡环的方式使用特别提款权。在欧洲货币体系里,欧洲货币单位作为一种记帐单位在干预和信贷机制范围内提供资金。参与欧洲货币体系的中央银行已经相互提供了“极短期资助”的信贷便利,以便能够完成在共同体内诸货币方面的无限制的干预义务。债务责任以欧洲货币单位为计算标准。即使是在欧洲货币体系确立之前,各中央银行的短期货币援助制度及成员国之间的中期共同经济援助即已存在,旨在收支平衡遇到困难时提供援助。这两种机制均已并入欧洲货币体系中。在短期援助情形下,请求权和债务责任以提供的外币表示,但在中期援助的情形下则使用欧洲货币单位。欧洲共同体从共同体债券中提供给其成员国的贷款以外币偿付,但现在以欧洲货币单位为准。无论借款方得到的是何种货币的贷款,欧洲国际银行对贷款的核算办法一律使用欧洲货币单位。这一实践是共同体在提供的各式贷款时所通常使用的核算办法。作为欧洲货币体系的支付手段,欧洲货币单位被用于极短期贷款(直到百分之五十债权)的帐目清算。如超过债权的百分之五十部分,欧洲共同体的中央银行能够与其他中央银行和欧洲货币单位的“其他持有人”实现包括贷款在内的交易。特别提款权的官方持有国之间的以欧洲货币单位为准的债务责任可以特别提款权结算,恰如在起因于欧洲货币体系的信贷机制的债权要求中,在欧洲货币体系中的两个中央银行之间已发生的情况一样。在合约议定的基础上,欧洲货币单位也常常被用于官方欧洲货币单位流通以外的非现金支付。结算协议必须规定资本交易平衡和技术贷款的记帐单位以及结算的货币。在发展中国家之间,通常使用美元作为记帐单位,但也越来越频繁地使用特别提款权或另一种“人为的货币”。帐目结算一般使用美元。在经互会内部的多边结算体系中,所谓的可转让的卢布被用来作为记帐单位和支付手段与。其指定的作用相比,可转让的卢布既不能转换为成员国的货币,也不能转换为与其有着一致限定的苏联的卢布或可自由兑换的货币。参与多边结算交易的、使用可转让的卢布的第三国能够使用可自由兑换的货币进行结算。有鉴于此,在可转让的卢布和可自由兑换的货币之间确立从经济上是合理的兑换率是必要的。在苏联和发展中国家之间的、用于项目资助的一些贷款协定与结算协议有一些相似之处,这一点可以看得出来。贷款以苏联卢布提供,因此,所得收益事实上只能用来购买在苏联境内的货物。苏联在受援国的购买以贷款抵销。核算货币是卢布或是可自由兑换的货币。结算——因而对未偿项目贷款的偿付——将使用某种可自由兑换的货币。②保值依国际法管辖产生的债务责任要服从下面的原则:货币价值须以官方认可的货币单位计算,除非当事人双方已达成协议减少货币浮动的风险和补偿受损的购买力。属国际法管辖的信贷机系——事实上,在任何跨越边界的信贷交易中——保值条款的目的主要在于为防止平价变动或汇率波动的后果提供保护。虽然灵活的兑换率制度使保障因价值而提起的权利要求成为敏感的主张,实际上成为一种必要,但看起来此类条款现在较少得到采纳。这大约主要因为许多以开发援助为目的的贷款是以“软”条件提供的。除了低息长期贷款外,贷方还常常准备承担汇率波动的风险。意识到这些有利条件,其中包括结算货币贬值的可能性,希望借款国也应随时准备接受不利的汇率变动风险,似乎是合理的。国际组织的实践可以世界银行集团为例。国际复兴开发银行提供的贷款基本上不要求具体的保值措施。该行达到了使用其自己的财力的程度,任何贬值的风险均由成员国通过他们的保值“附加义务”来承担。正象惯常的情形一样,如果利用了在货币市场上认购的现款,那么贷方借出的货币价值的任何损失即相当于借方偿还责任的实际价值的减少。国际开发组织的章程中未包含保值措施规定。然而,该组织通过指定其贷款为使用特别提款权(《统一约定和条件》第4节03项)而达到同样的效果。有关国际复兴和开发银行的贷款偿付的规定是个特例,其货币风险并未在贷方与借款方之间分摊,而由后者单独承担。贷款货币对共同的计算单位——美元的汇率的差别变化风险由借款方联合承担,一般的作法是将借入的款项拨给一个“货币共同金库”,然后决定作为这一金库的某一部分的偿付标准,(《统一约定和条件》第四条)。许多开发银行均效仿国际开发组织的范例。欧洲共同体和欧洲国际银行利用指定其贷款使用欧洲货币单位的方法来达到保值的目的。但对欧洲国际银行而言,这一点并不是首要的,因为该行的贷款是以适当的结算货币得到偿还。利用货币篮子如特别提款权和欧洲货币单位等的优越性在于,其价值一般较构成篮子的单独种类的货币以及外部货币的价值更为稳定。汇率波动大致使相互双方保持均势。此外,波动的影响仅仅与货币篮子中特定货币的份额成比例。在国际组织的实践中,上述方法已证明有利于避免使用特定成员国的货币,而不单单是为了政治上的原因。与此同时,人们亦不能忽视,在反对与特别提款权挂钩的做法方面,也一直出现政治的考虑。在此种情形中经常发生的是,选定一致限定的计算单位并仅仅给其一个不同的名称。曼表达了一种较为务实的观点:“特别提款权和欧洲货币单位提供了这样一个优点,即,他们不仅仅是建立在官方承认的那些准则的基础之上,同时还具有货币方面的价值,对于这种价值,人们可以很便利地从诸如《金融时报》类的报纸上获取有关信息。”③担保属于国际法调整的贷款在取得担保的方式上大不相同。解决办法从不作任何担保安排的协议至详尽规定的合同不等。此处将探讨的是那些通过调整贷方之间关系而指定用担保的方式偿付贷款的规定。一种在实践中经常遇到的且在原则上有效的担保形式是称之为相互违约的条款。其基本形式为:由第三方将一项贷款的终止同借款方的任何其他贷款协议的终止联系起来。到期帐款因此即可以有利于每一个贷方的方式偿还,从而,如果借款方遇到经济困难,没有任何贷方能够确保优先于其他人而取得接近债务人的可自由处置的资产的权利。不同范围的相互违约条款包含在国际复兴和开发银行及国际开发组织的《统一约定和条件》中。特别具有深远影响的是其中的第7.01节f款规定。该条款规定了在以下情况下银行终止贷款的权利:“借款方在债务期满时已无偿还其债务的能力,或借款方及其他人已采取了任何行动或做法致使借款方的任何一部分资产将在或可能在贷方之间被分割。”此条款苛刻的部分原因在于,它既不准许任何宽限期,也未对责任的种类及范围作出任何限制规定。尽管国际债务问题层出不穷,但作为相互违约条款的结果的终止贷款的做法仍极少例外。在许多情况下,适用该条款有可能招致连锁反应般的大量的终止贷款问题,这对独立的贷方毫无益处。如果准备在重新安排偿债期限的最后文件中写入相互违约条款,即有必要给予特别的注意,以使新协议不致因第一次延迟付款(不管多么无礼)而脱离原定进程。人们强烈批评国际复兴和开发银行的做法——视其本身为“优先贷方”并以若干理由拒绝参与重新安排偿债期限的努力,与此同时,还使其借款方面临终止贷款的风险,而这一风险纯粹是该行具有深远影响的相互违约条款所产生的结果。据推测,国际复兴和开发银行愿意先行一步,上述做法在许多情形中均强化了借款方给予该行优惠待遇的意愿。如此不择手段诱导到的优先得到偿还的权利是否与世界银行给予贝克的倡议的支持相符,确实值得考虑。贝克的倡议呼吁在国际商业和开发银行方面的协调行动。在很多情况下会遇到消极条款,要求借款方向贷方承诺,在未向该贷方提供同样的担保时,不向其他贷方提供担保(消极保证条款)。这种约定的实际价值在有效取得权利要求方面作用并不太大:几乎没有通过诉讼执行义务的机会以履行采取行动的义务,而对其的限制却是实情。然而在经济战线,该条款常常起到以下作用,即,只要因为另一个贷方不希望由于接受担保而面临煽惑他人违约的指控,那么第三方的贷款仍为没有担保过的。该条款还可具有警告的功能,因为任何违背其他合同义务、给予优惠待遇的协约常常表明借款方处于不断恶化的经济境遇。消极条款是以各种各样的方式制定的,适宜于实际情况和法律条件。这些条款典型地关系到利用货币储备、出口产品及以可自由兑换的货币为计算单位的出口收益作为担保等。因此,很显然,一个过于宽泛拟定的消极条款会对借款国的外贸产生相当严重的破坏作用。在国际复兴和开发银行的协议中利用消极条款(以消极保证条款形式)即是一个例子。对本节讨论的条款的分析表明,搞清担保的某些真正含义仍是极为必要的。但政府一般不准备提供这种担保,尽管在个别情况下曾使用黄金储备或银行存款作为担保。4.禁止重新安排债务的对外储备借方无能力妥善偿付债务的事实已经促进了一系列理论上很有意思的有关终止国际信贷协议的想法。然而,在过去的五年里,国际信贷危机的法律现实已证明,在绝大多数的情况下,借款国为了自身的利益试图缓解他们的债务重负,这种缓解不是靠违约而是靠重新安排偿债期限、重新调整外债的方法。受国际法管辖的贷款通常由巴黎俱乐部负责进行重新安排。这一惯例自1956年以来即沿袭至今。当时一些欧洲政府的代表邀请阿根廷派人去巴黎商议该国的一些债务协议。自那时起,一方面是政府贷方及担保人,另一方面是具体情况中的个别借款国的代表,两者之间的绝大多数的有关重新安排偿债期限的谈判均在这一场所进行,而没有根据对任何特定贷款的法律性质作区分。巴黎俱乐部并非一个拥有成员的组织,而是一种程序方法,参与者在个案基础上碰头议事。对贷方而言,这些参与者仅仅是每一个案情中的主要贷款国,大部分均为经济合作与发展组织的成员国。各种组织(欧共体、联合国贸易和发展会议、经济合作与发展组织等)向俱乐部派遣受邀观察员。俱乐部主任由法国财政部的一位高级官员担任,他同时也负责提供后勤服务。巴黎俱乐部的程序方法以若干基本原则为中心。借款国必须处于迫在眉睫的拖欠债务的局势之中,其外币储备不再足以偿付外债。它必须已与国际货币基金组织安排了一项援助贷款协议,该协议使该借款国有权支取较高额的信用部分,同时因而也要求在国际货币基金组织的监督(制约性)下执行一项经济重新调整的计划。重新安排偿债的责任由贷方按照它们参与向该国贷款的程度的比例承担(责任分摊)。但国际货币基金组织和多边开发银行在这方面是重要的例外。他们的要求偿还权不受重新安排偿债计划的影响。至于若干其他问题,一些有关秩序方法标准的轮廓已开始形成。一般说来,只有期限在一年以上且尚未成为重新安排的主体的贷款才有可能得到重新安排。迄今为止,整理、合并债务的期限为十八至二十四个月。无论如何,尽管公营部门的贷方对较长时间的整理。合并债务期持反感态度,但在1985年的厄瓜多尔例子中仍首次同意了多年长期的重新安排偿债的协议。利息和资本偿还期最常见的是八至十年,同时带有四或五年的宽限期。重新安排偿债期限的谈判结果载于商定记录之中。这并非国际法协议,而是表达了一种意向,即债权国和债务国的政府依据这种记录缔结双边重新安排的协议。只有在这样的双边协议中才可议定准备适用的利率。商定记录一般仅规定利率须与市场相符。除规定有关重新安排的细节外,商定记录还包含标准条款,这些条款为日后的双边重新安排偿债的谈判规定了时间比例,同时允许贷方有权获知有关改革计划的进展情况。其中那些保证平等对待所有贷方的条款尤其重要。按照参与的贷方相互间关系的比例平等地分配责任这一原则是多边重新安排偿债期限的精髓。即使确立了责任分摊,仍存在确保平等对待非参与的贷方的问题。为