公租房项目融资模式探讨

公租房项目融资模式探讨

自2007年以来，中国政府致力于建立城市住房体系，即通过租赁和公共住房保险解决低收入家庭和新工人的住房问题。中等收入家庭的生活问题通过限制住房和经济适当的住房来解决。与经适房、限价房这类产权一次性转移、资金一次性回收的保障房不同,公租房具有资金回报率低、资金回收周期长等特点,因而在现有的融资方式下私营资本对其缺乏兴趣,尽管有中央财政的大力支持,各级地方政府依然面临着巨大的建设资金缺口。国内外已有学者对PPP模式在公共租赁房中的应用展开研究。达尼洛(Danilo,2008)等指出,PPP模式是解决保障性住房建设融资困难、提高工程建设管理效率的有效途径之一。田一淋(2006)指出,可将PPP模式引入我国公租房建设融资体系,并提出应用PPP模式融资的一系列可行办法。吴文生(2009)认为,借鉴国外基础设施建设普遍采用的PPP模式,可以解决我国城镇公租房建设的资金问题,并提出相应的PPP模式运作结构。在已有的研究中,国外学者侧重于强调PPP模式的管理职能,对其融资职能介绍不足;而国内学者对PPP模式的研究过于宏观宽泛,没有考虑公租房建设的特殊性。本文旨在探讨应用PPP模式吸纳私营资本为我国公租房建设融资的方法。一、ppp模式介绍(一)ppp模式及特点PPP模式,即公共部门—私人部门合作模式,是二十世纪90年代在西方国家流行的一种融资管理模式,被广泛应用于基础设施、公用事业和自然资源开发等领域。PPP模式有广义与狭义之分,广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP是指一系列项目融资模式的总称。结合PPP的一般定义与公租房建设的特点,本文将PPP模式定义为:政府与私营组织以特许经营权协议为基础形成合作关系,双方通过签署合同来明确各自的权利和义务,共担风险,共享收益。这里的“特许经营权协议”是指公私双方约定,在项目建成的一定年限内,私人部门可以通过经营管理该项目以获得投资收益。PPP模式可以充分利用政府部门和私营组织的各自优势,把政府机构的协调、规划能力及社会责任与私营部门的资金实力、技术手段和高效管理结合在一起。通过政府政策的支持和引导,在公共项目的建设期和运营期引入私人合作方,获取建设公共项目的资金,降低项目建设和运营等环节的成本,是PPP模式的主要特征和目的。PPP模式本质上是一种项目管理模式,而不仅仅是融资方式。它包括融资、合作、组织、建设、运营等一系列的项目活动,针对的是整个项目本身,而不是项目的局部。特别是在PPP模式中,政府部门在结束前期的融资后,还要继续参与项目公司的经营管理。PPP是在BOT模式的基础上进一步优化而来的。二者具有一些共同点,例如都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系,都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报等等。但它们在组织机构设置、运行程序等方面有明显的区别:(1)BOT模式中,参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系产生相互作用的,在组织机构中没有相互协调的机制,这使得他们之间很容易产生利益冲突。而PPP模式是建立在公共部门和私人企业之间相互合作和交流的基础之上的“共赢”,合作各方可以达到互利的长期目标,实现共赢,能创造更多的社会效益,更好地为社会和公众服务。(2)从运行程序来看,两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP模式中,政府始终参入其中,私人企业也从项目论证阶段开始参与;BOT模式中,私人企业从项目招标阶段才开始参与,而且在特许协议签订之后,政府对项目的影响力通常较弱。二、ppp模式在中国公共租赁住房中的应用(一)减轻政府负担,提高项目建设成功率一是通过吸纳私营资本解决公租房建设资金的短缺问题。目前我国可用于公租房建设的财政资金短缺,而社会上又存在大量寻找投资机会的民间资本,PPP融资模式根据项目的预期收益以及政府的政策扶持来安排融资,充分利用民营资本来弥补政府财政资金的不足,增加了项目的初始资本金,这可以大大减轻政府初期投资负担。二是通过分散项目风险减轻政府负担,同时提高项目建设的成功率。在传统的政府直接投资模式中,政府负责项目的所有投资,承担项目建设运营中的所有风险。而PPP模式下,公私双方通过制定合理的风险分担机制,由对相应风险最有控制力的一方承担相应的风险,降低了控制风险的成本,提高了项目建设的成功率。三是通过引入民营经济和竞争机制,提高项目的建设效率和管理效率。政府投资建设基础设施的低效率是普遍存在的经济现象,PPP模式将市场中的竞争机制引入到公租房建设中,使私营资本参与进来,能够充分利用民营企业在管理和技术等方面的优势节约建设成本,并在公租房建设完成后提高公租房的运营管理效率。(二)ppp项目生命周期公租房PPP融资项目按时间顺序可分为项目准备、项目建设、项目运营、项目移交四个阶段,从最初的政府部门立项研究到最终的特许期满后PPP项目公司向政府部门进行项目移交,形成一个完整的项目生命周期(见图1)。1.项目公司股权结构政府相关部门对公租房建设工程进行立项论证,“中介机构”负责专业性工作的评估与完成,并为成立PPP项目公司提供咨询顾问服务。项目公司的股权结构反映了股东之间的法律合同关系,是在项目所在地法律法规、会计和税务等客观因素的约束下,实现股东投资目标的一种项目资产所有权结构。中介机构将根据项目的特点设计PPP项目公司的股权结构,为政府股权投资决策提供建议。政府相关部门在确定股权比例、利益分配、风险分散等内容之后,对私人投资者进行招标,以吸纳私营资本,在确定私营资本合作方后成立PPP项目公司。2.招标采购工作要遵循当事人主义PPP项目公司成立之后,对公租房工程项目进行招标,一是要选择合格的施工单位;二是要选择原材料等供应商。招标工作应该严格按照国家法律法规,遵循招标、投标、开标、评标、定标等程序进行。同时由于PPP项目的建设面临多种风险,需要保险公司的参与,为工程建设提供风险保障。3.运营管理阶段在公共租赁房项目建设完成并通过相关部门的验收后,进入运营管理阶段。PPP项目公司根据特许经营权协议,负责公租房的运营(向符合条件的人群出租)和管理,政府部门则根据相关协议和相关法律法规对其运营进行监督和规范。4.项目交付阶段(三)在ppp模式下，不同相关机构的职能和特点1.组建项目公司公租房作为一种准公共产品,政府在PPP项目中扮演重要角色。在项目实施过程中,政府主导项目公司的选择和项目的确立,参与成立项目公司,主持招投标,与企业合作共同完成项目融资,而对项目建设、运营过程主要起监督作用,最后接收项目,进行项目移交。就监管职能而言,政府部门作为项目公司的股东,本身就参与项目的运营管理,因而政府部门对PPP公租房项目的监管不仅是外部监管,而是全面的经营监管,这也是与公租房项目的公益性相符合的。2.私营资本公司在ppp项目实施中面临的风险私营资本公司投入资本与代表政府的机构合作成立PPP项目公司。由于PPP项目所需资金规模通常较大,投资回收时间较长,需要私营资本公司具备雄厚的资金实力和良好的信誉,政府一般通过招标方式选择合适的私营资本公司。私营资本公司在PPP项目实施中会遇到多种风险,其中最主要的有两类风险:一是政策风险,即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力,主要体现在政府部门履行合同的风险。二是融资风险,在PPP模式中私营企业承担了巨大的融资风险。3.ppp项目公司的管理特点PPP项目公司是为公共租赁房的建设以及运营而专门设立的公司,是项目的实施者。PPP项目公司的优势在于它熟悉项目的运营过程,有较为丰富的管理经验。PPP项目公司获得公共租赁房的建设和经营特许权以后,负责整个项目的投标与谈判、项目开发与建设、运营和移交等。4.项目公司与金融机构的关系银行和金融机构在公租房项目中的主要职能是为项目提供资金支持和信用保证,也可以担当项目的融资顾问。政府通常与提供资金的金融机构达成协议,允诺将按照政府与项目公司签订的合同履行政府的各种责任,提供各种支持,这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款支持。在经营期限内,项目管理公司通过公租房的租金收入回收资金,偿付贷款本息。5.材料一:网络招投标施工单位负责公租房的设计与施工,一般通过招投标方式选择。施工单位通常与项目公司签订总承包合同,工程承包商要承担进度延误、停工等工程风险。(四)政府相关部门对ppp项目的支持获得合理的投资回报是私营资本参与公租房PPP项目的根本目的,这就需要政府部门协调好私营资本的收益性和项目的公益性两者之间的平衡关系,因而项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。公租房项目的运营收益较低,所以在PPP模式中需要政府对私营资本的适当补贴。在我国保障房建设的已有实践中,政府补贴可分为资金税费优惠、土地拨付、配建开发等多种形式。1.行政事业类收费政府对PPP公租房建设项目可免征城市建设配套费等各种行政事业性收费,并减免相关税费;在资金方面,政府部门可协助私营资本获得银行贷款及发行企业债券,对提前完工、建设质量合格的项目可直接给予资金奖励。2.土地使用和分类3.配套措施,确保品房的基础上配建部分保障房通常意义下的配建模式是指政府要求开发商在建设大量商品房的基础上配建少部分保障房,这里的配建开发是指PPP项目公司在完成公租房建设的基础上获准配建一定数量的商品房,以补偿其在公租房项目中较低的投资收益。三、通过政府和私营资本的方式推进ppp模式目前我国已有多个大的基础设施建设项目应用了PPP融资管理模式,积累了一定经验。但是由于PPP模式引入的时间并不长,特别是在公租房建设应用中尚属空白,因此在实际应用中有诸多方面需要完善和改进。一是调整政府角色,为PPP融资模式提供良好的政策平台。政府应由过去在公租房建设中的单方面主导角色,调整为监督者与合作者的角色。政府应对投融资体制、管理制度进行改革,形成风险共担、利益共享的政府和私营资本的合作模式。对项目的建设与运营,应注重通过合同对项目的质量、进度和投资进行管控,达到经济效益和社会效益兼顾。二是在项目的全寿命周期内确立合理的风险管控机制。应用于公租房的PPP项目具有投资金额大、回收期长、合同关系复杂等特点。我国由于处于保障性住房建设的启动期及初始期,这种特殊性使得PPP模式的风险更加复杂。承担的风险程度与收益相匹配,这是任何投资都必须遵循的,所以必须确立合理的风险分配原则。政府本身是政策的制定者,所以应该把政治风险、法律变更风险等分配给政府,而私人部门由于其在建设运营和管理方面的优势,应更多地承担项目具体运营