《监督法》规范性文件审核制度的立法完善

《监督法》规范性文件审核制度的立法完善

27.2006年8月27日，原全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），它是在强调依法治国、建设法治国家的政治背景下制定的一项重要法律。《监督法》的实施,不仅强化了人大的工作职能,尤其是对宪法规定的“监督权”予以规范化、程序化,使其真正具有可操作性和实效性。在以往,人大作为国家权力机构,拥有神圣而又庄严的光环,然而,人大究竟能够有多大作为,在一定程度上也引起人们的重重疑虑。过去的司法实践表明,作为统一行使国家权力的人民代表大会职权被虚化,无法按宪法和法律的规定行使对行政司法权的监督。虽然在此之后,人大的地位已经有了明显的提高,但对国家政治的影响力仍然存在诸多问题。《监督法》的出台,在一定程度上弥补了以往人大作为“全权机关”职权的虚化,夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度基础。在《监督法》中,有关规范性文件的备案审查问题作为专章规定,有利于解决我国长期存在的下位法挑战上位法以及政出多门的状况。以下,笔者仅就该法第五章“规范性文件的备案审查”的相关内容进行分析,以探讨《监督法》在制定上的特点及其意义。一、规范性文件名称的确定“规范性文件”,在学界也多以规范性法律文件名之,是指国家机关依法定程序通过的、对一般人和一般事发生法律影响的法律文件。与其相对应的,则是国家机关针对特定人、特定事所发布的非规范性法律文件,诸如任命书、逮捕令等。具体说来,规范性法律文件必须具备两个基本特征:一是抽象性,即其所指涉的对象是不特定的人和事;二是重复适用性,在该文件有效的范围内,可以重复地适用于受该文件约束的对象。这也是其与非规范性法律文件的差异所在。在《监督法》中,规范性文件的范围包括两大类型:一是纳入正式法律渊源的规范性法律文件。所谓正式渊源,也称为法定渊源,是在国家制度中确定为可以正式作为判决依据的法律文件。虽然我们在定位“法律渊源”时常常是将其表述为法律规范的表现形式,但法律渊源的核心本质则在于其可以作为司法审判的依据。换句话说,不具有法律渊源资格的文件或规范(例如宗教规范或社会价值等),不能够被法官引用判决的依据。根据我国法律的相关规定,正式的法律渊源包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章几类。由于宪法是国家的根本大法,而法律由人大及其常委会所制定,因而自然无法作为《监督法》调整的对象。而行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等,这些正式渊源的备案审查问题已在2000年通过的《立法法》中作了相应的规定(《立法法》第八十七条、第八十八条、第八十九条等条款对此作出了详尽的规定),因而在《监督法》中只规定“依照《立法法》的有关规定办理”。二是未纳入正式法律渊源的规范性法律文件。在《监督法》中,这类文件主要包括:(1)人大常委会作出的决议、决定;(2)人民政府颁布的决定、命令;(3)司法解释,具体包括最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的审判解释和检察解释。当然,要使《监督法》的规定得以落实,人大常委会、人民政府的规范性文件在名称上必须要规范化。按照《监督法》的规定,对下级人大常委会的规范性文件进行审查的范围是“决议、决定”、对人民政府的规范性文件进行审查的范围是“决定、命令”,因而有必要明确:(1)人大常委会、人民政府制定的针对一般人和一般事而作出调整的规范必须称之为“决议、决定”或“决定、命令”,而不得使用其他名称,否则,下级人大常委会或同级政府就可能借改变规范性文件的名称而逃避人大常委会的监督,例如,使用“通知”、“办法”等名称;(2)对何种情况下使用“决议”、“决定”、“命令”,必须有法律上清晰的界定,否则,人大常委会进行监督时将会产生职能模糊、对象不明的情形。自然,我们多会认为这只是规范性文件的名称问题,似乎无太过细化的必要。但其实不然,美国宪法在这方面就给我们提供了极好的例子。按照美国宪法规定,“条约”的签订须经参议院出席议员三分之二的多数批准方可有效,这是通过立法权对总统行政权的极为重要的法律制约。然而,在美国宪政实践中,往往多采取“行政协定”的方式来替代“条约”,从而规避参议院的审查批准程序。但实际上,“在美国的外交实务中,协定与条约常交互应用,举凡国际间请求权的解决、遵从国际组织、规定国际商务、国际交通管制、国际财务及战争赔偿,均可以协定为之,其所收效果与条约无殊。不仅如此,在美国外交政策的发展史上,若干极端重要的措施,也均借‘行政协定’达成,而避免出现以条约的方式”。由此可见,规范性文件名称的确定及其范围的法定化,是正确行使监督权的重要前提。还有一个需要提及的问题是,对于国家机关、企事业单位、社会组织内部的规章制度是否应当纳入规范性文件的审查范围,《监督法》对此未置可否。自然,从监督的本意而言,人大常委会主要是对“一府两院”及下级人大予以监督,其职责可以不包括上述“内部规范”。然而问题在于:第一,人大常委会的职责之一,就是保证宪法和法律的实施。例如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的职权,因而,对于违反国家法律、法规的单位内部规范,各级人大常委会似乎无置之不理的道理。第二,中国是个典型的“单位社会”,“每一个城市人都生活在单位之中,就像传统的中国人生活在家族中一样,它构成了一种特殊的生活样式和生活空间。因此,国家意识、阶级意识、家庭意识要么是对单位文化的弥补,要么就是被单位意识所取代。单位构成了中国人生活的原点”。正是单位对个人生活的重要性,同时又由于基层民主不健全,因而导致许多单位通过内部的规章制度来限制其成员的权利或增加其义务,诸如评聘职称时附加“服务年限”之类的做法,在许多高校是屡见不鲜的,这是对人们工作选择权和自由流动权的严重侵犯。第三,民主当然可以有国家层面上的宏观民主,但对于一个普通人而言,更为重要的恰恰是基层的民主是否健全。如前所述,单位不仅成为人们供职的场所,在很大程度上也是人们生活的来源与依靠。也正因为如此,本应当是自治型的单位往往蜕化成专制性的单位,许多重要的规章制度并不是依靠民主决策、科学决策而来,更多的是由领导操纵。显然,对于这样一类基于单位自身的利益而重新设置权利、义务,从而严重地影响了人们权利的行使的“内部规章”,不将之纳入监督、审查的范围,人们的权利就难以得到真正的保障。事实上,正如人们所言及的那样,内部规章“可被视为是对法律规范的一种补充和完善,也是法律规范的组成部分,具有法律效力”。所以,对此纳入监督法“规范性文件”的范围,本身就应是顺理成章的。二、提请立法会审议在《监督法》中,有关规范性文件的备案审查主要规定有:1.根据《监督法》的规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。而其他非正式渊源的规范性法律文件,则未规定备案程序。2.县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(二)同法律、法规规定相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。3.根据《监督法》第三十三条的规定,全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触,而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案,或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案,由委员长会议决定提请常务委员会审议。综观上述规定,可知其在中国法治社会建构中有着极为重要的意义,主要表现在:第一,对“两高”的司法解释正式确定了备案程序,这也可以理解为对“两高”的司法解释权正式确定了“名分”。在《立法法》中,有关法律解释的规定(《立法法》第四十二条)是:“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”;“法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。”按此规定的实质,“两高”已不再拥有司法解释权,其能够行使的也仅仅是法律解释建议权。但实际情况是,在《立法法》出台之后,司法解释仍然是满天飞,并有愈演愈烈的趋势,因而导致人们对《立法法》权威性的怀疑。现在,通过《监督法》正式将司法解释纳入“规范性文件”的范围,可以打消人们对司法解释正当性的疑虑。当然,从司法解释本身应当是事后的解释、个案的解释这种立场而言,笔者并不认为目前“两高”所进行的司法解释具有合宪性,而只是迁就目前的实际情况而作此阐述。换句话说,根据“后法优于前法”的法律适用原则,可以理解为国家权力机关在对法律解释权限的分配上,根据最新的法律规范进行了必要的调整。第二,实质赋予了人大常委会的法律审查权限。法律审查,是指以法律为依据,对下位阶的法律文件是否合乎法律进行审查,从而决定其有无效力的制度。如果是以宪法为依据审查规范性文件的合法性,则称为“违宪审查”。在这种制度中,“法律”本身就是被审查的对象。但目前我们并未对违宪审查作出非常明确的规定。在《立法法》第八十八条中,虽然规定了“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例”,但全国人大本身制定的法律则没有任何机关可对之加以审查。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条的规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议;有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。在这里,以“不适当”这样的字眼来表述撤销的理由,本身就会带来无穷尽的解释和争议。而现在在《监督法》第三十条中,以超越法定权限、限制或者剥夺人们的权利,或者增加人们的义务,以及同法律、法规相抵触等主要理由,作为可以撤销的情形,既彰显了法律的尊严,也有利于实际的操作。特别是将“限制、剥夺合法权利”和“增加义务”作为撤销的条件,有利于保证政府在法定的范围内合理确定权利、义务的界限,从而杜绝滥施义务情形的发生。第三,在规范性文件的监督形式上,既强调了人大常委会的自主监督,也规定了其他机关和社会团体、企业事业组织甚至公民个人的监督权,从而使得监督的主体多元化、社会化,有利于督促国家机关在制定规范性文件时能够保持谨慎与克制,从而更好地维护法律的统一施行。民主是立法的基本原则之一,没有民众的积极参与和密切配合,法律的正当性就必然会产生问题。当然,以直接民主的方式立法在一个幅员辽阔的国度是不可能的,因而更多地采取民众间接参与立法的方式比较合理。规范性文件审查的启动权交由社会团体、企事业组织、公民来行使,就是一种修正规范性法律文件的较好方式。它既有利于所有社会成员关注涉及自身利益和社会利益的规范性文件的正当性,也有利于增强公民法律知识,从而为法治国家的建设奠定良好的和必要的群众基础。三、社会组织和公民个人如前所述,《监督法》在规范性文件的审查上规定了较为完备的措施,有利于法制的统一。我们知道,法治是人民的事业,法治要求法律必须统一执行、统一适用,因而通过规范性文件的审查,可以将不合乎宪法和法律规定的法律文件予以改变或撤销,这对于维护宪法与法律的权威,保证公民、法人或者其他组织合法权益的实现,有着极为重要的意义。然而,细绎《监督法》条文上的规定,也可以看出,它存在着一些美中不足,主要表现在:1.审查程序未能在《监督法》中进行统一规定。根据《监督法》第二十九条的规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照《立法法》的有关规定,作出具体规定。”这虽然有利于各地根据本地区的实际情况,作出灵活的、适宜的程序规定,但是,这就可能导致各省、自治区、直辖市作出不同的规定,从而会使得本要统一法律执行的《监督法》反而变成导致法律实施不统一的渊薮。按照立法原理,一般来说,对于涉及公民权利、义务的事项,在强调地方主动性、积极性的前提下,可以允许各地方作出较为灵活的规定;但涉及国家机关活动程序的准则,就应当严加统一,避免出现法不一致的情形。毕竟,“任何具体法律规范都必须被理解为是和谐的整个法律制度的一部分,都必须在这个统一的法律体系中来规定,并根据其调整目的来解释”。2.社会启动审查程序的不公平。由社会组织和公民个人启动法律审查程序,应当说是一项非常必要的制度,它有利于个人与社会关注规范性文件的合法与否,真正体现了人民的当家做主。然而,虽然《监督法》对社会启动审查程序作出了规定,但启动审查程序的对象则限于“两高”的司法解释。《监督法》第三十二条规定:“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见”;“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。”最高人民法院、最高人民检察院不能对国务院、中央军委及各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会的决议、决定、命令也以同样的方式要求全国人大常委会进行审查;社会团体、企业事业组织和公民也只能对“两高”的司法解释提出进行审查的建议,而对其他机关则无此权力。显然,这种做法使本来就较为脆弱的司法权愈加步履蹒跚,同时也违反了立法公平原则。3.相关规定缺乏具体操作标准。如《监督法》第三十三条规定:“全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触,而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案,或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案,由委员长会议决定提请常务委员会审议。”但法律对审议后的结果并未作出明确的规定。实际上,如果法律委员会和有关委员会以“议案”的方式要求“