农村养老保险基金筹资的困境与出路

农村养老保险基金筹资的困境与出路

中共中央第16次会议召开。“三个问题”被列入议程，对解决农业和工业问题，制定了指导方针和指导方针。我国是一个农业大国,农村人口比例高,解决了农民的问题,就是解决了中国的主要问题,只有农村进入小康,才有全面的小康,才有社会的稳定,才有利于社会经济的持续发展。随着社会的发展,我国农村人口的老龄化将呈不断上升的趋势,且程度甚于城镇。第五次人口普查资料显示,2000年,城镇60岁以上老年人口占总人口的比重为9.68%,而农村达10.92%。预测2020年我国农村、城镇65岁及以上老人比例分别为15.6%和9.0%,2050年分别为32.7%和21.2%。到2030年前后我国将达到人口老龄化高峰,老龄人口将占总人口的14%或更多,而农村老年人又占全国老年人口的大多数(目前占70%以上)。由于农村老龄化程度不断提高,农村社会养老保险体制尚未健全,农村集体保障能力的下降,家庭小型化带来的家庭保障功能的降低,以及工业化、城镇化进程中出现的土地保障功能弱化,市场经济的发展和劳动力转移使农村传统的养老保障方式面临极大的挑战等,所以需要全面引入社会保险机制,其中实行养老保险制度是首要的。在建立农村社会养老保险制度过程中,最突出的问题是如何完善农村社会养老基金的筹集。一、新型农村社会养老保险我国的农村社会养老保险主要遵循两大原则:(1)不再采用由国家和集体(或企业)包揽的方式,避免走上就业与保险高度重合的旧模式,使国家和集体(企业)不再背上沉重的包袱,通过不断强化人们的自我保障意识,逐步建立以个人资金为主、集体补助为辅的社会保障体制;(2)不能走西方福利国家的路,强调保险的标准与农村经济发展水平相适应,以保障老年人的基本生活需求为宗旨。根据这一宗旨,民政部农村养老办公室于1992年制定《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),确定了以县级为单位开展社会养老保险的原则。《基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上要坚持以“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则。集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对企业支付集体补助予以税前列支体现。同时,《基本方案》还规定:农村社会养老保险基金的月缴费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元等10个档次,各地区可以根据各自不同的经济发展水平选择不同的投保档次。自20世纪90年代初开始,民政部农村社会养老保险司在全国各地陆续开展储备积累式社会养老保险试点,取得一定成效。至1999年底,全国有2100个县开展了农村社会养老保险,参保人数增至8000多万人,积累养老基金184亿元。但农村社会养老基金在推广、筹集资金、基金管理等方面仍然存在很多问题。(一)养老保险的缴费方式《基本方案》较多地强调了农民的自我保障,规定个人缴费的比例不得低于投保额的50%,却忽略和淡化了政府和集体的责任,没有对集体补助和国家政策扶持的最低标准做出明确的规定。一方面,政府扶持通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支,首先体现就是将乡镇企业发展缓慢的村集体和没有乡镇企业的村集体排除在政府扶持之外,使得“国家予以政策扶持”成为一句空话。另一方面,由于大多数村集体积累实际是“空壳子”,集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助,绝大多数普通农民得不到任何补贴,由此,“集体补助为辅”也成了一句空话,农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险,这就使这种农村“社会”保障失去了意义。这种机制很难使农民自愿把钱交由政府机构管理,为此还要支付一大笔管理费用。要使这种没有任何补贴的社会保险延续下去,只有采取强制性的缴费办法。然而,农村社会保险的建立强调的是自愿原则,没有国家和集体对保费的相应补贴,即在对缴费没有任何经济刺激的情况下,保费收缴自然成为农村社会保险最难解决的问题。基金筹资的主要部分是个人交纳。从农民收入情况来看,我国已从“卖方市场”转向了“买方市场”,农业结构的调整明显受到市场约束。由于农产品需求弹性小,农业收益水平逐步降低,再加上粮食流通体制改革,按保护价敞开收购余粮的政策没有全面落实,出现了农民收入增长缓慢的现象。如福建农民人均纯收入1991年至2000年每年增长额约为230元,而2001年至2005年每年增长额为210元,农民人均每年纯收入增长速度后5年比前10年几乎降低了10%。因此,许多农民再生产资金不足,根本没有钱参加养老保险。为缓解生产和生活不足,相当一部分参加保险的人也被迫退出保险。在这种情况下,如何使个人继续投保,就成为当前农村养老保险制度急需解决的问题。要保证每次资金的交纳,必须提高农民的供款能力。一部分农民的收入呈现多样化的趋势。如进城打工,增加收入;自主成立合作经济组织等。合作经济组织正要逐步成为农村经济生活中富有生命力的主体,农民增收创业的新起点,农村经济发展新的增长点,农村经营体制的创新点。如果个人的经济确实存在困难,农村信用社可以贷款给这些农民来提高投保能力,从而落实个人交纳的部分。(二)农村社会养老保险制度缺乏吸引力主要或完全的个人缴费难以保障基本生活,达不到制度的预期效果。《基本方案》操作过程中绝大多数投保人投的是2元/月的最低档。根据1997年10月统计,全国投保8000万人,人均投保额为146元。即使每月交20元,交足40年后,在不考虑通货膨胀的情况下,每月可得养老金41.86元。更何况由于农村经济发展水平低,农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因,大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次,这样低的保险水平显然难以达到养老保险的目的。这样的个人积累使缴费者到领取年龄的生活根本无法达到最低标准,养老保险制度最终只能流于形式。(三)“空账”—集体补助缺失集体补助中所指的集体主要是传统地域性的土地集体所有制组织和乡镇集体企业。从实践中看,政策规定的集体补助农民养老保险费的构想在许多地方很难到账。这是因为,按照农村经济政策规定,在收取“两金一费”,即公积金、公益金、农业管理费外,集体不再提留经费。当今农村集体积累基金主要来源于乡(镇)、村办企业的创收,而近年来,绝大多数农村集体经济几乎停滞,难以拨出专款来补充农民养老保险,这就导致农民养老保险基金账户出现“空账”。集体经济的不景气,也使国家通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支这一优惠政策成为一句空话。《基本方案》规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对企业支付集体补助予以税前列支体现”。实质上是强行将乡镇企业纳入到社会保障体系中。由于乡镇企业在农村分布及发展的不平衡,对于没有乡镇企业或乡镇企业赢利性差的地区,造成农民养老保险社会补助的缺失。但现在随着农村经济的进一步发展和集体产权制度的进一步改革,农民自愿联合创建的合作经济组织已基本萌芽并呈良好发展态势,所以集体补助部分的作用在改革过程中将逐步淡化。同时,乡镇企业向股份合作制的转轨已大面积展开,对原来乡镇企业财务制度不健全有一定的改善,为乡镇企业的创收提供了更好的条件。国家给予政策支持主要针对乡镇企业,集体提供的补助部分可以税前列支;国家可以从财政中拨款,给予农村一定的补偿。另外,还可以发行农村养老保险特种国债。(四)农村社会养老保险基金的运营主体单一我国现行农村社会养老保险基金的运营模式,基本上是根据1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》确立的。在农村社会养老保险基金的管理中,政府既是政策的制定者又是基金运营的经营者,由县级管理机构负责农村社会养老保险基金的征缴、存储和运作。农村社会养老保险基金的投资手段只能是购买国债和存入银行,由于投资渠道单一,不能获得相应的收益率,农村社会养老保险基金的偿付风险也不断增大。同时由于农村社会养老保险基金由县级管理,资金分散、运营层次较低,难以形成规模效益,运营模式存在很大的缺陷。(五)新型农村社会养老保险,是一项复杂的基虽然国家大力提倡在农村推广养老保险,但一些地方政府领导与政策研究人员认为我国农村社会经济发展水平较低,建立农村基本养老保险制度为时太早,风险太大,不具备可行性,加之其他种种原因,我国本来已呈现良好势头的农村社会养老保险事业,在“整顿改革”,停止推广新业务,在维持已有业务中基本上处于停顿倒退状况。根据相关资料显示,我国农村参加社会养老保险的人数由1999年的8000万人降为2004年的5389万人,下降了32.6%。2004年仅有1887个县仍然存在农村养老保险,比1999年减少10.1%。由于近年来农村社会养老保险的参保人数逐渐下降,导致农保基金的规模也逐渐缩小,退休金缺口日益增大。据调查,各县级单位的农村社会养老保险基金主要是通过存入国家专业银行来达到保值增值的目的。根据民政部当时的承诺,基金增值率为8.8%,但是1996年下半年至1999年,银行7次大幅度下调存款利率。这意味着保险费收的越多,国家亏空越多,资金缺口也就越大,这就使农村社会养老保险陷入进退两难的尴尬境地。二、“政策扶持”的原则目前,我国农村社会养老保险方案在资金筹集上强调“以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则。国家在这个方案中不给予资金支持,而个人缴纳和集体补助十分有限,由此而导致农村社会养老基金严重不足,农村社会养老保险难以大面积推广。为了解决农村社会养老基金的筹集问题,基于国家财政的现实状况,国家可以考虑从以下途径筹集农村养老保险资金。(一)社会保障支出结构从长远来看,这是社会保障基金的另一主要来源。农民作为当前社会一个相对弱势的群体,政府应给予适当支持。国家财政用于社会保障支出是世界各国的普遍做法。目前,各国中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例,加拿大为39%,日本为37%,澳大利亚为35%,而我国只有10%左右。众所周知,这10%的投入也是绝大部分给了城镇职工。有学者对我国城乡社会保障的适度水平(用社会保障支出总额占GDP的比重表示)进行了研究,结果表明,目前我国城镇社会保障水平已相当适度或比较适度,而农村社会保障水平却严重滞后,很不适度。所以,应调整中央和各级财政支出结构,提高社会保障支出在财政支出中的比例,而且把增加投入部分重点投入农村,使城乡社会保障水平均比较适度。(二)农业增输出口的情况建国初期的工业化发展战略及其配套政策使国家得以将农业生产的大部分剩余转移到城市工业中去。据有关专家计算,1952-1978年的计划经济时期,由于工农业产品的不等价交换,农业流入工业的资金为3917亿元,通过税收途径转向工业的资金935亿元,两项合计4852亿元,扣除财政返还农业的部分,农业净流出资金3120亿元,相当于同一时期国有企业非农固定资产原值的73.2%,因此可以说,现有国有企业资产中包含着过去农业积累的转移,国有企业的职工在企业被兼并或破产时可以从国有资产出售或减持中获得补偿。同样,将国有资产出售和国有股减持的部分收入转化为农村社会养老基金可以看成是对农村居民过去贡献的返还,由于这部分价值的有限性,可以用它来着重支持目前农村的老年人和接近老年的农村居民,因为正是他们当年的劳动剩余被转移到了城市工业中,而在目前完全积累型养老保险模式下,他们成了农村社会养老保险的“真空”人群。(三)将农业补贴向农村社会养老保险资金的来源在现行体制政策环境下,农民是我国社会经济生活中的弱势群体。他们组织能力差,社会和市场谈判地位低下,自21世纪90年代以来,城乡居民收入差距在迅速扩大,2000年,纯农户的收入水平与城市居民的差距已从1998年的1∶4扩大到1∶5。保障农民的生存权和发展权,帮助他们现在或将来更好地生活,实质上也是一种社会公共品供给,这种公共品显然要由政府来提供。国家对农民的补贴,除了降低税赋以外,可以给予直接的现金补贴。应该说,这些年来,工业对农业的“反哺”,已经体现在国家财政对农业各项的补贴之中。随着中国加入WTO,应将对农业补贴的侧重点从农产品的流通领域转移到农业的生产领域,从大宗农产品生产供给为目标转向保障和增加农民收入方面。这类补贴着眼点在于对增加当前收入,提高农业生产力、竞争力等方面。由于农民的弱势群体地位及生产经营的不确定性,以及即将到来的农村老龄化严峻形势,应将原由对农业支持的一部分补贴,转为农村社会养老保险资金的来源。据《中国财政年鉴2001》数据,2000年我国对农业政策性补贴支出已经达1042.28亿元。据估计,未来10年,农村老年人口将达到8000万,以基本养老保障全国月平均100元计算,养老金的年支付大概需要960亿元。尽管不可能将2000年对农业政策性补贴的1000多亿元全部挪用为养老金的储备,但对于基础设施已较为完善,生产力达到一定水平,温饱问题初步解决的地区,从原有的补贴金中划出一部分为将来做准备的养老保险基金是可行的。(四)增加扶贫资金、增强社会养老保险基金公共事业中有2个方面,政府力量必须占主导,就是扶贫和社会保障。在过去20年的农村扶贫开发中,财政扶贫政策特别是财政投入巨额的扶贫资金为实现到20世纪末基本解决贫困人口温饱目标发挥了积极而巨大的作用。中央财政安排的扶贫资金规模由最初的每年5亿元增加到2006年的137亿元。“十五”期间总安排572亿元,26年间中央财政累计扶贫资金近1500亿元,而地方各级财政扶贫资金规模也有较大的增加。据统计,经过20年的努力,到2004年底,中国农村尚未解决温饱问题的农民,也就是说年人均纯收入在668元以下的贫困人口还有2610万人,而年人均收入在668元以上到924元以下的贫困人口还有将近5000万人,这些人绝大部分集中在农村。根据十六大制定的“全面进入小康社会”的目标,可以在已经消除绝对贫困、基本实现温饱的地区,将原来用于扶贫的资金直接用来充实农村社会养老保险基金。这样,在解决农村社会养老保险国家财政补贴问题的同时,又不需要加重政府的财政负担。直接充实个人帐户,实际上体现了国家政府对农民生活的关心,可以使农民对自己将来的“小康”生活充满信心,既调动了当前生产的积极性,也调动了他们参与农村社会养老保险的积极性,使农村的养老保险制度能够在一个崭新的平台上更快更好地发展。(五)社会保障税的征收财政部原部长项怀诚指出,在适时开拓社会保障新的筹资渠道方面,国家将在强化社会保障费征缴的基础上,研究开征社会保障税,并采取多种措施充实社会保障基金,包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等,以确保社会保障制度的正常运行,从而明确提出社会保障税的开征是我国社会保障筹资的必然趋势。社会保障税是为筹集社会保障基金而征收的一种专门目的税。根据我国地区经济发展的严重不平衡现状,我国的社会保障税可以采用混合征收形式,即对于城镇劳动者,根据不同保险项目支出的需要,按承担项目分项设置社会保障税,分别制定一定的比例从工资或薪金中提取。根据实际社会保障情况的需要,可以设置养老、失业、医疗和工伤保险4个项目,其中养老一部分专门划出一定比例补贴农村社会养老保险。一般来说,社会保障税的税率不应过高,征收对象包括企业、机构、城镇劳动者个人和农民个人。除了专门的社会保障税外,还可以征收特种税来补偿养老保险基金,主要有遗产和赋予税、社会保障税和个人所得税、利息税、农业税。自1994年税制改革以来,我国的税收保持了较快的增长,年均增收1400多亿元。2006年,全国税收收入达到37636亿元,比上年增长21.9%,增收6770亿元。而且近年来,由于中国“世界制造工厂”地位的确立、科学发展观的树立以及社会主义和谐社会的构建,给我国经济注入新的活力,2006年的GDP增长能够达到10.5%。因此,我国的税收工作有很大的潜力。制定新的税收品种,或者从新增税收收入中划出一定比例来补偿养老保险的基金都可以解决农村养老保险基金筹集的燃眉之急。(六)“被调查农民或发挥政府的税收作用”目前我国正在开展农村减免农业税与“费改税”制度改革,这将为推行农村社会养老保险提供良好的条件与基础。应鼓励并引导农民自愿将因被减免的农业税而得到的“额外收入”部分或全部用于缴纳养老保金,同时政府予以补贴。如若农民将减免的农业税100元交养老保金,政府补助10-20元,并纳人其个人养老保险金。可参照国际上早已证明行之有效的鼓励农民与个体户参加社会养老保险的做法,实行养老保金免税制度。如假定某农民或个体户应缴税的年收入10000元,其税率为8%,应交800元税,如他缴纳500元免税养老保金,其应征税收入为9500元,实际交税760元,得到优惠40元。这样做,可以极大地调动农民及个体户自愿投保的积极性。(七)采取方式筹资社会养老保险基金发行彩票是许多国家和地区的特殊部门或项目筹集紧缺资金的重要途径,我国农村社会保障的部分项目也可用彩票筹集。目前,我国福利彩票呈迅速增长的趋势,“九五”期间销售358亿元,筹集福利基金106亿元,它已经成为我国社会福利事业的重要经济支柱。福利彩票基金应尽力增加对农村地区的投入,促进农村老年福利事业的发展