完善派出所制度推进我国警务体制改革

完善派出所制度推进我国警务体制改革

为确保监管活动的顺利开展，国家立法机关和行政机关包括安全办公室依法制定的各种法律法规和规章制度的总称。重点包括警务体制、警务机制、警务模式、警务职权等等。笔者认为,完善派出所制度推进我国警务体制改革的基本途径有以下3各方面:一、从修订法律法规的角度来看，刑事调查制度需要改进(一)通过修改《公共安全条例》和《公共安全机构组织管理条例》，我们可以解决派出所行政实体的地位问题1、预防治安管理在法律上,主体是指有独立意志,可以独立行动并独立承担责任的人。行政主体应为法人,因为只有法人才具有主体的“有独立意志”的特征,也才有可能承担行政法律的最后责任,如经济赔偿等。《治安管理法》第七条规定:“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《治安管理法》第九十一条规定:“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”《公安机关组织管理条例》第三条规定:“公安部在国务院领导下,主管全国的公安工作,是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下,负责本行政区域的公安工作,是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”这些法律条文是我们确定当前的公安派出所不能成为行政主体的法律依据。2、赋予用警部门应有的行政主体地位,统一依法行政理念根据《治安管理法》、《公安机关组织管理条例》,公安派出所只能决定“警告、五百元以下的罚款”。河南警务体制,将过去的市公安局—县(区)公安分局—派出所三级治安管理旧体制改为市公安局—派出所二级管理模式。这样,派出所就毫无选择地要承担了原公安分局全部的职责和任务,“提升”为治安管理的主要执法机关,要决定和处理大部分治安管理案件,不但要管辖“警告、500元以下罚款”,而且要管辖“行政拘留、吊销公安机关发放的许可证、五百元以上的罚款”等等。派出所要独立承担这些职责任务,但是其非行政主体的地位使其不能对这些行政执法工作独立负责,与责权统一的依法行政理念不符。因此,为巩固警务改革成果,必须赋予派出所应有的行政主体地位。为使新派出所担负原公安分局担负的职责任务,在河南警务改革中,新组建的派出所按县级公安机关要求建制,改革后的派出所也从副科级单位升为副处级单位,上级公安机关授权其“行使县级公安机关职权”。但是在依法治国的大背景之下,这种授权显然缺乏应有的法律依据。为使新派出所行使县级公安机关职权,唯一的途径是修改相关法律条文。当然这是一个非常复杂的工作,还需要理论界和实务界的共同研究与探讨。3、建立完善的用警规定,使各级以上党委公安机关现行《治安管理法》第七条:“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”可修改为“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。副处级以上地方公安机关负责辖区的治安管理工作。”修订理由简要说明:由原有条文的“县级以上地方各级人民政府公安机关”修订为“副处级以上地方公安机关”,契合了河南警务改革“打破行政区划”设立派出所的实际,不再强调公安机关同地方人民政府的对应;也契合了河南警务改革中新组建的派出所“按县级公安机关要求建制,改革后的派出所也从副科级单位升为副处级单位”的实际,这样,就可以为确立新派出所的行政主体地位提供法律依据。现行《治安管理法》第九十一条:“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”可修改为“治安管理处罚由副处级以上地方公安机关决定。”修订理由简要说明:由原有条文的“县级以上人民政府公安机关”修订为“副处级以上地方公安机关”,契合了河南警务改革“打破行政区划”设立派出所的实际,在河南现有警务改革模式下,不再强调公安机关同人民政府的对应,是我们的唯一选择;契合了河南警务改革中新组建的派出所“按县级公安机关要求建制,改革后的派出所也从副科级单位升为副处级单位”的实际,这样,就可以为扩大新公安派出所的职权范围提供法律保障。现行《公安机关组织管理条例》第三条规定:“公安部在国务院领导下,主管全国的公安工作,是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下,负责本行政区域的公安工作,是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”可修改为“公安部在国务院领导下,主管全国的公安工作,是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下,负责本行政区域的公安工作,是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。副处级以上地方公安机关在上级公安机关的领导下,负责本辖区的公安工作。”修订理由简要说明:对原条文全文保留,保持“县级以上地方人民政府公安机关”的“领导、指挥机关”地位;增添“副处级以上地方公安机关在上级公安机关的领导下,负责本辖区的公安工作”条文,为副处级以上地方公安机关(如派出所)确立行政主体地位并行使原公安分局职权提供法律保障。(二)公安公安体制上文已经提及,《刑事诉讼法》第3条关于国家机关在办理刑事案件的职权分工是:“对刑事案件的侦查,拘留,执行逮捕,预审由公安机关负责。检察,批准逮捕,检察机关直接受理的案件的侦查,提起公诉,由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外,其他任何机关,团体和个人都无权行使这些权力”。在以往传统的刑事诉讼模式中,这里的公安机关不可能解释为公安派出所,因为以往和当前的派出所不是一级独立的公安机关,它没有独立的办理刑事案件的资格,也无权决定适用刑事强制措施,当前《刑事诉讼法》规定的拥有刑事案件侦查权和采取强制措施权的最低一级公安机关是县(区)级公安分局,公安派出所绝对没有对刑事案件处理的决定权的,它只能在县(区)级公安机关的领导指挥下实施对刑事案件的职权。但是,如果按照上文建议将《公安机关组织管理条例》第三条修改为“公安部在国务院领导下,主管全国的公安工作,是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下,负责本行政区域的公安工作,是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。副处级以上地方公安机关在上级公安机关的领导下,负责本辖区的公安工作。”《刑事诉讼法》第三条中的公安机关就可以包括公安派出所,因为在这样的法律框架下,公安派出所已经成为一级独立的公安机关,它就可具有独立的办理刑事案件的资格,就有权决定适用刑事强制措施,就具有对刑事案件处理的决定权。二、改革配套,需根据各级党委的初步选择,逐步推进“两张皮”的改革措施在河南警务改革中,由于公安系统“单兵突进”,新的公安组织体系与法院、检察院乃至与财政、人事等行政部门之间的法律及行政协调关系出现了一定的混乱。如果不有效进行系统协调,改革推进工作将举步维艰,“新派出所”就会同上海等地新设机构“警署”一样,会因性质不明和缺乏应有的系统协调性而半途而废。目前改革中的河南公安亟待行政、司法、财政、人事等部门的配套改革。警务改革的推进,客观上需要从推进司法、财政、人事等部门的配套改革做好后续系统协调层面来完善派出所制度。对于需要改革配套的部门来说,要进行改革配套也需要很高的成本,所以相关部门对警务改革不一定认同、支持,对改革配套不一定持积极态度。对公安部门来说,进行系统协调、促进改革配套不是一件容易的事。系统协调和改革配套需要紧紧依靠各级党委政府,需要突出各级权力机关的主导地位,以推进系统协调问题的解决。对河南来说,就是要建议省委做好政策指导工作,就是要建议省政府进行行政干预,就是要建议人大在改革配套方面开展立法活动。当然,系统协调和改革配套需要组织行政、司法、财政、人事等各部门的专家、学者对系统协调的可行性调研和探讨。系统协调、改革配套最好循着“试点”路径展开。比如先集中在一个省辖市进行试点,在成熟经验形成之前不要在更大的范围内强行推行。在实务工作方面,最基本的是要使新型警务体制在纵横两向上实现与人民法院、人民检察院的配套对接,开通公安派出所与特定人民法院、人民检察院之间的“直通车”,有效解决区域管辖对接与从属关系错位的问题。解决派出所警务保障问题也是完善派出所制度的一个重要方面。由于我国在体制设置、中央与地方的财政供给上是按相应级别配套安排的;地方各级相应的国家机关根据相关组织法的安排进行规划与财政供给。改革前,公安分局受市局和本级(县区级)人民政府的领导与财政安排的财政安排。要将派出所所需经费纳入公安局年度预算,由公安局直接管理。明确派出所警务保障由区(县)人民政府负责,并制定追责条款,党委政府不按规定拨款或违法附加条件的,公安机关可向上级政府或权力机关申请强制执行拨款,确保经费到位。同时,要健全派出所经费使用规范,加强经费使用的监管,增强节约意识,严格区分人员经费、办公经费和基本办案经费,避免因挤占和挪用而导致经费不足。三、从建立和完善内部规章制度的角度来看，司法系统必须得到完善(一)调整推动企业工作环境改革牵涉到利益调整,最敏感的是人事调整。人事调整不外乎三个方面,一是职级职务调整,二是工作岗位调整,三是经济待遇调整。要激励民警主动向基层下沉,又要确保民警爱岗敬业,怎么办?通过政策倾斜来实现这一目的应该较好的选择,这里政策包括经费政策和政治待遇政策。(二)全能全才稀,无能全才稀,降低执法难度,符合公安院校的实践需求,提出“一警多能”的单一规划,符合学校目前两在河南警务改革中,大力推行“一警多能”。但是,目前,人民警察来源主要是公安院校毕业生、复转军人和少量从地方调入的干部。现在的公安院校,专业分工明确,分为治安管理、交通管理、刑事侦查等,对每一个公安院校毕业生来说,并非“公安公正多面手”,在这种背景之下,变呈现“专业能手多,多能全才稀”的局面。所以,在公安院校未建立“全能培养模式”制度前,实行“一警多能”不但会加重一线民警的工作压力,提高一线民警的公正难度,而且会降低执法质量。为适应公安工作“一警多能”的需求,客观上就需要公安院校建立“全能培养模式”制度。这不但要求公安院校对学生进行“全能型教育”,更需要公安院校与公安工作实战单位联合进行“全能型锻炼”,确保毕业生一出校门,就能满足多个公安岗位的工作需要,成为“全能警察”。(三)建立完善制度,确保队伍管理的基础“首席民警”制度是河南警务改革中提出的警察激励机制的新举措,根据这一制度,经考核工作成效突出的社区民警评为“首席民警”,“连续五年”获得“首席民警”荣誉称号的警员享受科级待遇。这一举措给了派出所社区民警奋斗的希望和方向,不失为“栓心留人”良策。但是警员享受科级待遇需要“连续五年”获得“首席民警”荣誉称号,这种制度设计缺陷明显,因为五年间有一年未获“首席民警”称号就与朝思暮想的科级待遇失之交臂,易使警员产生自暴自弃的逆反心理,进而影响制度激励作用的发挥。“抓两头,带中间,树先进,促后进”是队伍管理的基本方法。“首席民警”制度是“树先进”方面的激励机制,与之行对应,还应建立“末尾民警培训辞退制度”作为“促后进”方面的激励机制。建立该项制度,首先,要建立有客观公正、切实可行的考评机制。第二是要设定制定“末位民警”认定标准和名额。第三是对“末位民警”进行停职培训。第五要根据“末位民警”培训后