《联合国海洋法公约》争端解决机制下的仲裁案

《联合国海洋法公约》争端解决机制下的仲裁案

2013年1月22日，菲律宾提交了一份关于中国南海事务的联邦仲裁令。2月19日,中方声明不接受菲方所提仲裁,并将菲方照会及所附通知退回。4月24日,国际海洋法法庭(以下简称“海洋法法庭”)庭长柳井俊二强行组建五人仲裁庭,分别由斯里兰卡籍法官ChrisPinto、法国籍法官Jean-PierreCot、荷兰籍法官AlfredSoons、波兰籍法官StanislawPawlak和德国籍法官RudyWolfrum组成,其中ChrisPinto法官将担任仲裁法庭的庭长。至此,菲律宾单方提交的南海争端仲裁案在国内外舆论中受到了广泛的关注。但在这些所有的关注声音中,①我们更需要冷静客观理性的分析。仲裁庭在《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中处于何种位置,其与海洋法法庭之间的关系究竟怎样?菲律宾提起的仲裁究竟寻求的是何种诉求与救济?仲裁庭对于菲律宾单方提交的这些诉求是否具有管辖权?仲裁庭接下来在法律上的仲裁程序将会怎样进行?解答并澄清这些国际法上的问题,对于我们清楚地认识菲方这次单方提交的仲裁十分有帮助。当然,有些国际法学者通过学术渠道的发声,希望能协助法庭作出明智的决定。本文将在解决上述疑问的基础上,从国际法角度探讨分析仲裁程序中的管辖权问题,并最终得出结论。一、仲裁法院的地位和程序1.1《公约》第133条规定的强制适用仲裁法庭是属于《公约》争端解决机制下的审理机构。《公约》争端解决机制是通过第15部分(争端的解决)和附件五(调解)、附件六(国际海洋法法庭规约)、附件七(仲裁)、附件八(特别仲裁)确立的。关于这次菲方提交的仲裁,就是向《公约》附件七下的仲裁法庭提交的。仲裁法庭是属于《公约》争端解决机制下的一部分,《公约》的争端解决机制被认为是复杂的,但实则层次相当分明。第一,用和平方法解决争端是各缔约国应遵循的第一义务,这也是第15部分第1节第279条①、第280条②明确强调的。第二,一般性、区域性或双边协定优先适用是第二义务,这是第15部分第1节第282条③的规定。第三,若前两项方法未能奏效,将进入争端解决的强制程序。其中第287条构成了整个《公约》争端解决机制的核心。④据此条款,争端方在采用自行选择的和平方法解决争端失败后,经任何一方请求,应提交至海洋法法庭下导致有拘束力裁判的强制程序解决。而有4个解决的机构可供当事方选择,分别是海洋法法庭、国际法院、依附件七组成的仲裁法庭和依附件八组成的特别仲裁法庭。⑤如果双方就选择的机构达成合意,由合意机构解决争端;如果双方无法达成一致,则由依附件七组成的仲裁法庭审理。至此,《公约》争端解决程序的强制性就凸显出来了,争端任何一方均可将争端提交该程序,而不需要争端各方再达成专门同意。适用这种强制程序的4个法律机构处于平等并列的地位,而附件七下的仲裁法庭起着“剩余备用”的作用。⑥这是强制程序的原则性规定,为取得更多国家的同意,《公约》第15部分第3节还存在着法定例外和约定例外。根据第297条,沿海国在专属经济区或大陆架上行使主权权利的一些争端可以不适用强制程序。而约定例外是指按照第298条的规定,对于像海洋划界、领土争端、军事活动、涉及历史性海湾所有权的争端以及联合国安理会正在行使其管辖权的争端,缔约国可以通过书面声明来排除强制程序的适用。1.2仲裁案的作出和管辖附件七下的仲裁法庭仲裁员名单是常设的,由各缔约国提名,联合国秘书长编制。每一缔约国应有权提名4名仲裁员,每名仲裁员均应在海洋事务方面富有经验并享有公平、才干和正直的最高声誉。组建仲裁法庭的方法在《公约》附件七中有着严格的时间限制。如果争端只有两个当事方,仲裁法庭由5名仲裁员组成。一般情况下,当事各方应指派一人,可为本国国民。争端另一方应在收到仲裁通知30天内作出指派。另3名仲裁员应由当事各方在收到仲裁通知60天内以协议指派。争端各方应从这3名仲裁员中选派一人为仲裁法庭庭长。在未能按期作出上述指派的特殊情况下,经争端一方请求,可在收到仲裁通知60天后两星期请求海洋法法庭庭长作出必要的指派。这种指派应在收到请求后30天期间内作出,指派的仲裁员应为不同国籍,且不得为争端任何一方的工作人员,或其境内的常住居民或其国民。①按照附件七第1条的规定,为将争端提交该附件所规定的仲裁程序,争端一方可向争端他方发出附有一份关于其权利主张及该权利主张所依据的理由说明的书面通知。在双方没有特别协定的情况下,仲裁法庭有权确定仲裁的程序,此程序应保证争端每一方有陈述意见和提出其主张的充分机会。②按照附件七第9条的规定,如果争端一方缺席或不对案件进行辩护,应不妨碍程序的进行。仲裁法庭在作出裁决前必须做到,不仅查明对该争端确有管辖权,而且查明所提要求在事实上和法律上均确有根据。③二、强制裁决的管辖权至此,问题已相对清楚。中国和菲律宾都是《公约》的缔约国。我国于1982年签署加入,1996年6月7日《公约》对我国正式生效。我国在加入《公约》时,作了四点声明,强调与海岸相邻或相向的国家,在国际法的基础上,遵照公平原则,以“协商”的方式和平解决海域划界等问题;2006年8月25日,中国依据《公约》第298条规定,向联合国秘书长提交书面声明,对某些类型的争端不接受《公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖。菲律宾于1982年签署加入,1994年5月8日《公约》对菲正式生效。菲律宾在加入《公约》时,作了八项声明,其中尤为强调《公约》提供的争端解决程序,不应被视为对菲律宾主权的减损。④2013年1月22日,菲律宾选择单方把南海问题提交至附件七下的仲裁庭,法律基础是《公约》第287条第3款。按照前文所述的《公约》争端解决机制的层次,菲方单方认为和平解决争端方法已用尽,又由于双方并不存在导致有拘束力裁判的一般性、区域性或双边协定,而申请进入强制程序。而强制程序中给缔约国提供的4种审理机构,中菲双方都没有作出任何选择,⑤于是仲裁庭发挥了“剩余备用”的作用。根据《公约》第287条第3—5款,附件七下的仲裁法庭成为发生争端时缔约国最后默认的选择。而对于仲裁庭的管辖权又存在着法定例外和约定例外。2月19日,我国政府拒绝接受菲方仲裁的其中一个法律依据就是中国于2006年提交的声明,已通过约定例外的方式,将涉及海洋划界等争端排除在包括仲裁在内的强制争端解决程序之外。因此,菲方的仲裁主张明显不成立。⑥菲律宾在仲裁通知遭到中国拒绝后,依然请求仲裁法庭继续进行程序。因此,4月24日,海洋法法庭现任日本籍庭长柳井俊二在中国拒绝仲裁通知后作出了仲裁员的指派。但仲裁法庭不能就此作出有利于原告的裁决。依据《公约》附件七第9条,仲裁法庭在作出裁决前,必须首先查明对该争端确有管辖权,并查明所提要求在事实上和法庭上均确有根据。因此,依据第288条第1款,对于向其提出的有关《公约》的解释或适用的任何争端,仲裁法庭应具有管辖权。因此,仲裁庭能否对此事项行使管辖权取决于以下三个因素:①2006年中国书面声明的解释;②1994年菲律宾声明的解释;③菲方所提交的诉求的性质如何,是否属于“有关《公约》的解释或适用的任何争端”。若答案是肯定的,且这些诉求不在双方书面声明排除之内,仲裁法庭可行使管辖权;反之,若答案是否定的,或者即使答案是肯定的,但这些诉求属于双方任一方排除声明之内的,仲裁法庭都没有管辖权。根据《公约》第288条第4款,对于发生的争端,法院或法庭是否具有管辖权,这一问题应由该法院或法庭以裁定解决。按照以往的司法判例,“无论当事方是否明确提出管辖权问题”①,“法庭有权主动审查其自身管辖权的基础”②,以确信它有管辖权来受理提交给它的案件。在审查时,由于管辖权是一个“根据相关事实加以解决的法律问题”③,因此争端各方并不负有举证责任,而是由法庭自己决定它是否享有管辖权。④三、中方在南海的南海主张菲律宾在其给中国的外交照会中,提出了如下10项诉求。⑤诉求一:中菲两国对于南海的海域权利基础是《公约》所赋予的。诉求二:因此,中国基于“九段线”的海域权利是违反《公约》的。诉求三:高潮时不露出水面的礁石无法成为沿海国主张海域权利的基础,除非该礁石是沿海国大陆架的一部分。诉求四:美济礁、西门礁、南薰礁和渚碧礁都属于高潮时不露出水面的礁石,既非岛屿,也非位于中方大陆架上。因此中方对四礁石的占领是非法的。诉求五:美济礁、西门礁是在菲律宾的大陆架上。诉求六:黄岩岛、赤瓜礁、华阳礁和永暑礁只有一小部分在高潮时露出水面,属于《公约》第121条第3款“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁”,中方对这四个岩礁主张超过12海里的海域,是非法的。诉求七:中方对菲在黄岩岛和赤瓜礁附近的开采活动进行阻挠。诉求八:根据《公约》,菲律宾从其群岛基线量起,拥有12海里的领海和200海里的专属经济区和大陆架。诉求九:中方在菲律宾专属经济区内开采资源,并主张菲专属经济区的海域权利是非法的。中方对菲在其专属经济区内开采活动进行阻挠。诉求十:中方干扰菲律宾在《公约》下的航行自由权利。仲裁庭要解决的问题是中菲之间是否确实存在菲方诉求中的争端?这些诉求的性质又是什么?这些诉求是否属于“有关《公约》的解释或适用的任何争端”?3.1菲方诉求是事实陈述,还是诉求司法的职能在于裁决争端,如果双方之间并不存在实质性的争端,那么司法介入显然是没有意义的。国际法院在1963年“北喀麦隆案”(喀麦隆诉英国)中认为:“法院必须注意到自己在行使司法职能上是有内在界限的。法院的职责是维持其司法性质,而并不是满足一方或双方提出的一些‘不现实的’请求。法院本身必须是司法原则的守护者。”⑥1974年“核试验案”(新西兰诉法国)中国际法院再次指出:“争端之存在是法院行使管辖权之首要前提。”①那什么是争端呢?《布莱克法律词典》认为,争端是一种冲突或者矛盾,尤其指已上升到一个特定的诉讼矛盾。②常设国际法院和国际法庭都曾在一些案件里探讨过争端是否存在的问题。常设国际法院在“巴勒斯坦特许案”中认为:“争端就是双方在法律或事实的分歧,或者法律观点和法律利益的冲突。”③国际法院在“对保加利亚、匈牙利和罗马尼亚的和约的咨询意见案”中认为:“在履行或不履行某些条约义务方面,双方持有明确相反的意见。”④学者J.G.Merrills认为,争端是一方必须声名或表明它对某问题的事实和法律观点,而另一方则必须表明它在相同问题上的拒绝或者相冲突的声明。⑤显然,争端是否存在,中菲之间的争端与菲方单方提交的争端是否相同,只能从菲方诉求的措词里寻找答案。首先,菲方提出的诉求是否属于争端。菲律宾提出的诉求一、诉求三和诉求八,明显只是事实的阐述,不属于争端。中国认可《公约》的法律效力(诉求一),也没对《公约》第121条作出任何形式的保留(诉求三);更不否认菲律宾拥有从其群岛基线量起的12海里领海与200海里专属经济区及大陆架(诉求八)。因此,这些只是事实阐述的诉求,并不是“争端”。法庭要解决这些非争端的诉求,将有悖其司法职能,显得毫无意义。其次,菲方诉求二认为中国基于“九段线”主张的海域权利是违反《公约》的。但中方从未在任何公开场合发表声明称对南沙群岛的岛礁和水域的权利是以“九段线”为基础或依据的。菲方的诉求并没有以中方明确相反的行为为前提。争端的存在是以特定行为为基础的,不存在特定行为,就谈不上特定行为与一方意见的相左性。因此,诉求二并不是“争端”。最后,菲方诉求五认为美济礁和西门礁是在菲律宾的大陆架上。美济礁和西门礁在菲律宾200海里大陆架距离内也未为中国所明确反对。当然,中国未反对,并不等同认为两礁就不在中国的大陆架距离内。中国在南华水道一侧同样拥有“四面环水并在高潮时高于水面自然形成的”⑥、能拥有12海里领海和200海里专属经济区的岛屿,美济礁和西门礁也在这个中国岛屿的大陆架上。因此,菲律宾的第二个诉求并没有中方明确的反对意见,并不构成争端要件。菲方只选择陈述问题的其中一个方面,而有意忽略了另一面,这是菲方的诉讼技巧。因此,依诉求一、二、三、五、八所述,中菲之间都不存在需要司法解决的实质法律争端。3.2南海岛屿主权归属的确定首先,菲方在诉求四和六分别对中方在美济礁、西门礁、南薰礁和渚碧礁的占领行为和中方基于黄岩岛、赤瓜礁、华阳礁和永暑礁主张超过12海里海域的两行为提出合法性请求。如前所述,菲方的诉词里只提及这八个岛礁的海洋特征,但未提及这八个岛礁所在海域完整的海域情况。事实上,中国对岛礁的占领行为和基于岛礁主张海域权利的行为,都是建立在海洋法中的“陆地统治海洋”原则。美济礁、西门礁、南薰礁、渚碧礁、赤瓜礁、华阳礁和永暑礁这七个岛礁所处的南沙群岛海域有着众多的岛屿、明礁和沙洲,七礁石距离由台湾合法占领的太平岛屿距离都少于200海里。菲律宾提出的这两个诉求实质属于海域重叠的情况下,进行海洋划界的问题。其次,菲方在诉求七认为,中方对菲在黄岩岛和赤瓜礁附近的开采活动进行阻挠。菲方此诉求的暗含前提是黄岩岛和赤瓜礁是属于菲方的岛礁,附近的海域是菲方可行使开采活动权利的海域。但事实上黄岩岛是中国的固有领土,赤瓜礁也一直以来是中方主张主权权利的岛礁。菲律宾这项诉求背后反映的是对岛屿主权归属的确定。最后,菲方在诉求九和十认为,中方在菲律宾专属经济区内开采资源的行为和阻挠菲在其专属经济区内开采活动的行为是违法的,中方干扰了菲律宾船舶的航行自由权。如前所述,中国在南海拥有合法权利的岛屿,中国在南沙群岛海域的开采勘探活动是沿海国在其专属经济区和大陆架上的合法活动。中菲是海岸相向的沿海国,菲律宾在己方立场上再次使用了诉讼策略。两诉求都是海岸相向国家在少于400海里的情况下,海域重叠所产生的问题。然而中菲的真正争端不是海洋划界。因此,在排除了菲方五项非实质争端的诉求后,菲方其余诉求的性质都属于海域重叠的情况下,进行海洋划界的问题。而确定整个南海岛屿领土归属又是海洋划界必要的前提和基础。根据《公约》第288条第1款,只是“有关《公约》的解释或适用”的争端,第287项下的法院或法庭才能行使管辖权。《公约》这部被称为“集大成”的“海洋法典”涵盖面非常地广,海洋活动、海洋利用和海洋资源的所有方面无所不涉,被称为历史地位是仅次于《联合国宪章》的“海洋宪章”。但值得注意的是,《公约》开篇即表明,《公约》是在“妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通和促进海洋的和平用途,海洋资源的公平而有效的利用,海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境”①。《公约》对内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架和公海等重要概念都做了界定,也对沿海国和船旗国的权利和义务做了要求,但《公约》不对任何岛屿主权权利要求作出规定。所有关于岛屿领土归属的争端都不是“有关《公约》的解释或适用”的争端。因此,菲方的诉求并不属于“有关《公约》的解释或适用”的争端。四、中国、俄罗斯和菲律宾关于国际仲裁的声明4.1排除性声明内容经过对上述诉求和诉求性质的分析,可发现菲律宾方单方所提仲裁的诉求同样属于中国2006年8月25日向联合国秘书长提交的书面声明的范围内。我国2006年声明如下:“对于《公约》第298条第1款(a)、(b)和(c)项所述的任何争端(即涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端),中国政府不接受《公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖。”②具体而言,结合《公约》第298条,中国自2006年就排除了附件七下的仲裁庭作为审理机构管辖中国与缔约国之间的以下事项:“1.关于划定海洋边界的第15、74和83条在解释或适用上的争端,或涉及历史性海湾或所有权的争端,或者任何争端如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端;“2.关于军事活动,包括从事非商业服务的政府船只和飞机的军事活动的争端,以及根据《公约》第297条第2款和第3款不属法院或法庭管辖的关于行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端;“3.正由联合国安理会执行《联合国宪章》所赋予的职务的争端,但安理会决定将该事项从其议程删除或要求争端各方用本公约规定的方法解决该争端者除外。”③在中国发表排除性声明之后,除非另有协议,中国与有关国家之间关于海洋划界、领土争端、军事活动等争端,将不适用《公约》第15部分第2节规定的强制程序。对此项排除性声明法律效果的简要概括,也即只要中国政府不同意,这些争端都无法提交至任何国际法庭或仲裁法庭。而根据诉求的性质,菲律宾所提交的仲裁属于“关于划定海洋边界的第十五、第七十四、第八十三条在解释或适用上的争端”、“必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端”,也属于“涉及历史性海湾或所有权的争端”,因中国九段线①的提出比1958年联合国在日内瓦举行第一次联合国海洋法会议的时间还要更早。因此,菲方所提仲裁不具备强制提交任何国际法庭或仲裁庭解决的可能性。4.2菲律宾的诉求属于不可裁事项菲律宾在1984年5月对《公约》作了8项声明,其中与争端解决有关的声明如下:“1.菲律宾共和国政府签署公约,不得以任何方式损害菲律宾共和国从菲律宾宪法产生的主权权利。“4.菲律宾共和国政府签署公约,不得以任何方式损害或