中国系统重要性银行的界定与监管

中国系统重要性银行的界定与监管

一、中国系统重要性银行监管改革背景在2007年爆发的金融危机中，许多主要银行和其他金融机构的制度关系开始发展为金融机构危机，这将金融机构的危机发展为整个金融体系的危机。我们正在考虑银行在金融体系和实体经济方面的重要性。金融体系的系统性风险是BaselⅢ新提出的要求,它提出的背景是系统重要性金融机构在这轮金融危机中扮演了非常重要的角色,系统重要性金融机构的巨大风险及其传染性开始成为学术界和监管当局关注的焦点。系统重要性银行作为系统重要性金融机构的主体,其具有的“大而不倒”(too-big-to-fail)的问题,以及由此带来的巨大负外部性和道德风险就成为各国监管层和国际金融组织研究的重点问题,也是国际监管改革的重要议题(Bernanke,2009)。本文分为五个部分,第一部分是引言,说明写作背景;第二部分对系统重要性银行的定义和内涵进行深入分析;第三部分选取反映银行规模、关联度和可替代性等三方面的指标来确定识别和评估中国的系统重要性银行,工商银行、中国银行、建设银行、农业银行、交通银行、招商银行、邮政储蓄银行、兴业银行、浦发银行和中信银行等10家银行被认定为中国的系统重要性银行;第四部分从降低系统重要性银行的规模、业务复杂性和风险关联性,增强系统重要性银行的损失吸收能力,完善和健全处置系统重要性银行的政策和法律框架三个方面,探讨如何防范系统重要性银行的风险;第五部分为结论和政策建议。二、系统重要性银行sibs在后危机时代,对现行银行资本与流动性标准进行全面改革的巴塞尔协议Ⅲ(以下简称“BaselⅢ”)备受关注,事实上BaselⅢ正是本轮全球金融危机的产物。危机暴露出现行资本协议的诸多不足,如危机爆发时全球银行整体资本质量不佳、现行监管体系尚未对杠杆率进行一致监管、金融监管体系中存在的亲周期效应未引起足够重视,以及对银行的系统性风险考虑不足等。这些都促使巴塞尔银行监管委员会(BCBS)痛下决心进行改革。针对本轮金融危机,BaselⅢ提出系统重要性银行(金融机构)的概念,希望通过加强对系统重要性银行(金融机构)的监管来防范金融体系的系统性风险。而对于系统重要性银行的确切定义,人们看法各异。有学者认为,规模大的银行自然比规模小的银行具有系统重要性;但也有学者表示,系统重要性与银行的规模大小并没有直接关系,而应该按照其倒闭之后影响当地经济金融的程度来衡量,如一家在当地具有垄断地位的小银行,其倒闭所带来的负面影响和冲击也将会影响巨大。金融稳定理事会(FSB)将系统重要性银行(SIBs)定义为:“由于规模、复杂度与系统相关度,其无序破产将对更广范围内金融体系与经济活动造成严重干扰的银行(1)。”国际货币基金组织(IMF)、国际清算银行(BIS)等国际金融组织认为,系统重要性银行是指在金融市场中承担了关键功能,其倒闭可能给银行和金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的银行(ThomsonandJames,2010)。上述国际金融组织对系统重要性银行的定义都是定性描述,过于笼统和模糊。系统重要性银行作为BaselⅢ中控制金融体系系统性风险的主要载体和目标,应该从多方面、多维度来理解和分析其内涵。作为系统重要性银行首先应该有个地域的概念,某个银行是不是系统重要性银行应该是相对于某个区域来说的。某个银行可能是某一个国家的系统重要性银行,但不是全球的系统重要性银行,因此系统重要性银行应该区分全球系统重要性银行(G-SIBs)和国内系统重要性银行(D-SIBs)。第二应该考虑银行的规模大小,这个规模不仅指其在某个地区所有银行中资产规模的大小,更重要的应该是指业务规模和提供金融服务的大小,比如存贷款业务、表外业务和金融增值服务等的大小。系统重要性银行应该是在该区域资产规模和业务规模居于领先和前列的银行,因其规模大,影响更深广。第三应该考虑银行的关联度,就是指其与金融体系其他要素以及与实体经济的关联程度,关联程度越高其对金融体系其他要素和实体经济的影响越显著,其风险的传染性和外部性就越强烈。第四应该考虑银行的复杂性,银行的复杂性包括银行治理结构的复杂性,银行业务、产品和服务的复杂性以及对金融体系其他要素影响的复杂性。上述银行的复杂性可能导致银行内部防火墙、道德风险以及财务杠杆等风险因素的间接性、隐蔽性和传染性,从而增加了监管的难度和复杂性。第五还应该考虑银行的可替代性,就是指在该银行倒闭后,其他银行可以在多大程度上提供相同的服务来替代它。其中,在评判一个银行是否是系统重要性银行时,银行的关联度、复杂性等甚至比规模大小更重要。因此,本文认为系统重要性银行是在某个区域中资产和服务规模居于前列,具有复杂的治理结构和金融服务内容,对金融体系其他要素和实体经济有很强的系统关联性,其无序破产将对该地区的金融体系和实体经济产生严重影响的银行。三、基于系统重要性的评估方法论。在相关指标2009年11月,国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定理事会(IMF-BIS-FSB)联合发布的《系统重要性金融机构评估指引》认为,评估单家银行的系统重要性应同时考虑直接和间接影响,直接影响与规模、可替代性有关,间接影响取决于关联性。英国金融服务局提出从三个方面衡量系统重要性:一是规模,可以表示为单家银行规模或在特定市场中的相对规模(市场份额)的连续函数;二是关联性,可从银行之间的风险暴露、信心渠道和资产保证金螺旋渠道三个角度评估;三是银行的种类,虽然有些单家银行不具有系统重要性,但其所在这类银行可能被市场认为具有系统性影响(AdairandTurner,2010)。从规模、关联性和可替代性评估系统重要性金融机构的理论框架得到了较高认同,但在开发系统重要性金融机构评估方法论过程中,巴塞尔委员会面临着数据缺失的制约,因为只有规模指标具有很强的可得性,而其他两个方面只能寻找替代指标近似地反映。2010年3月的巴塞尔委员会会议讨论了宏观审慎监管工作组(MPG)提交的评估方法论以及对全球前60家大型银行系统重要性的排序。许多新兴经济体都认为,该评估方法论存在缺陷,所使用的关联性和可替代性指标与规模指标存在显著正相关性,实际上规模决定了系统重要性,未能充分反映大型复杂银行业务模式存在的根本性缺陷。2010年7月,MPG提出了基于指标和主观判断相结合的评估方法论,以及按照系统重要性程度进一步将系统重要性金融机构细分为5~7类的构想。简而言之,首先按照指标将单家银行分为不同系统重要性类别,各国监管当局再根据判断调整单家银行的类别。最近,MPG向巴塞尔委员会提交了全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)的评估方法论和全球前70家大型银行的系统重要性排序结果。该方法论主要基于指标分析:一是标杆指标,包括单家银行的总资产(规模类)、银行之间的资产和负债(关联类),根据标杆指标确定单家银行系统重要性的基础评分。二是补充性指标,具体包括三类:第一类是可替代性补充指标,包括支付清算业务、托管业务、承销类业务以及做市商业务的市场份额等;第二类是关联性补充指标,包括交易证券规模、批发融资占比、场外衍生品风险暴露、回购与逆回购规模等;第三类是全球性业务补充指标,即跨境资产占总资产的比例。各国监管当局可以根据补充性指标调整基于标杆指标得到的基础评分(FreshfieldsBruckhausDeringer,2010)。理论上,所有银行都具有潜在系统重要性,而且系统重要性取决于所处的特定经济和金融环境,并随时间而动态变化。系统重要性银行应该区分为全球系统重要性银行(G-SIBs)和国内系统重要性银行(D-SIBs),全球的系统重要性银行应该在全球的业务中发挥重要影响,比如,虽然截至2010年中国工商银行已经成为全球市值、盈利、客户存款和品牌价值全球“四个第一”的上市银行,但由于工商银行目前在海外的资产、盈利、业务等等都只占全行的5%以内,所以我国目前的商业银行都不属于全球系统重要性银行(姜建清,2011)。我国目前有5家国有控股商业银行(工、农、中、建、交)、13家股份制商业银行(中信、华夏、招商、光大、民生、浦发、深发展、渤海、广发、兴业、浙商、恒丰和邮政储蓄银行),114家城市商业银行以及71家外资银行。据中国人民银行发布的《2010年国际金融市场报告》,截至2010年年末,在华外资银行资产总额1.74万亿元,占全国银行资产总额仅为1.85%,各项贷款余额9103亿元,仅占全部银行各项贷款余额的1.79%。由于外资银行在我国金融市场中资产规模和业务规模占比极小,同时,中国的城市商业银行单个资产规模较小,难以对我国整个金融体系和实体经济产生巨大影响,所以对我国系统重要性银行的研究主要集中于国内5家国有控股商业银行和13家股份制商业银行。由于我国商业银行不施行混业经营模式(除中信、光大和平安等个别金融控股集团外),银行很少从事证券类业务,银行的业务和服务内容也趋向同质化,因此本文不选取复杂性指标,主要通过反映银行规模、关联度和可替代性三方面的指标来识别和评估系统重要性银行。根据数据的可得性,选取2005~2009年上述18家银行规模类指标(银行总资产)、关联类指标(银行间资产和银行间负债)作为标杆类指标,支付清算额作为可替代性补充指标,衍生金融资产和负债、回购与逆回购规模作为关联性补充指标,然后对各个指标进行赋值和赋权,再采取相应的加总确定单家银行系统重要性,最后得到中国的系统重要性银行的排序和名单。各个指标因为都是正向指标,第i个指标的评分值按以下公式给出:各指标的权重向量为:{银行总资产,银行间资产,银行间负债,支付清算额,衍生金融资产和负债,回购与逆回购规模}={0.3,0.2,0.2,0.1,0.1,0.1}(数据来源于2006~2010年《中国金融年鉴》),评分结果如表1所示。由于我国各类银行总数约为200家,本文选取其中的5%,即10家作为中国的系统重要性银行,根据排序结果,我国系统重要性银行为:工商银行、中国银行、建设银行、农业银行、交通银行、招商银行、邮政储蓄银行、兴业银行、浦发银行和中信银行。四、国外市场监管体制的主要目围绕系统重要性银行的风险防范问题,金融稳定理事会(FSA)、巴塞尔银行监管委员会(BCBS)等国际金融组织以及欧美等主要市场经济国家金融监管当局进行了深入地探讨,出台了一系列的监管措施,其主要目的有以下三个方面:(一)金融衍生产品a.《日本职业操守．一是推行“单业经营”和“简约金融”模式(Walletal.,2011)。推动系统重要性银行简化内部结构,分拆过大的银行;要求系统重要性银行将高风险的信用衍生品,如信用违约掉期(CDS)等剥离到特定的子公司,而这些子公司将接受特别的资本金、保证金和职业操守等监管要求。二是通过大幅提高交易账户资本金要求来控制系统重要性银行参与高风险的交易业务。三是建设金融衍生工具合约的中央结算系统。20世纪90年代以来,衍生产品的快速增长和扩散迅速增加了系统重要性银行之间的相互联系性。四是限制乃至禁止商业银行从事自营业务。如美国的“沃克尔规则”(VolckerRules)明确规定,除特殊情况,商业银行一般不得从事自营交易。商业银行对私募股权基金和对冲基金的投资总额不得超过银行一级资本的3%以及基金资本的3%,并且禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品。(二)应急和自杀安排一是设定资本附加,要求系统重要性银行以普通股形式增加留存资本,并设置“资本缓冲”,增强银行在持续经营条件下和清算条件下吸收损失的能力。二是建立系统重要性银行的应急机制和自救安排机制。所谓应急和自救安排,是指通过合同或法律的形式,可将用核心一级资本表示的附加资本按一定的比率转换为应急资本和自救债务工具,以确保债权人能够承担系统重要性银行之损失的危机处置做法。具体表现形式是在银行风险加大或处于紧急状态时,要求银行将次级债或可转债按一定比率转换成普通股。三是对系统重要性银行的流动性附加和大额风险暴露限额提出额外的监管标准。四是征收金融机构税。与非系统重要性银行相比,系统重要性银行由于对整个金融体系的稳定有着额外的影响,对其他金融要素的运营风险有着额外的关联度,因而应支付相应的风险溢价,具体形式为征收附加税。(三)建立系统重要性银行的处置协调机制,为应对危机提供有效机制一是完善系统重要性银行危机处置的损失分摊机制。指定专门的处置机构负责有问题金融机构的处置,确保在不使用财政资金的情况下有效处置系统重要性银行。处置损失应建立起股东和债权人之间有序的损失分摊机制,避免金融机构的处置给整体的宏观经济运行造成较大破坏。同时还应当考虑建立以自救机制为基础的重组机制。二是建立有效的系统重要性银行的跨境处置协调机制。完善各国的法律制度,赋予处置机构开展跨境合作和信息共享的法律权利;明确母国和东道国当局在机构处置中的作用、责任和义务,母国与东道国监管当局应建立危机时期的信息共享机制,消除信息障碍,通过建立有效的监管联席会议机制,协调各方,形成全世界意义上的合力监管,从而能够准确地评估系统重要性银行面临的风险。三是审慎选择系统重要性银行危机的处置和恢复方式。在注资援助和正常破产之间要进行谨慎抉择。政府注资援助或收购兼并,虽然可以避免大型银行的破产倒闭,但毕竟属于外部的强行干预,很可能进一步助推“大而不倒”的系统重要性银行规模的扩张,进而破坏市场规律,扩大系统重要性银行倒闭的巨大负外部性和道德风险。五、强化系统重要性银行资本监管本文从地域、规模、关联性、复杂性和可替代性等五方面对系统重要性银行的定义和内涵进行了分析和解读,在此基础上,借鉴MPG的评估方法,并结合我国银行业市场的实际运行情况,选取反映银行规模、关联度和可替代性等三方面的指标来识别和评估系统重要性银行,通过建立数学评估公式,初步确定了工商银行、中国银行、建设银行、农业银行、交通银行、招商银行、邮政储蓄银行、兴业银行、浦发银行和中信银行为中国的系统重要性银行。当然,系统重要性银行是个动态的概念,必须定期进行测算,建议每年进行一次测算,确保监管当局对系统重要性金融机构名单的动态管理。资本监管是新资本协议的重中之重,对我国系统重要性银行首先要强化资本监管,增强其抗风险能力。新资本协议实施的首个目标是,系统重要性银行最低资本充足率要求为11.5%,非系统重要性银行为10.5%,达标期限前者为2013年年底前,后者则是2016年年底前,11.5%的监管目标值计算方法是8%的最低资本要求,加2.5%的留存超额资本,再加上系统重要性机构1%的附加资本。目前,通过