国内区域政府形态的内在缺陷

国内区域政府形态的内在缺陷

现代政府很难用简单的形式来规范研究。戴维卡梅伦指出：“现代生活的性质使政府之间的关系变得越来越重要。”。那种管辖范围应泾渭分明,部门之间须水泼不进的理论在19世纪许还有些意义,如今显见着过时了。不仅在经典联邦制国家,管辖权之间的界限逐渐在模糊,政府间讨论、磋商、交流的需求在增长,就是在国家之内公共生活也表现出这种倾向,可见唤作‘多方治理’的政府间活动越来越重要了”。作为对多方治理的一种审视,亦作为政府理论的特殊视角,区域政府开始引起人们的关注。一、中国区域政府研究动力的外在性国内区域政府的兴起是伴随着区域经济一体化而起步的,这种研究路径注定了中国区域政府研究动力的外在性。总体上来说,这一研究谱系遵循着从行政区经济到行政区行政乃至区域公共管理的基本轨迹。(一)行政区行政的理论创新在国内市场经济启动尤其是加入WTO之后,国内的区域政府理论首先关注行政区划导致的地方政府竞争与经济资源的肢解与浪费。舒庆、刘君德在国内第一次把这种经济模式定义为行政区经济:“行政区经济是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象,是我国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中,区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种”。这一概念首次揭示了行政区划与市场经济的内在冲突性,这一过渡性的经济形态自其发生之时起就不仅仅是一种经济形态,也是一种行政形态和政府治理方式。如果说行政区经济的研究是从经济学的视角出发的,另外一种行政学的研究视角——行政区行政则具有理论创新的意义。所谓“行政区行政”是指基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理,在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。(二)国内和地区政府研究的理论交织而困惑目前,国内区域政府的研究主要从四个方面寻找理论支撑:多中心治理、城市联盟、府际关系和区域公共管理。1.多中心合作治理模式“多中心治理理论在现实中最大的应用价值是提出在政府的治道变革中,打破单中心的政府统治模式,构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式”。国内学者把这一理论具体运用到了特定地区的政府乃至政府与社会的全面合作,认为这种合作主要有三种方式:一是政府间服务合同,由本地政府向另一政府(向本地居民提供了服务)支付费用。二是联合服务协定,即政府之间为共同规划、融资和向所有居民提供某种服务而签订的协议。三是政府间的服务转移,即将一个政府的职能长期转让给另一个实体。2.“三大联盟”其主旨有以下三点:一是确定联邦政府与州政府、州政府与地方政府的权力边界;二是强调各自的特性,维护各自的独立,并直接作用于人民;三是推进不同层级政府或跨区域政府之间的相互融合。有学者根据城市联盟愿景将城市联盟分为三类:一是基于技术合作的城市联盟;二是基于市场一体化的城市联盟;三是基于资源互补的城市联盟。2004年7月福建省厦泉漳三城市政府在厦门举行了城市联盟第一次联席会议。会议发表《厦泉漳城市联盟宣言》,从而实现了政府的全面合作,并把这一理论推向了区域政府理论的前沿。3.陈瑞莲教授的区域治理理论20世纪60年代,府际关系理论在西方开始兴起,并拓宽了中国政府理论研究者的视野,陈瑞莲教授对于区域治理的研究从某种意义上说就是从府际关系起步的。刘祖云博士对复杂的政府关系进行了清晰的梳理,指出国内的政府关系是纵横交错的并存形态,在这种关系之中是相对明晰的博弈单元:结构博弈和竞争博弈,前者属于纵向层次的,后者属于横向层次的。4.混合治理机制基于区域行政的理论前提,陈瑞莲教授认为,区域公共问题的出现必然导致区域公共管理的产生。针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制来对其进行‘多中心’治理。合作、协调、伙伴关系、双赢或共赢成为这种混合治理机制的基本精髓”(P21)。不难看出,区域公共管理理论综合了前文提及的多种政府理论,并带有深刻的管理主义的痕迹。与区域行政不同的是,这一理论把多元化的主体如民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体纳入区域公共管理的研究视野,显示了区域公共问题的复杂性。二、区域政府：公共支出和一体化不同的理论交织显示了当代中国区域政府治理的复杂性,区域政府的研究应当立足以下内容:即区域公共性的实现与区域政府的基本路径。(一)地方治理中的公共性分散规定美国锡拉丘兹大学巴里·博兹曼和斯图尔特认为,公共性被定义为一种组织特征,这一特征反映了该组织被政治权力影响的深度与广度。(PP197-223)丹麦洛斯基尔德大学玛丽安·安东生和哥本哈根大学托本·贝克·乔詹森则认为,所谓公共性乃是一种涉及诸如正当程序、回应性等公共价值的组织联系。(PP337-357)以上分别从组织和价值层面回答了公共性的内在含义,有一定的典型性。地方治理由于其边界制约往往有着两种外部性:正的外部性或负的外部性。超出本地区行政区划以外使居住于其他行政区划内的人口受益的正的外部性通常被称为“溢出收益”(spilloverbenefits)(P9)。由于人口的自由流动,地方公共投入往往使相邻地区受益,在一些地区受到教育服务的公民往往并不服务于本地区,而那些由于在其他地区遭遇不幸的公民也可能回到故乡退休,从而使其迁入地蒙上财政的包袱。负的外部性也早已引起人们的重视,将工业化的污染转移到流域下游,从而形成超出地方行政区划的跨域公共问题。同时,由于现代化生产的兴起,一个地区的市场失灵也会引起其它地方的市场失灵,同样,一个地区政府治理的失败也会引发相关地方的治理失败。因此,地方治理的初期可以进行公共性的生产或再生产,但是当被需要的公共性超越地方治理的行政边界以后,那么既造成公共性的重复生产,也可能造成公共性的减产,而这些正是地方治理公共性分散的典型表现。公共性的地方生产必须有所改变,尤其当公共性的边界问题已经阻挠公共性的提供时,区域政府于是成为另外一种替代性方案。(二)地方政府的作为有限的空间布局使特定的地方政府有可能实现公共服务的均等化,但是随着参与谈判人数的增加和地方政府行政区划的限制,地方政府可能在公共性的溢出方面难有作为。因此建立在地方政府之上的区域政府则成为可能。1.区域政府组合的现状及主要制约因素一般来说,公民可以通过两种投票方式来选择竞争性的政府公共服务:用脚投票和用手投票,从而捍卫公民的自由。在不存在竞争性公共服务的政府体系内,公民一般希望通过行政区划的调整或中央政府的干预来实现公共服务的均等化。区域政府主要基于人民选举之上的两种可能性前景:地方政府化和中央政府化。地方政府化是通过对地方政府的合并以实现公共服务的有效供给,如在美国的一些地区推行的县市合并,在法国一些地区的政府组合就属此类。而由中央政府干预主要是进行责任的转移,使人民拥有最终的权利追诉权。在中国,水利部太湖流域管理局、长江水利委员会等流域管理机构的设置就属此类。有的中央机关为了更好行使区域管理的权力,还在其区域管理机关下再行设立区域管理机构,如成立于1976年的长江流域水资源保护局,就是中央政府水利部、国家环保部双重领导的流域水资源保护机构,从而使区域管理更加复杂。2.通过代理协议的方式实现合作网络的方法通过行政区划的调整或者责任的转移可以解决公共性的民主质疑。但是区域内政府合并的前提是什么?如果地方政府具有社会同质性,那么可以通过选举和合并,但是如果地方政府并不具备这样的社会同质性,那么合并地方政府可能遭遇更大的民主性危机。如在中国,少数民族地方政府与其他地方政府的合并就很难获得法律支持。因此,实现区域内政府联盟本身也许就应当成为可行的选择。在英国,区域政府既体现为英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰以及大伦敦市五个地区政府形态,也包括地方政府的合作网络。英国区域内的地方政府还往往通过签订代理协议来进行合作。“英国1972年的《地方政府法》规定,一个机构可以指定另一个机构代表它履行法定的职责——除教育、社会福利工作和紧急任务外,对其他职责都适用,利用这种协议主要是在公路保养和修筑方面”(P163)。在美国,区域政府往往通过其他方式得到实现,这些方式主要包括:志工方式、非正式的协议、外包、跨域性单一目的特区政府、地区性特殊管理局、地方政府合并、联邦形态的都会政府等。(PP7-25)同样在美国,为了解决公共性的弥散难题而实施相邻地方的区域治理,这一般是指在大都市地区、中心城市与周边相邻的城镇之间,或者相邻的地方行政区划之间形成的,以跨地区公共事务管理与协作网络为基础而形成的组织形式。它主要是针对区域内各地方共同面对的制约区域经济持续发展的问题,或者为了规划区域内产业布局和经济增长方式,而建立区域内互惠合作和共同发展的网络体系。(P39)如今在世界范围内,区域政府的建立已经成为一种政府合作的趋势,20世纪70年代中期以来,在欧洲许多地区普遍设立了区域政府,其中如荷兰的海牙大都会区域议会、丹麦的大哥本哈根议会、瑞典的大斯德哥尔摩县议会、德国的法兰克福区域联合体、西班牙的马德里大都会区计划协调委员会等等,这些政府实践拓宽了区域政府的研究视野,也使区域政府的理论成为活生生的现实。三、区域政府的主要功能世界范围的区域政府发展给当代中国的政府发展提供了新鲜的视角,不难看出,所谓区域政府既包含着政府功能的演变,也内含区域发展中的政府、政府的区域性发展及建立在此基础之上的组织重建。(一)在区域发展中，从行政区域政府到主要功能区政府的转变中国发展的过程往往体现在政府功能与组织设计的变迁上,新中国成立以后,主要表现为政治大区、经济大区到生态大区的转变。1.第三,建立中央权力授予机构行政生态学认为,任何政府制度变迁都受到种种外在或内在因素的约束,自秦“郡县制”以来,中国的政府体系都是自上而下逐步分权的过程,所有的地方政府权力都来自中央的权力授予,所有的地方政府都是中央机关的派出机关。1949年新中国成立不久,以党的六大中央局为依托,在全国各省级行政区之上设立了六大区域政府,即东北人民政府、华北人民政府和华东、中南、西北、西南四个军政委员会。1953年的“高饶事件”直接导致了大区制的撤销,次年6月,中央人民政府委员会第32次会议通过《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。随后,各大区便将权力部分上交中央,大部分移交给省、市;人员也向中央机关和省市地方机关分流。2.“国土整治计划”的层层落实在世界范围内,区域经济发展的不平衡都是许多国家着力解决的问题。针对东西部经济社会发展的巨大差距,从1955年起,法国开始了长时期的“国土整治”运动,与此相适应的是法国大区制及区域政府制度的实行。在原有96个省的基础上,设立22个大行政区。国家与大区签订具有法律效力的“计划合同”,行政大区对中央政府负责,各省对行政区负责,跨区实施的项目,由国家牵头,协调各区、省的行动,从而保证了“国土整治计划”的层层落实。(PP46-47)在上个世纪80年代,中国改革开放启动以后,一些地方政府也开始基于经济发展结成政府合作关系。1983年经国务院批推,成立了上海经济区规划办公室,负责协调区内的经济发展。建立了两省一市的“首脑”会议制度,十市市长联席会议制度。两年之后,该办公室解散。同样的原因,由江苏、山东、河南和安徽四省近20个地、市组成的“淮海经济区”的政府合作也难见成效。3.基础条件:全国主体功能区规划的意见与此相似的是,2007年“全国主体功能区”基本划定,全国国土空间将被统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》称,全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划,也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。与建国初期大行政区的政治背景相比,这次主体功能区的划分具有一些新的特点:首先,这一区划由中央政府作出,是新一轮的委托—代理关系在经济、社会领域的具体应用;其次,这一新的划分突破了简单的权力授予的单向性,也显示了中央政府与地方政府纵向合作的可能性;第三,地方政府合作有可能受到同一主体功能区的空间约束,而非简单原先行政区的纵向约束。(二)经济体制的发展阶段,主要是中央与地方政府委托—整体性与区域性的结合——对中国区域政府发展的思考建国初期建立的、作为过渡时期的大区政府给后来的研究带来了以下认识:首先,大的行政区划分是中央政府作出的,地方无权划分;其次,大区政府制度的实行不是为了分权、而是为了集权的需要;第三,这一区域政府形式的前提与地方自治传统相背离。因此虽然市场经济的开放伴随着地方权力主张,经济要素的自由流动伴随着地方政府自主性的加强,但是中国区域政府的前提仍然是中央与地方政府委托——代理关系;在改革开放以后建立的以区域经济发展为目标的区域政府仍然延续了这种委托——代理关系。建立在中央政府层面上的上海经济区规划办公室由于难以调动地方政府的积极性,终究难以得到地方政府的支持;而建立在和谐社会背景和科学发展背景下的主体功能区的划分,由于简单地从中央政府的层面对地方发展进行刚性规定,也必将面临地方政府促进经济发展的内在张力。我们认为,中国传统的政府观是侧重于整体国家的背景,因此中国的政府观不过是整体的国家观的一种投射。整体性的强调掩盖了特定地区的政府发展取得的巨大成就,也扼杀了中国政府区域性发展的种种可能。因此对于区域政府的认识有一个历史演变的过程,也同时有一个对区域政府价值的认识过程。我们认为,政府的区域性与国家整体性是不矛盾的,首先是对于拥有超大型国家政府发展不同特征的实然解释。我国是拥有多种政治要素和形式的大国,在我国,既有民族自治地方政府,也有特别行政区政府。如果加上经济特区政府及各类地方政府,所有这些都构成了政府区域性发展的内在逻辑。其次,政府的区域发展也是对公共行政的区域性价值的应然揭示,因为整体性归根到底是由区域性实现的。(三)弹性的矩阵结构:区域政府的组织结构在公共服务作为执政理念提出之后,新公共服务便成为区域政府理论必须面对的又一价值指向。“作为服务提供者,国家政府至少面对三个竞争对手:地方政府、非政府组织和商业企业”(P47)。公共选择理论已经说明了人们对政府乃至公共服务选择的内在动力,公共服务理论更把这种选择与民主联系起来。因此从这个意义上说,地方政府的竞争将逐步演变为区域内公共服务的竞争。地方政府公共服务差异越大,人口流动越频繁,而人口大量迅速积聚的结果就是对某个地区较高的福祉和服务的快速吞噬,从而影响特定地区公共服务的持续性。在社会自我觉醒的初期,区域政府合作的首要任务,就是提供均等化的公共服务,否则便无法限制和疏导行政区的人员流动,因为这种流动本身就是对最佳公共服务的选择。但公共服务均等化并不是区域政府的终极目标,而是把这些流动的人口从区域公共治理的对象解放出来,使之成为区域公共治理的主体。人民是国家主权的所有者,一个把人民视为治理对象的区域政府本身已经违背了政治的正义价值。而只有人民被彻底解放出来,才能真正发现公共治理的区域性目标,才能实现公共性与区域性的完美结合。在此基础上我们认为,政府过程中的关系变迁要比这一模型更加复杂。相对中国大区政府过于刚性而导致的政府失败,因此我们认为,在动态的区域政府过程中,由于政府合作功能的需要,既存在纵向和横向的政府关系,也存在斜向的政府关系,从而使区域政府组织转变为一种弹性的