政府购买公共服务的现状与发展

政府购买公共服务的现状与发展

一、关于政府购买社会工作服务的模式及运作机制随着政府改革的浪潮和社会管理创新的需要，新的公共管理理论、新的公共服务理论、公民参与理论等思想的繁荣，政府购买公共服务已成为中西方最受关注的焦点。政府购买公共服务对于实现政府公共服务职能转变、有效满足社会大众日益增长的多元化需求、促进社会组织健康发展发挥了极大的促进作用。关于政府购买公共服务的研究主要聚焦在以下三点:一是侧重介绍国外政府购买公共服务的运作模式及启示［1－3］;二是中西方政府购买公共服务的模式比较研究［4－5］;三是侧重探讨国内政府购买公共服务的模式及运作机制［6－7］。与此同时,随着国内社会工作服务的深入开展,社会工作机构作为承接政府购买社会服务的公益组织迅猛发展,关于政府购买社会工作机构服务的相关研究也取得了阶段性进展。一是西方社会工作服务机构发展的经验及借鉴。有学者分析了美国社会工作机构的发展模式,认为其发展和社会福利政策紧密相关,并阐述了机构内部管理的经验。［8］二是关于国内社工机构承接公共服务的运作机制及困境研究。如有学者总结了国内民办社工机构的发展特点(民间发起、民间运作),提出在承接政府购买服务的过程中,社工机构面临资源短缺、运作机制不完善、服务绩效评估缺乏等组织能力不足的困境,认为应在组织资源汲取途径、组织治理结构完善、公众参与机制和绩效评估方面进行创新。［9］有学者认为,在政府购买社工机构服务的过程中,社工机构对政府存在资源上的强依赖关系,导致社工机构对政府的嵌入呈现制度上和职能上的弱嵌入,使社工机构呈现组织结构松散、组织运作机关化色彩浓厚、业绩评估形式化、机构认同度低等缺陷。［10］三是关于政府购买社工机构服务的模式研究。如有学者探讨了政府购买社会工作服务模式的内容与协作方式及功能,认为其重要性主要在于政府购买社工服务会带来执政理念的转变。［11］既有研究一方面有助于明确我国政府购买公共服务的模式与路径;另一方面,对于政府购买社工机构的服务模式与路径进行了一定程度的总结。但是,鲜有将政府购买社工机构服务提升到制度设计的高度来深入探讨其购买行为和购买过程中所面临的制度困境。本文侧重于从制度设计的角度来深入分析深圳市政府购买社工机构服务的运作机制、实现路径及困境,尝试构建适合本土发展的政府购买社工机构服务的制度体系。二、深莞市政府关于社会工作服务的政策及实践作为政府公共服务职能改革的产物,国内社工机构自产生之初就与政府的社会福利政策及相关的制度性支持紧密相连。深圳的社会工作机构产生与发展植根于深圳市的相关社会工作发展政策。深圳自2007年首推“1+7”文件,正式将社会工作的发展纳入政府公共管理和服务的制度框架。［12］近五年来,深圳市政府做出积极的尝试,尤其是在政府购买社会工作服务方面,取得了一定成效,其中包括政府职能部门的相关规定、财政和福彩公益金的资金支持、社会工作人才队伍建设等方面。然而,随着社会工作领域的不断扩展和社工机构的快速扩张,如何制定出一套公平、公正和完善的购买机制,以引导社工行业进一步健康、有序地发展,已成为政府、学术界关注的焦点。(一)社会服务的多元化政府从社会福利的预算中拿出经费,向社会服务机构购买公共服务,已然成为国际社会的通行做法。英国、美国、德国及中国的香港和台湾地区,均通过购买或资助社会服务机构的服务来实现社会服务的专业化、多元化。［3，13－14］深圳市政府利用特区政策优势,于2007年底率先实践本土化的政府购买社工服务模式,逐步将“政府‘养机构、养人、办事’向符合条件的民间组织购买服务转变”。［12］1.将政府购买社工服务经费纳入财政体系社工行业的有序发展依赖于政府的福利制度设计,尤其是相关财政制度。以上海市为例,虽然较早推行政府购买社工服务项目,但是并未产生规模化效应,主要原因是政府未将购买社工服务纳入公共财政体系。深圳则一开始就从制度设计层面关注这一问题,明确规定将政府购买社工服务经费纳入公共财政体系,以确保购买机制的长远性和常态化。根据事权与财权属地化管理的原则,深圳市区级层面的社工岗位和50%的社区服务中心项目购买经费已经纳入各区级公共财政体系。［12］以深圳B区为例,截至2012年12月1日,该区财政共支出4572.2982万元用于购买社工岗位,468.9551万元用于购买社区服务中心项目,合计共投入5041.2533万元,平均年增长率为46.16%。①具体见表1。2.竞争式购买模式国内学者根据政府在购买公共服务过程中如何选择承包方,将政府购买公共服务划分为两大类:一类是由市场机制决定承包方,即政府“让渡”的事务通过市场机制来自由选择,往往采取竞争式购买方式;二是根据计划机制来决定承包方,即由政府委托或者指定承包商,而非公开招投标的方式。［4］深圳市选择了前一种做法,即竞争式购买模式。具体做法是,由各级民政部门统一发布公开招投标信息,符合资质的社工机构撰写招标书,并参与竞标。最终,中标者与相关单位签订合作协议,负责实施社会服务项目。在这种运作模式下,社工机构与政府之间形成契约关系,而非上下级管理关系,能够一定程度上保持社工机构的独立性和生存空间的公平性。机构之间的竞争关系为机构的优胜劣汰提供了可能,为社工机构的长远发展提供了一个筛选机制。当然,所有事物都具有两面性,竞争关系中也存有不当竞争和恶性竞争的可能,一定程度上阻碍了社工行业的健康发展。3.深圳社会工作的“嵌入”式购买模式改革往往会引发阵痛,社会工作介入公共服务领域作为一项社会管理体制改革,也不例外。社会工作介入社会公共服务领域必须要回答两个根本问题:一是如何尊重既定的政府制度设计,并与之相匹配,以推动专业介入的顺利开展;二是如何将社会工作与传统公共服务区分开来,划分社会工作服务的领域和空间,也即确定购买的范畴。关于上述两个问题,深圳采取相对保守的“嵌入”式购买方式,将社会工作服务与传统公共服务部门捆绑,以岗位社工驻入各行政单位、事业单位、福利机构、街道和社区的介入路径,这也就意味着购买的范围将围绕着上述部门展开。从发展初期的实践经验来看,相对保守的做法有利于扩展社会工作的“官方”认可度和知晓度,为社会工作博取了生存空间。具体的服务领域包括:围绕民政部门开展的助残、儿童福利、养老、救助,围绕司法部门开展的社区矫正、司法介入、禁毒和戒毒等,围绕教育部门开展的各类学校社会工作,围绕卫生部门推行的医务、精神康复、公共卫生等,围绕妇联实施的妇女、儿童、家庭社会工作,等等。随着服务项目的推进和服务领域的扩展,嵌入式和岗位化发展策略的局限性越来越明显,行政化也日渐阻碍社会工作的进一步发展。于是,深圳从2011年开始将社会工作服务社区化作为其发展的第二阶段策略,开始大力推动社区服务中心建设,将购买方式从岗位式购买打包为项目式购买,将购买范畴集中在社区服务领域,这为社会工作机构与专业社会工作者提供了更大的舞台,也在一定程度上避免了行政化。4.设置评估机构无论是从契约精神来看,还是现代政府财务交代制度来看,购买社会工作服务都绕不开监督体系。监督涉及监督机制、主体、方式和结果的使用。在机制方面,深圳市借鉴了国际社会普遍认可的方式,即委托给独立第三方机构负责评估和结果监控。2009年初,深圳市民政局推动成立深圳市现代公益组织研究与评估中心,成为广东省第一家专业的评估类社会组织。目前深圳市已逐步形成政府购买、第三方评估机构组织实施、业务主管单位认定的评估体系,三方在该体系中各施其职。其中,第三方评估机构会定期(通常为1年)对接受政府购买服务的社工机构和接受政府资助的公益服务项目进行评估,评估的内容包括财务管理、服务质量和人力资源管理等方面,并对评估结果进行公示。评估的关键点在于如何有效地使用评估结果,这是评估的核心意义所在。深圳市在制度设计中,将评估结果与该机构参与政府招投标的评分挂钩,鼓励机构提供高质量的服务和约束其不当行为。但是,由于评估结果使用涉及政府部门太多,包括财政部门、市区两级民政部门、各具体用人单位、甚至招投标中心,政策执行阻力较大,一定程度上影响了评估的有效性。(二)政策、制度、制度的支持2007年至今,诸多社工机构从成立、发展到逐步专业化、社会化、民间化,并能够在公共服务领域不断地开拓以及承接政府公共服务项目能力的提升,正是得益于深圳市政府对民间组织发展的政策扶持和制度促进。深圳市政府作为推进深圳社会工作体制建立和发展的主要力量,对推动社会工作机构运行与持续发展起着决定性作用。1.社工组织在社区服务领域的不断扩展。在整个社区自2007年起,在较为宽松的政策支持环境下,深圳市社工机构数量呈逐年攀升趋势,2009年社工服务机构为41家,2010年为43家,而截至2012年已有58家。［15］同时,社会组织的服务领域也在不断扩展,从早期的岗位制发展至如今100多家社区服务中心,［16］从民政、残障、工会、团委、信访、教育和流动人口等领域扩展至所有社区居民,伴随着服务领域的扩展,机构的从业人员数量也在逐年增加,部分机构(如深圳市鹏星、彩虹和龙祥社工机构)的从业人员数量已经超过了150人。②在我国,绝大部分社会资源聚集在政府组织和经济组织手里,包含社工组织在内的社会第三部门相对占有资源较少,因此来自政府组织和经济组织的资源支持,是社工组织生存和发展的基本保障。而我国在当前环境下,以政府购买进而推动经济组织社会参与意识觉醒的第三部门发展形式,将是中国公民社会发展的长期背景。2.对社工的管理和激励深圳市政府在购买社会服务的同时,也十分重视社会工作人才队伍的建设。根据深圳社会工作发展的需要,参照香港和国外的社会工作人才培养体系,制定了一整套深圳特色的人才培养制度,在人才的培养、管理和激励等方面均有较为成功的尝试。首先,建立了社会工作者注册管理制度,以保证从业人员的基本素质;其次,对在岗人员进行定期的、不同规模和不同层次的培训,采取强制学时的制度,即要求持证社工每年必须接受由深圳社协认可的、定额的相关培训,作为下一年接受注册的重要依据;最后,深圳建立了“一线社工———督导助理———初级督导———香港督导”的督导体系。每上升一个级别均需要在上一岗位上工作固定的年限,然后经过严格的面试、笔试,才能成功晋级。深圳市于2011年1月1日选拔出20名第一批初级督导,以逐步完善的督导层级体系规范社会工作服务的专业化。［17］3.社工参与社会治理,帮助他们解决生活和突出问题,更倡导社会参截至2010年底,共计1331名深圳社工深入社区、企业、学校,为残疾人、老人、妇女儿童、劳务工提供大量的专业服务,协助他们解决个体情绪、家庭纠纷、法律维权、城市融入等困难和问题。根据深圳市社会工作发展报告(2011)年绿皮书统计,结果如表2所示。社工在基层发现社会矛盾、解决社会矛盾、倡导和推进社会和谐,更倡导社会参与。社工和义工的“双工联动”模式,把热心的市民和社工连结起来,在社工的引导和培育下,市民参与到社会公共服务的策划、组织、实施和评估之中。三、政府购买社会活动机构服务的制度设计(一)对社工服务的采购不能认真规划,造成政府职能作用不大我国目前在政府采购领域全部遵循《政府采购法》。该采购法规定了政府采购范围为货物、工程和服务的行为,并未将公共服务纳入政府采购的范围。［4］政府购买社工服务立法的缺失会导致很多问题的出现。一是政府既是公共服务的购买者,也可作为公共服务的生产者,直接提供公共服务。这就需要明确政府购买社工服务的范围,以免政府逃避履行公共服务职能。二是导致政府对社工服务的采购无法可依,如法律明确规定政府哪些公共服务是必须通过购买承接给社会组织的,规范了招标的流程以及明确了评估的机制,这样才能引导和促进地方政府积极推动政府体制改革,将部分公共服务剥离出来给社会组织承担,并能很好地履行组织者角色,让运动员(社会组织)公平竞争,裁判员(第三方评估机构)客观评估。三是缩紧了民间组织生存的空间。因为对于民间组织而言,政府购买的行为如果没有法律的规范,就意味着组织赖以生存的招标随时都会废止、改变和撤销。(二)关于产出的设定社会工作服务的对象通常为一次分配中的弱者,因此,政府需要在第二次分配过程中给予特殊照顾。如果将政府向社会组织拨款视为购买行为,那么应遵循市场经济原理,考虑投入和收益,而社会组织本身是不以营利为目的的,服务对象也无力支付。［18］如果将收益设定为社工服务机构的服务产出,则出现“指标绑架”的问题。以深圳为例,在每一份合同中都会对服务的产出进行量化的规定,例如多少场活动、多少个小组、多少个个案。这种做法衍生出更加严重的问题,即社会工作者和社会工作机构将以完成招标量为目标,而渐渐背弃了以服务对象“需求为本”的社工服务初衷。同时,由于定性为“购买行为”,政府会对购买社工服务款进行征税,而这笔资金项本就属于政府征收的税款,这也就意味着重复征税。如果某机构成功标得100万的社会服务经费,可以合法扣除20%的管理费用于机构的日常运营、行政和辅助人员工资、机构的硬件设施和机构的项目研发等,但是这也恰恰是要被征税的部分,而其余80%将全额用于发放社工福利薪酬。同时,如果将购买社工服务看成是作为一种交易行为,“低价导向”顺理成章。以深圳为例,低价得标的案例不在少数。低价恶性竞争类组织更容易以低价获取项目,最终导致公共服务质量差,社会组织从业者良莠不齐。(三)评估结果未有效利用通过委托第三方评估实现对承接政府公共服务的社工机构进行监管,这本属一个创新和有效的举措。但是,在实际工作中,却面临两大问题。一是监管主体不明确。深圳市的做法是在民政部门内部单独设立社工处,所有与社工行业相关的政策制定和监管交由社工处。但是,社工机构也是社会组织的一种类型,同时也在民间组织管理局监管范围之内。“两头监管”出现“两头评估”,这就意味着社工机构每年要接受两个部门的评估和审核,而审核内容又相互交叉,但评估的结果却未能互相采用。二是评估结果尚未有效利用。如果不将社会工作机构评估纳入统一的社会组织评估中,则无法建立梯状的社会组织信用等级制度,也导致社工机构评估结果难以与新一轮的招投标挂钩。此外,有排名无落实的现状不利于社工行业的优胜劣汰。例如,对同一个发包方(政府部门)来说,多年评估靠后的机构仍然对其保留相同的评估资格,未真正落实末位淘汰制,即“监而不管”,导致一些不良服务组织依然在服务承包方行列,不利于社会工作行业的良性运行。与此同时,社会工作提供的服务属于公共服务,公共服务涉及公众的利益,理应倾听公众的声音。如果一味强调制度设计,而忽略了这个核心问题,则会导致社工行业发展方向的集体迷失。但是,现行的监督体制中,适当的监督、投诉及管理制度不配套,社会监督体系构成单一,未能汇集更广泛的、多元化的社会力量,如机构员工、服务对象、第三方评估机构、政府部门、社会公众及媒体等的参与,难免造成较多的监管漏洞和盲点。(四)社工机构使用业务过程中出现的困难和问题“资金监管”是政府购买社工服务过程中的重要环节。由于本土社工机构年资尚欠,信用等级还未建立,无法像香港实施“整批拨付”,只能采用分批拨付的办法。虽然这种方式能够在一定程度上有助于政府监管社会服务项目,但是对社工机构却造成了诸多障碍。第一,多轮申请和审批造成资金使用程序的繁琐,一笔经费分多次批付,社工机构要定期重复提交各种申请材料,造成人力和物力上的重复浪费;第二,分批拨付未能有效地鼓励社工机构自我管理和自我负责,而是造成社会组织进一步对政府资金的依赖;第三,由于政府财政拨付过程中存在评估审计滞后和支付机制的不完善,导致机构出现社工工资未能按时发放的情况。根据深圳市社会工作者协会公布的数据,截至2012年2月28日,深圳市、区两级财政和福彩公益金资助的岗位、项目和社区服务中心应到账而未到账的款项总额为1218.47万元,共涉及27家社工机构。［19］(五)深圳社工行业的岗位购买标准从深圳社工行业发展阶段来看,无论是购买社工岗位抑或是社区服务中心项目都采取标准化的购买标准设置。这种“一刀切”的方式未能有效区分社工机构的资质,社工工龄、学历、能力,服务领域(岗位)的性质、内容、劳动强度等方面的差异。虽然,岗位购买标准从2008年的6.6万/年/岗位调整至2013年的7.5万/年/岗位,但未能与物价水平、通货膨胀率、其他相关行业工资水平相互挂钩,0.9万元的涨幅显然不具有行业竞争力。随着其他地区社工行业的推进,深圳面临大量的人才流失压力。以深圳B区为例,2012年该区社工流失率为51.4%/年,人员调动、离职频繁,影响岗位服务的有序发展,导致人才流失,阻碍了服务的延续。③四、公共服务的分工合作公共服务是任何现代政府首要的、基本的职能,无论是从公共服务的范围和性质,抑或是出于国家本质、社会正义的视角看,政府为社会成员提供公共服务既是政府职责所在,也是社会成员的应有权利。综观国际社会公共服务改革的经验,政府作为购买方,承担起主导者和调节者的角色,将社会组织纳入到公共服务输出体系中来,承担起专业服务提供者和社会福利发展推动者的角色。这种表面分工合作的态势,是政府履行公共服务职能的进一步优化。当然,社会组织作为提供公共服务的载体,必须为之提供良好的政策和社会支持系统,使其更好地成为政府提供公共服务的合作伙伴。(一)关于社会服务采购的性质、范围和采购方式等深入推进政府购买社会工作服务亟需从法律法规层面给予切实保障。首先,要推进社会服务采购立法。在全国推进政府购买社会服务的大背景下,需要在全国范围内建立完善的、与之匹配的法律和制度体系,即《社会服务采购法》,以全面体现社会服务采购的特点,从而进一步明确社会服务的采购范围、购买方式、购买流程、评估机制与惩罚、主体和客体的权利义务等,使采购双方都做到有法可依。同时,该采购法要能区别于政府的其他采购行为,对社会服务的采购试行免税制度,以加强对社会组织的扶持和扩宽社会组织的自我管理空间和灵活性。通过法律法规保障社会工作服务采购的科学性、规范性。其次,确立合理的监管机制和意见通道。除了要立法以确保有法可依外,更要从制度上保障有法必依,即建立一整套的动态监管机制,实现采购方对承包方的监管,同时也能保证承包方的权益得到保障,可以向采购方提出合理的建议。通过这种动态监管,一方面可以保障政府采购社会工作服务的有效性,另一方面在一定程度上保障了社工服务机构合理表达自身的诉求,有利于其行业健康发展。(二)建立和完善社会服务财政支持体系政府积极的财政政策是推动社会服务建设的主要力量。参照珠三角地区的做法,我国应该进一步建立和完善社会服务财政支持体系。应将政府购买社会工作服务经费纳入政府的公共财政预算,确立财政资金作为支持社会工作发展的主要渠道。同时,政府应通过完善慈善捐赠机制,推进慈善捐赠立法,积极引导企业履行社会责任,为社工服务机构整合社会资源提供政策支持。(三)优化政府购买社会活动服务的操作过程1.建立科学的评估机制,确保社会服务社会工作的发展与区域性的政策支持紧密相关,因此应坚持评估的区域性特征,以保障评估结果的有效性。以深圳市为例,为了进一步完善社会服务购买的规范性,需要做到三点。一是要对全市的政府购买服务委托第三方独立评估,即建立第三方评估机制,以确保社会服务项目的科学、合理、有序地开展,更要确保政府的钱花到实处。二是由某个政府部门,例如社会组织管理局统一对各类社会评估机构进行考核、认证和监管,而避免现在的各自为政、评估组织各事其主的现状。三是全市范围内对社会组织的评估、社会服务项目的评估结果能够通用,即根据评估结果建立社会组织的信用等级,并将该信用等级应用于政府新的社会服务采购项目中。2.建立和完