行政公益诉讼原告资格的确定

行政公益诉讼原告资格的确定

行政公益诉讼是指行政主体因违法而采取的损害或不作为公共利益造成的损害或损害的诉讼，包括自然人和法人实体的法人实体依法确定的法人实体）、社会团体和国家司法机关为维护公共利益而向法院提起的民事诉讼。而在学界关于行政公益诉讼研究的诸多理论观点中,有关行政公益诉讼原告资格即哪些主体可以提起行政公益诉讼问题的研究又是其中的关键之所在。结合各国已有制度经验以及理论界的探讨,行政公益诉讼的原告资格大体有如下几种模式:一元制、二元制、三元制、四元制。1本文将结合我国现状及国外制度经验探讨我国的行政公益诉讼原告资格制度,主张建立起检察机关、社会团体、公民共具原告资格的三元制模式。一、国外行政投诉中申请人资格的确定(一)制度基础的多元化—英国英国是英美法系的代表国家,其对行政公益诉讼原告资格的规定相对保守,英国的法院和法官拥有“造法”的权力,而英国的行政公益诉讼制度正是通过一个又一个的判例逐步确立起来的。总体说来,“英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一的和宽大的起诉资格方向前进的。”在19世纪的英国,“除非有个人有着自己的个人冤情,否则法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲,一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害,如果他仅是成百或成千的受害者之一,他就没有足够的资格来法院起诉。”93然而,随着行政权力日益膨胀,其对公共利益造成损害的可能性也在逐渐增大,传统诉讼制度将原告仅仅限定为直接利害关系人的做法,恰恰与人们要求有效控制行政权力的呼声背道而驰。因而,越来越多的法官逐渐认识到:“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置,以便防止政府内部的不法行为,否则没有人能有资格反对这种不法行为。”英国的行政公益诉讼正是在此种背景下应运而生,根据此项制度,当政府以不法行为侵害公共利益时,特定主体可以用公法的名义来保护公益。具体而言,“在英国,只有法务长官(AttorneyGeneral)能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利,阻止公共性不正当行为。私人没有提起诉讼的权利。只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下,私人才可能寻求救助。”并且此“救助”通过私人向法务长官提出请求来实现。因此,这种诉讼本质上“是基于其个人的‘检举(relation)’,或说得更明确一点,是基于个人的通报并通过司法长官提起的。”107“任何有责任感的公民,在他认为法律没有得到应有的执行时,都有充分的利益要求法院审理他起诉的案件。”108那么,“充分利益”究竟应当如何界分呢?丹宁法官在英国国会议员布莱克本先生的案例1中对此作出了说明。丹宁法官说:“如果公共权力机构犯了误用权力罪,谁可以来法院进行起诉呢?布莱克本先生是伦敦公民,他的妻子是纳税人,他的儿子可能因看色情影片而受到不良影响,如果他没有充分利益,那么任何其他公民就也没有这种利益。……我希望我已经向大家讲明,任何有责任感的公民,在他认为法律没有得到应有的执行时,都有充分的利益要求法院审理他起诉的案件。”108通过上述对“充分利益”的说明,传统诉讼原则中的直接利害关系人原则被大大突破,传统的诉权理论被注入了新的内容从而得以重塑。(二)诉讼机制的多元化与英美法系国家主要由判例来确立行政公益诉讼制度不同,日本作为一个兼具两大法系双重特性的国家,2主要采取了由判例法和成文法双管齐下的方法来确立行政公益诉讼的原告资格。日本的《行政案件诉讼法》将行政诉讼案件分为如下几种:抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼以及机关诉讼。前两种诉讼主要指普通公民为了维护个人的权利或个人利益而提起的诉讼,亦即所谓的主观诉讼。后两种诉讼则主要是指为了维持客观的法秩序或者为了保护社会公共利益而提起的诉讼,又被称为客观诉讼。220根据《行政案件诉讼法》规定的内容,民众诉讼是“普通地方公共团体的居民,对与自己法律上的利益无关,完全以公共团体财产管理的公正运行为目的,请求纠正公共团体的机关的不符合法规规定的行为而提起的诉讼。”目前,对于已被现行日本法所承认的民众诉讼而言,在实践中主要包括五种诉讼:与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼以及有关最高法院法官的国民审查的诉讼。这其中最常见的为前三种诉讼。436区别于民众诉讼,机关诉讼则主要是指国家或者社会公共团体机关相互之间,围绕其存在的权限或者因行使其权限而产生争议的诉讼。通常情况下,行政机关的争议原则上应当通过行政机关的内部机制自行消化和解决,但是,基于保证每个行政机关都能客观合法正确地行使权力的考量,日本的法律认为,有必要在实定法上原则性地确认机关诉讼。当然,在具体的实践案例中,机关诉讼可以根据当时的实际情况灵活确定。目前日本现行法上承认的集团诉讼主要包括关于机关委任事务的职务执行命令诉讼、关于地方公共团体的议会的决议或者选举的议会和首长之间的诉讼。438如前所述,日本不仅在实体法中对行政公益诉讼制度进行了规定,在实践中还涌现出很多案例,对具体案件的判决又从实证角度对行政公益诉讼制度进行了解释和说明。1962年,一个关于行政公益诉讼的案件在日本最高裁判所得到判决,案件“是为请求营业许可无效的诉讼,理由是行政机构批准的某项营业许可违反了公共浴池的设置必须距其他公共浴池250米以上的规定。最高裁判所认为,‘运用妥当的许可制度所保护的行业内的营业利益,不仅是单纯的事实上的反射性利益,也是公共浴池法所保护的法的利益’,因此,应当承认与依该营业许可新成立的营业者有竞争关系的既存营业者的当事人资格。”这份判决可以视为法律将当事人资格予以扩大的依据,是对行政公益诉讼的实践支持。(三)环保团体诉讼:“越权之诉”的实践形式在法国行政法上,撤销之诉中的越权之诉是一项非常重要的制度。所谓越权之诉,是指当事人的利益在因为行政机关的决定而受到侵害时,可以向行政法院提起诉讼,要求审查该行政决定的合法性,行政法院经审查可以撤销违法的行政决定。越权之诉是一个“对事不对人”的诉讼,其主要目的在于制裁违法的行政行为,保证良好的行政秩序,而不在于保护申诉人的主观权利。在某种意义上,越权之诉对于维护公共利益具有重要作用。根据上述分析,我们可以将法国的越权之诉视为广泛意义上的行政公益诉讼的一种形态。法国的团体诉讼也是研究行政公益诉讼不可回避的重要课题。从涉诉范围来讲,团体诉讼主要集中在消费者保护和环境保护等领域。如在环境保护领域,对行政主体因违法的作为、不作为而侵害公共利益的,或者在环境污染监测、监督管理方面因严重疏忽、过失行为以及实施违背法律法规的行政措施而侵害公共利益的,任何环保团体均可向行政法院提起确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。在行政公益诉讼中,环保团体的诉讼利益乃是该特定环保团体中部分成员、整体或更大范围所关涉的环境利益,此诉讼利益既不同于个别成员的环境利益,也不同于社会整体的环境利益。由此可以看出,团体诉讼是行政公益诉讼的重要表现形式。二、对司法解释的解释,是对人的作用对于诉讼制度而言,哪些人可以作原告,亦即哪些人具有原告资格是争议利益能否得到合理裁判的首要问题。我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼的原告资格第2条和第11条对此作出了规定,31999年最高人民法院审判委员会通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对其进行了扩充,即规定了利害关系人的行政诉讼主体资格。4显然,相对于《行政诉讼法》的规定,解释在一定程度上扩充了行政诉讼原告资格的范围,体现了立法者鼓励更多的人参与诉讼的基本精神。对于此司法解释,学者们也是见仁见智,有论者认为该司法解释所述“与具体行政行为有法律上有利害关系”是对《行政诉讼法》第2条“认为具体行政行为侵犯其合法权益”的推进,为“对行政行为进行日益频繁的司法审查打开了法院大门”,同时认为司法解释的规定不存在合法性问题,与宪法、行政诉讼法根本宗旨以及《行政诉讼法》第27条相吻合;5有论者则认为“新司法解释的所有规定都不能超越《行政诉讼法》的立法宗旨”,“无论如何在现有制度的框架内,其利害关系人是不包括与具体行政行为存在直接利害关系以外的其他主体的”。6笔者认为,从理论上讲,对于司法解释的解释不能片面扩大或者根据实践需要而加以超出解释原意的解释,应当根据实际情况加以正当解释,因此不能将司法解释作为扩充原告资格的理论依据;从实践来讲,应当遵循法治的基本原则,司法解释不能突破法律的既定框架,法定的效力位阶层次必须得到遵循,否则破坏法制统一将无益于中国法治。而且,更为重要的是,在新司法解释颁布实施后,法院、法官在审判案件的过程中并未出现部分学者解读的现象。事实上是,向人民法院提起诉讼的公民、法人和其他组织必须与被诉的具体行政行为有直接利害关系,否则相关诉求无法获得法院支持。根据《中国青年报》2001年8月3日的报道,有多起公益诉讼因为原告资格问题或败诉或被法院不予受理。7因此,在行政公益诉讼原告资格制度推进上,我们还有很长的路要走。三、民事主体的地位决定了一般社会团体的法笔者认为,我国行政公益诉讼的原告设置应当采用三元制,亦即可以提起行政公益诉讼的主体包括:第一,公民;第二,社会组织、公共团体;第三,国家机关(在我国具体指检察机关)。这其中,赋予公民、社会组织及公共团体以原告资格,体现了制度对私权利的尊重,也是满足公民、社会组织、公共团体日益增长和应当获得的参与权需要的重要设计。而检察机关由于其具有的较强独立性,而且就其职责性质而言也属于公共利益的维护者之一,由其提起行政公益诉讼较其他主体而言更具优势。综合考量检察机关、公民、社会组织、公共团体的现状,并结合社会成本、社会效应等多项指标,笔者认为,检察机关是提起行政公益诉讼的最佳主体,同时法律应赋予公民、社会组织、公共团体以原告资格。(一)检察官办公室是处理行政投诉的制度设计1.检察机关提起行政公益诉讼的可行性其一,检察机关是国家利益的当然代表。根据我国相关法律,检察机关是国家法律的监督者,负责对法律的实施进行监督,同时也是国家、社会整体利益的代表。事实上,自检察制度诞生以来,检察机关就被定位为国家利益和公共利益的代表。而且,从广义上讲,检察机关代表国家对于危害国家、公共利益以及私人合法权益的犯罪行为提起公诉本身就属于维护公共利益的范畴,其公诉行为也可以在最广泛意义上认同为公益诉讼的一部分。根据我国国情以及相关制度对检察机关的定位,检察机关通过自身行为维护国家、公共利益是其基本职责。因此,在国家利益、社会公共利益受到损害时,检察机关有责任也有权利代表国家提起诉讼。与公民、社会组织、公共团体提起行政公益诉讼相比,由检察机关提起行政公益诉讼具有一些独特的优势:第一,检察机关具有较强的独立性,对行政机关提起诉讼能够更好避免利益上的牵连;第二,检察机关本身就拥有对国家工作人员职务廉洁性监督的责任,对于其违法犯罪行为可以依法提起公诉,现在赋予其提起行政公益诉讼的职能相当于在一定程度上扩展了其监督范围,从工作性质上并未新增职能;第三,检察机关在调查取证等方面拥有的职权可以使其更具对抗能力,从而能够平衡原告弱势、被告强势的实力差距;第四,检察机关提起行政公益诉讼可以最大程度上节约社会资源;第五,检察机关提起行政公益诉讼可以在一定程度上减少公民对行政机关的抵触,有利于理顺公民与行政机关的关系;第六,检察机关作为行政公益诉讼主体可以根据实际情况综合运用各种监察建议等方式督促行政机关依法行政,从而有利于法治政府的建设。同时,与其他国家机关相比,由检察机关作为国家利益代表人提起行政公益诉讼有更加坚实的法律依据和可操作性。我国现行宪法第129条规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”;《行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”现行行政诉讼法为维护国家法制的统一和有效实施而赋予了检察机关行政诉讼监督权,检察机关提起行政公益诉讼在广义上讲可以说是此项监督权的延伸,当然,此项权力的延伸需要有权机关确认,而不能当然扩展。在我国现行制度架构中,公安机关作为行政机关的一部分,主要负责行政治安和刑事案件的侦察工作;司法部、司法局等司法机构也是政府所属下的一个行政部门,由其对同级行政机关的执法行为进行监督存在更多的制度障碍;法院是裁判机关,居于中立的裁判者地位,也不可能行使行政公益诉讼的诉权;人大作为权力机关、立法机关更加不适合行使行政公益诉讼权。综合看来,在中国目前的制度框架内,当国家利益、社会公共利益遭受行政机关侵害时,检察机关作为国家利益的代表人,出面提起行政公益诉讼更加可行、更加适合。其二,在我国,由检察机关行使行政公益诉讼权拥有一定的历史渊源和制度积淀。在新民主主义革命时期,检察机关参加行政诉讼的相关制度就得到了确立。在1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年《晋冀鲁边区高等法院组织条例》中,都确立了由检察员作为诉讼当事人或公益代表人参与行政诉讼。新中国成立后,我国确立了检察机关参加行政诉讼活动的制度:1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定:“对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之”。从上述制度规定我们可以看出,在社会主义法制诞生、发展、完善的过程中,检察机关一直以来被作为公益的代表者。在制度演进的过程中,制度惯性和制度积淀也是值得认真考虑的因素,因此由检察机关提起行政公益诉讼更加符合制度惯性。2.检察机关支持诉讼从我国司法实践中业已发生的案例分析,检察机关提起行政公益诉讼主要可以通过两种形式:一是检察机关直接提起诉讼,二是检察机关支持诉讼。检察机关直接提起行政公益诉讼和检察机关支持特定机关提起行政公益诉讼没有严格的条件限制,可以同时作为检察机关维护公共利益的两种路径,检察机关可以根据案件的具体情况,根据有效、效益、效率等原则选择不同路径。8所谓检察机关直接提起诉讼,是指由检察机关原发性地直接向法院提起行政公益诉讼。在1997年,河南省方城县发生了一起诉讼:1996年,河南省方城县独树工商所办公地点要搬迁,擅自将其办公楼和土地以低价出售给个体户汤某。方城县检察机关为防止国有资产流失,以原告身份于1997年7月1日起诉,请求法院确认上述国有资产买卖合同违法无效。同年12月3日,方城县人民法院判决支持了检察机关的诉讼请求,并确认两被告之间的买卖合同违法无效。在此案例中,检察机关即是直接向法院提起诉讼。当然,检察机关在此案件中是否有越权之嫌也是一个值得商榷的问题。检察机关支持诉讼,是指对侵害公共利益案件比如国有资产流失案件,先由检察机关进行前期调查,再选择特定国家机关如国有资产管理局、财政局等机关来作原告提起诉讼。如,2001年4月中旬,吉林省榆树市检察院接到群众举报,举报弓棚镇政府将该镇所有的桑塔纳轿车低价卖给个人。后经检察院查明,2001年4月初,弓棚镇政府未经国有资产管理部门立项、评估,将其所有的桑塔纳2000型轿车1辆以人民币7万元的价格出售给本镇政府会计张留军个人。2001年5月21日,经检察院委托的评估机构评估,该车实际价格为106058元,实际造成国有资产流失36058元。2001年6月4日,榆树市检察院即支持榆树市国有资产管理局向榆树市人民法院起诉。在该类案件中,主要涉及到行政管理领域,某些侵害公共利益的行为正好归某些行政管理机构管辖,检察院支持此类行政管理机构提起诉讼既可以减轻自身压力,又可以督促行政管理机构履行职责。(二)诉讼形式上的选择公共利益从根本上讲与每一个社会个体息息相关,每一个公民都拥有通过维护公共利益来维护自身权益的权利,或者说每一个公民都拥有追求幸福的权利,而寻求公共利益的保护也是实现自身幸福不可或缺的部分。社会组织、公共团体一般都是某些特定领域、特定群体的代表,由其提起行政公益诉讼较之公民个人具有更强的社会影响,同时也有利于产生更大的社会效用。从原告资格的制度框架来看,特定国家机关、社会组织、公共团体与公民个人如何协调、如何设置是一个非常重要的问题。第一,此种设置越合理,社会资源越能够得到优化配置,同时也能够最大程度上节约社会成本,发挥社会效用;第二,此种设置合理,行政公益诉讼越能